协同立法：开启韭菜坪“共保共管共享”新篇章

政务 2025-01-07 14:53 贵州

韭菜坪素有“贵州屋脊”“乌蒙之巅”之美称，海拔2900.6米的山地拥有优质的旅游资源。但因为位于毕节、六盘水两市交界处，面临“一山两治”多头管理的困局。

近年来，为了破解韭菜坪系列历史老大难问题，毕节市会同六盘水市创新建立“协同立法”“联合执法”“一山共治”的机制，实现了生态效益与经济效益双赢，开启了“共保、共管、共享”的高质量发展新篇章。

01.

协同立法打破区域限制

韭菜坪因成片野韭菜生长于山脊侧坡而得名。分为大、小韭菜坪，大韭菜坪景区主要位于毕节市赫章县兴发苗族彝族回族乡，小韭菜坪景区则主要位于六盘水市钟山区大湾镇。

作为世界唯一的野生韭菜花海，万亩野生韭菜在秋天灿烂绽放，如梦幻仙境。峰丛、天坑、溶洞、湿地、溪流、云海、日出等自然景观让人心醉；彝村苗寨、高山草场、精品民宿、草原风光等尽显人文风情，让人沉醉其间。非常适合开展以“登贵州屋脊、体验高原风光、品味彝族文化”为主题的休闲度假体验游。2003年景区获第五批省级风景名胜区称号；2013年两个景区均进入全省100个重点建设景区盘子，2017年同时被评为国家4A级旅游景区。

近年来，六盘水、毕节两市持续加大投入力度，分别启动了韭菜坪景区开发建设规划。然而随着时间的推移，两市在韭菜坪的保护和开发利用中暴露了“规划建设不合理、管理体制不完善、景区保护不到位、旅游开发受制约”等问题，严重影响了韭菜坪的资源保护和开发建设，制约了两地旅游经济高质量发展。

2022年，在省人大常委会副主任王忠指导下，由毕节市、六盘水市人大常委会协商建立共同立法联席机制，充分借鉴赤水河流域保护云贵川三省共同立法的模式，按照条例名称、审议时间、施行时间全统一原则，通过资源力量协同、工作推进协同、立法文本协同，着手共同制定韭菜坪景区的“条例+决定”，即“毕节市韭菜坪景区保护条例”“六盘水市韭菜坪景区保护条例”和“关于加强韭菜坪景区共同保护的决定”。

在工作中，两地切实做到了“三个协同”：

一是力量配置协同。积极向省人大常委会汇报韭菜坪协同保护立法相关工作，明确由省人大环资委、法制委和常委会法工委牵头，组织毕节市、六盘水市召开韭菜坪生态环境保护共同立法座谈会、研讨会、论证会，帮助提升立法的科学性和可行性。同时，由各市人大常委会牵头，组建立法文稿起草专家团队，针对相关问题到钟山区、赫章县开展实地专题调研走访、座谈及论证，由省人大常委会法工委组织召开座谈会2次、研讨会4次、论证会6次，提升立法文本质量。

二是工作推进协同。在省人大常委会“一盘棋”统筹指导下，毕节市、六盘水市人大常委会出台《毕节市人大常委会六盘水市人大常委会关于两市人大常委会主任会议联席会议制度》，联合建立共同开发协作发展机制、监督协作机制、韭菜坪景区司法工作协作机制、违法处理协作机制、市场经营主体协作监管机制、信息共享发布机制等7项机制。两市共召开协同立法联席会议3次，协调解决立法问题18个，开展立法交流协商16次，实现起草环节、审议环节、实施环节三个同步。

三是立法文本协同。在两市立法联席会议制度的统筹协调下，两市共同起草制定《关于加强韭菜坪景区共同保护的决定》，两市协同制定了《毕节市韭菜坪景区保护条例》《六盘水市韭菜坪景区保护条例》，“决定”分别由两市人大常委会连同各自“条例”审议通过，报省人大常委会审议通过后颁布实施。

2022年12月1日，经省十三届人大常委会第三十六次会议批准，于2023年3月1日正式施行，在全省首次开启设区的市“协同立法”先河，有效破解韭菜坪“一山两治”难题。

02.

联合执法检查破解沉疴痼疾

2024年，毕节市、六盘水市协同制定的“条例+决定”已实施满1年，两市人大常委会商定开展联合执法检查，为跨区域法律法规贯彻实施闯出“1+2”的新路。在检查中，检查组始终围绕“三个聚焦”：

一是聚焦检查方式。由批准“条例+决定”的省人大常委会进行指导，王忠对联合执法检查作出批示，委托省人大环资委主任委员张玉广率队参加。毕节市、六盘水市分别成立执法检查组共同开展联合执法检查，毕节市赫章县人民政府、六盘水市钟山区人民政府分别汇报了韭菜坪景区保护“条例＋决定”贯彻实施情况，对重点区域进行现场查看。

二是聚焦检查内容。两市人大常委会组建执法检查组认真分析两地“条例+决定”的异同点，重点检查：地方政府将韭菜坪景区保护纳入国民经济和社会发展规划、韭菜坪景区保护经费列入本级财政预算，地方政府行业主管部门履职情况、景区规划建设及管理情况、景区保护利用情况，毕节市与六盘水市、县（区）两级人民政府区域协作情况。

三是聚焦意见建议。坚持生态保护优先，统筹推进高质量发展和高水平保护，确保“条例+决定”有效实施，切实保护景区生态系统的完整性和生物多样性。持续开展宣传教育，要加强生态文明法治宣传教育，鼓励社会公众参与生态环境治理，提高公众的保护意识，提升公众的科学认知和保护意识。加大规划开发力度，要用好“贵州屋脊韭菜坪”品牌资源和两地得天独厚的气候优势，在域名申报、品牌宣传、项目建设、旅游标识、旅游路线开发等方面多下功夫，促进景区资源可持续利用与环境保护协调发展。强化区域协作配合，两级政府要主动深入交流和解决历史遗留问题，建立健全区域协作机制，明确责任主体，切实履职履责，实现资源共享、优势互补、协同发展。

03.

生态保护开发利用实现双突破

毕节、六盘水两市深入贯彻习近平生态文明思想，坚持以“条例+决定”为主要抓手，遵循保护优先、绿色发展、科学规划、区域协作原则，景区资源可持续利用与环境保护协调发展工作成效显著。

一是生态环境保护取得质的突破。强化保护意识，依托世界环境日、地球保护日、生态日等，发放条例及《野生动植物保护名录》10000余份，增设林长制公示牌，相关部门深入宣传，开展自然教育进校园，周边群众由“要我保护”转变为“我要保护”。强化执法管理，“条例＋决定”实施，执法人员由“口头督促整改”转变为“执法有据惩罚”，发放《责令改正通知》300余份，收缴非法采挖泥炭藓1000余斤，查处野生动植物违法案件5起，有效遏制景区违法乱象。强化科学谋划。景区基础设施投入小、承载力低、生态环保设施不完善，“条例＋决定”实施后，不断完善基础设施建设，投资金额100万元建山顶水池1个，投资3500万元建东、西两条旅游道路，购置勾臂式垃圾收集箱18个、勾臂式垃圾收集车1辆，建设污水收集管网二级主管320米和入户支管350米及检查井13个，景区生态环境保护由“粗放式保护”进入了“高质量利用”阶段。

二是资源开发利用取得量的突破。科学规划谋划项目。在“条例+决定”规定范围内，制定了韭菜坪景区旅游规划近期（2021—2025年）、远期（2026—2036年）。在《毕节市国土空间总体规划（2021—2035年）》中保障赫章县西城区至大草原至大韭菜坪旅游扶贫公路、X5W6赫章县野里坝至大韭菜坪公路等韭菜坪景区建设必要用地。小韭菜坪景区项目建设纳入赫章县“1+4+1”重点工作任务清单，启动景区更名、建设用地报批、智慧景区建设等工作。聚焦保育解决难题。省农业科学院、华中农业大学持续开展野生多星韭的培育和保护研究及多星韭人工培育试验，不断优化韭菜花抚育措施；投资270万元规划实施退化草原改良3万亩，投资60万元规划人工种草0.2万亩；增加景区围栏，避免了牲畜进入啃食、践踏韭菜花；组织工作人员清除杂草，保障韭菜花生存空间。促进景区旅游发展。做好“节赛结合”，将阿西里西狂欢季、彝族“火把节”、苗族“花山节”“樱桃节”“核桃节”等节庆活动与各类传统体育赛事及汽车漂移越野、低空飞行等新型赛事结合，拉动旅游高质量发展。推动景区高质量发展，景区游客量和收入显著上升，2022年旅游人次、营业收入分别为8.94万人、805.3万元，2023年分别为27.5万人、2200万元，2024年达35.6万人、2854万元。

自此，毕节市、六盘水市创新建立“协同立法”“联合执法”“一山共治”机制，探索出了生态、经济效益双赢的高质量发展和高水平保护生态文明建设之路。

记者手记

人大立法改革的又一范例

毕节、六盘水为了破解韭菜坪景区“一山两治”多头管理的难题，建立了“协同立法”“联合执法”“一山共治”的机制，开启了“共保共管共享”的新篇章：景区生态环境保护由“粗放式保护”进入了“高质量利用”阶段，游客量和收入显著上升。既实现了环保效益和经济效益的双赢，又为地方人大立法改革实践提供又一蓝本。

步入新时代，我国的法治建设取得历史性成就，不仅全国人大不断完善宪法相关法律制度，各地人大也结合本地实际，紧扣地方发展需要和群众关注的问题，积极开展地方立法改革工作，通过更完善的法治服务保障各领域改革创新，确保经济社会发展和各项重大改革于法有据。在这样的背景下，“协同立法”应运而生。

所谓的“协同立法”，是指为解决跨区域治理难题、推动区域高质量一体化发展，地缘相近的两个或两个以上平行立法主体根据立法协议，对跨行政区划或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为。

此中一个最典型的案例就在身边。2020年6月起，贵州、四川、云南三省人大常委会在全国人大的指导下，对流经三省的赤水河进行保护立法工作。到2021年5月底，三省人大常委会分别审议并全票通过了关于加强赤水河流域共同保护的决定，同时审议通过了各自的赤水河流域保护条例，“决定”+“条例”于当年7月1日同步实施。该立法解决了国家层面难以为每个流域专门立法的问题，推动地方治理协同合作，依法协调利益冲突，促进共同保护水环境，强化共同的法律责任，共同破解流域生态保护和区域经济社会发展中的共性难题，为地方流域协同立法探索了新路子、新模式，提供了新经验。

人大立法改革成果很快上升为法律制度。2022年3月修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将协同立法机制正式写入法律，其第十条第三款明确规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”2023年3月修改的《中华人民共和国立法法》第八十三条也规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”而2022年的韭菜坪保护协同立法，正是人大立法改革的精彩延续。

进一步全面深化改革、推进中国式现代化，对立法工作提出了许多新课题新要求，需要通过深化立法领域改革作出新的回答。放眼贵州乃至于全国，在高质量发展的引领下，不管是文化旅游、生态环保、还是区域经济协调发展，都有不少类似于赤水河、韭菜坪的难题亟待破解，相关地方的立法改革，还有待进一步推进和实践。

来源：《人大论坛》2024年第12期

作者：人大论坛全媒体记者石雨浩

编辑：甘玥

编校：吕跃

审核：杨震

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