来源：浙江省自然资源厅
各市、县（市、区）自然资源主管部门：
为加强国土空间规划实施监督管理，规范规划许可行政行为，提升规划许可行政效能，深化规划管理体制机制创新改革，坚决防止规划实施领域违法违规许可、重许可轻监管等问题，根据《自然资源部关于加强和规范规划实施监督管理工作的通知》（自然资发〔2023〕237号）精神，结合我省实际，经厅长办公会审议同意，现提出如下意见。
一、依据法定规划实施用途管制
（一）依法依规开展用途管制和规划许可。经依法批准的国土空间规划是开展各类国土空间保护开发建设活动、实施统一用途管制的基本依据。国土空间总体规划是进行用地审批的法定依据，国土空间详细规划是核发规划许可的主要依据。各级自然资源部门要按照“五级三类”国土空间规划体系推进规划的制定与修改，切实发挥国土空间规划优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的公共政策工具作用。不得以非法定形式的专项规划、城市设计、片区整治方案、行动实施方案等替代国土空间总体规划和详细规划作为国土空间用途管制、用地审批和规划许可的规划依据。
（二）扎实推进国土空间规划“上图入库”。按照“谁编制，谁负责；谁审批，谁负责”的原则，各地自然资源部门应在国土空间总体规划和详细规划获批时将依法审批的数据库同步纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。未纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的，不得作为用地审批和规划许可的依据。各地要严格按照省域空间治理平台要求做好规划成果数据汇交工作，促进国土空间规划编制、审批、修改和实施监督全周期管理机制的有效落地。
（三）试点推进“约束指标+分区准入”管制方式。在城镇开发边界外未编制详细规划的区域，利用国土空间总体规划确定的空间控制线和分区，对乡村建设用地和零星分布的城镇建设用地，实行“约束指标+分区准入”管制方式，以国土空间总体规划及相关管理规定作为规划许可的依据。允许按规定开展城镇开发边界、村庄建设边界等局部优化，完善规划预留指标机制，合理明确规划条件，有序保障各类重点项目以及农民建房、乡村基础设施和公共服务设施等用地需求。乡村振兴和共同富裕实施的乡村基础设施、公共服务设施，可以编制开发边界调整方案作为用地审批和规划许可依据。
二、规范规划条件设置
（四）严格依据详细规划核定规划条件。各地自然资源部门不得以未经依法批准的详细规划以及集体讨论、会议决定等非法定方式作为核定规定条件的依据，未依法确定规划条件的地块，不得供应建设用地使用权。试点推进“浙地智管”应用场景中制定全省格式统一的规划条件模板，功能全省上线后，新划拨或出让地块的规划条件的强制性内容必须通过“省域空间治理数字化平台”的汇集详细规划数据计提。保留地块、留白用地、混合用地、选择性用地等详细规划中未明确控制指标的用地，各地自然资源部门可以编制地块综合实施方案确定规划条件，其中保留地块、留白用地应当依法修改详细规划后方可出具规划条件。保留地块局部改造的，可依据建设单位的改造方案研究提出规划条件，涉及修改详细规划的，应当依法修改详细规划。
（五）厘清规划条件的部门职责边界。各地自然资源部门不得将国土空间规划管控要求之外的非空间治理内容纳入规划条件。试点推进“规划条件+建设条件”的工作机制，依据法律法规规定需要在规划条件生成阶段一并提出的其他空间治理类管控内容，通过“省域空间治理数字化平台”征求相关部门意见，汇集形成建设条件，在空间准入或地块出让阶段统一提出。建设条件的监督实施应当按照“谁主张、谁监管”的原则，由提出建设条件的有关部门和单位负责监督实施，各地自然资源部门不得将有关内容作为工程规划许可、乡村建设规划许可、规划核实和土地核验的要求。
（六）试点推进“拿地即拿证”。有条件的地方，应当进一步依法优化用地规划许可流程，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，免于建设单位申请直接领取建设用地规划许可证。试点推进打通有关在线审批系统，将签订国有土地使用权出让合同、项目备案、领取用地规划许可证归集为“一类事”。依法应当办理建设用地规划许可证的其他情形，严格依照法律法规的规定执行。
（七）区域型基础设施明确空间准入要求。各级自然资源部门开展交通、能源、水利等区域型基础设施规划用地综合论证时，应当提出项目规划选址的空间准入要求，核发建设项目用地预审与选址意见书时，应当进一步明确规划选址要求，主要内容包括：保护耕地、生态等自然资源和历史文化遗产的要求，协调空间重要矛盾和公共安全的要求，涉及详细规划修改的建议方案等。用地预审与选址意见书明确的规划要求达到规划条件深度的，可作为规划条件使用。
三、严格规划许可管理
（八）落实规划许可法定职责。根据《城乡规划法》、《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知（2023年版）》规定，建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等规划许可事项属于自然资源部门主管的行政许可事项，各地自然资源主管部门应当切实履行统一核发规划许可和监督管理的法定职责。规划许可事项授权或委托的，应当具备法定条件、符合法定形式。因农民建房核发乡村建设规划许可证委托乡镇办理的，市、县自然资源部门应当与受委托的乡镇签订委托书，并将委托事项、依据、范围、期限等内容向社会公告。
（九）严格依据规划条件开展工程规划许可。建设工程设计方案成果应符合法律法规、有关标准规范和地方技术规定的要求，符合详细规划和规划条件。各地自然资源部门应当明确工程设计方案审查规则以及按规定可以委托第三方机构开展技术性审查的情形，并向社会公布。工程设计方案涉及部门、专家联合审查的，各地自然资源部门应当按照“一家牵头、统筹协调、并联审查、限时办结”的原则，组织协调相关部门开展工程设计方案联合审查，各地应当进一步明确各部门具体审查职责和审查要求，提升工程设计方案审查的行政效能和服务水平。除法律法规规定外，相关部门审查意见不得作为核发建设工程规划许可证的前置条件。
（十）合理设置分期规划许可。分期实施的建设项目，建设单位在首次申请办理建设工程规划许可证时，应当提供符合建设工程设计方案的总平面图以及首期建设项目的其他材料。各地自然资源部门应当依据国家、省有关规定和土地出让合同，合理确定分期建设内容和规模。建设项目需要配套建设的幼儿园、中小学、公共管理和公共服务用房、农贸市场等生活配套设施，应当与首期建设项目同步规划、同步实施、同步验收。各地自然资源部门应当严格按照核定的建设工程设计方案总平面图，开展后续分期建设工程规划许可。因维护公共利益和保护利害关系人合法权益等原因，涉及建设工程设计方案总平面图重大调整的，应当重新组织论证并广泛听取公众意见。建设项目申报末期建设工程规划许可证时，各地自然资源部门应当整体核实建设项目的控制指标和配套设施等规划条件落实情况。
（十一）简化优化乡村建设规划许可。在未编制村庄规划的乡、村庄建设用地范围内进行农村村民住宅，给排水、电力、燃气、通信等乡村公用设施，使用村庄建设边界内存量建设用地的乡村产业融合发展项目和乡村公益事业项目建设的，各地自然资源部门可以依据通则式国土空间规划管理规定核定规划要求，核发规划许可证件。通则式国土空间规划管理规定可以纳入县级、乡镇级国土空间总体规划一并编制；也可以由市、县自然资源主管部门另行编制，报本级人民政府批准后实施。村民住宅、农村污水处理设施、垃圾储运设施、公厕等已编制工程设计通用图集的建设项目，可以选用通用图集的设计图作为工程设计方案申报。对满足住房困难家庭和危房所有人合理的房屋翻建、改建、扩建需要，各地自然资源部门应当合理安排农房建设用地，简化乡村建设规划许可审批手续。对经营性自建房改建、扩建的，应当依法办理乡村建设规划许可，严禁违规加层加盖，严格落实安全责任。
（十二）加强告知承诺制和免于规划许可建设项目的事中事后监管。对实行告知承诺制的建设项目，各地自然资源部门在作出规划许可后，应当切实开展实质性审查或抽查，对不符合规划条件、标准规范的，应当及时撤销许可或提出整改意见。建设项目因弄虚作假、承诺不实造成严重后果的，应当依法追究相关单位和人员法律责任。对实行免于规划许可的建设项目，各地自然资源部门应当结合地方实际制定许可豁免清单并向社会公布，建设单位或个人因自行认定存在难度或争议的，各地自然资源部门应当对具体建设项目依申请出具豁免许可的认定意见，避免监管缺位、推诿扯皮。
（十三）试点推进工程规划许可数字化申报和审查。会同属地建设部门试点推进通过工程图纸数字化管理系统报送建设工程设计方案、图纸重大变更、竣工图，会同建设部门形成设计成果数据共享、业务协同的良好局面。按照国家、省用途管制数据标准，实现工程规划许可数据标准化、图数一体化、填报便捷化。探索推进工程规划许可智能化审查，试点研发建设控制指标自动核对工具，最大限度减少第三方委托和人为干预。
（十四）全面施行规划用地“多验合一”。各地自然资源部门应当按照国家、省关于规划用地“多验合一”改革要求，全面实施规划核实和土地核验一体化办理，做到建设项目验收阶段“一门进、一门出、一门清”，坚决杜绝多头验收、重复验收。竣工规划核实应当依照建设工程规划许可或乡村建设规划许可，做到“一证一核实”或“多证一核实”。除因公众或社会重大利益确需分期验收外，严格禁止“一证多核实”等随意分期验收行为。
四、加强监测评估和监督检查
（十五）切实提升审批服务效能。各地自然资源部门要按照自然资源部用途管制监管系统、“浙地智管”规划许可管理系统建设部署要求，切实做到线上审批、线上监管，严格禁止线上一套、线下一套，坚决杜绝隐形审批、重复审批。各地应当合理确定规划许可事项承诺办理时间，有效体现规划许可审批服务效率和优化营商环境监测水平。“浙地智管”规划许可管理系统要加快建立项目办件超期预警机制，开发手机“掌上办”功能，实现规划许可随时能办、随处可办。
（十六）加强审批质量动态监测监管。各级自然资源部门应当依托现有的数字化平台和审批系统探索推进规划管控指标有效传导实施的动态监测监管机制构建，对详细规划（含村庄规划）、规划条件、土地出让合同、用地规划许可、工程规划许可、乡村建设规划许可、规划核实和土地核验的强制性指标应当进行一致性分析，不符合上位要求的，建立强制性管控和预警提示功能。
（十七）加强批后监管。各地自然资源部门应当加强开工放样、建筑工程施工到±0.0、结构到顶等关键环节巡查检查，明确各阶段检查要点和工作要求。现场检查应当做好监督管理书面记录和影像留存，发现问题应当及时督促整改。探索运用遥感影像、无人机航拍、数字孪生等手段，创新批后监管模式。各地要进一步加强规划许可结果共享，会同属地行政执法部门、乡镇街道等厘清、压实违法建设的监督检查职责，试点建立建设项目全生命周期监管的制度。
（十八）加强规划许可证书统一管理。严格落实自然资源部要求，除涉密项目外，其他项目均应使用用途管制监管系统配发的电子监管号作为证书编号，没有电子监管号的许可证书不具备法律效力，不能作为下一阶段办理相关手续的印证材料。严格执行自然资源部监制（制定）的规划许可文书规范样式，全面推行规划许可电子证照在政务服务领域的广泛应用。按照农民建房“一件事”在其他系统或线下办理乡村建设规划许可证的，各地应当提前获取电子监管号并补充录入有关审批信息。严禁各地自然资源部门在空白证书上提前加盖公章、提供证书编号。
（十九）建立健全监督检查制度。参照自然资源部“双随机、一公开”监管方式，省自然资源厅将组织开展规划许可事项年度案卷评查，定期通过浙地智管”规划许可管理系统对市、县办理规划许可事项进行抽查，并对抽查情况进行通报。依法严肃查处违法违规发放规划许可证以及违反国土空间规划、规划条件、规划要求、相关技术标准和规范编制工程设计文件等行为。
优化规划实施管理的试点方案
（征求意见稿）
为在国土空间规划体系构建中进一步夯实规划基础、规范许可行为、提升审批效能、加强监测监管、强化数字赋能，结合我省实际，制定本方案。
一、试点范围
杭州市、宁波市、温州市、绍兴市，海宁市、义乌市、绍兴市上虞区、德清县、瑞安市、新昌县、金华市婺城区自然资源主管部门参加相应试点工作。
有条件的其他地区也可以参照试点方案，探索研究优化规划实施管理方面体制机制的创新，但暂不出台相关制度文件，不作为具体建设项目用地审批、规划许可和日常管理的依据。
二、目标任务
通过试点，探索规划制定到规划实施有效传导的内容、程序和方式，破解规划实施中规划依据不足、适用性不强、违规审批、监管缺位等问题，打通规划实施“最后一公里”。总结试点经验，研究解决存在问题，条件成熟时按照“一地创新、全省推广”的形式制定相应制度文件。
三、试点内容
（一）夯实规划基础
1. 详细规划“上图入库”。研究制定详细规划“上图入库”技术标准、数据标准，明确申报、审核、修改等流程管控要求，实现辖区内详细规划全面“上图入库”。（试点单位：杭州市；指导处室和单位：厅国土空间规划局、空间规划院）
2. “约束指标+分区准入”的管制方式。全域划定详细规划编制单元，分级分类落实国土空间总体规划确定的强制性内容的用途管制分区。研究制定城镇开发边界、村庄建设边界调整方案的编制导则，试点乡村基础设施、公共服务设施落地。（试点单位：海宁市、义乌市；指导处室和单位：厅国土空间规划局、空间规划院）
3. 规划综合实施方案。以面向实施为核心，坚持需求导向和问题导向，规范因城市更新、低效用地利用、规划留白等修改详细规划的行为，探索建立适应详细规划长期稳定与规划实施多元共治的“刚性+弹性”管理机制。研究制定规划综合实施方案编制导则，建立详细规划动态调整制度，试点实施规划综合实施方案。（试点单位：空缺；指导处室和单位：厅空间规划局、空间规划院）
4. 通则式国土空间规划管理规定。结合县级、乡镇级国土空间总体规划编制，研究制定县域层面通则式国土空间规划管理规定，指导各类型建设项目规划实施。（试点单位：空缺；指导处室和单位：厅空间规划局、空间规划院）
（二）提升审批效能
5. 规划条件生成机制。依托“省域空间治理数字化平台”，建立详细规划到规划条件的有效传导机制。探索建立“规划条件+建设条件”的工作机制，依法厘清部门职责边界。研究制定能推广运用至全省的“规划条件+建设条件”模板。（试点单位：温州市、绍兴市上虞区；指导处室：厅用途管制处）
6. “拿地即拿证”。试点将签订国有土地使用权出让合同、项目备案、领取用地规划许可证归集为“一件事”，线上线下一体联动，打通有关在线审批系统，实现“拿地即拿证”。（试点单位：德清县、瑞安市；指导处室和单位：厅用途管制处、利用处、信息中心）
7. 工程设计方案线上联审。依托“省域空间治理数字化平台”，试点建立工程设计方案部门线上联审的工作机制，明确部门审查要求，压实各方主体责任。（试点单位：绍兴市、新昌县；指导处室和单位：厅用途管制处、信息中心）
8. 规划许可告知承诺制和豁免制。构建告知承诺制、豁免许可项目的事中事后监管机制。（试点单位：绍兴市上虞区；指导处室和单位：厅用途管制处）
9. 工程规划许可数字化申报和审查。试点将工程设计方案申报纳入工程图纸数字化管理系统，会同建设主管部门制定相关技术标准和数据标准，实现建设项目工程设计文件全生命周期管理。探索推进工程规划许可智能化审查，试点研发建设控制指标自动核对工具。（试点单位：宁波市、绍兴市；指导处室和单位：厅用途管制处、信息中心，省建设厅）
10. 改进批后监管模式。研究制定规划许可批后监管的工作规程，明确检查内容和要求。基于“浙地智管”规划许可管理系统，增加批后监管应用模块，创新批后监管方式。厘清部门监管职责，加强数据共享和业务协同。（试点单位：金华市婺城区；指导处室和单位：厅用途管制处、执法局、信息中心）
（三）强化监测监管
11. 开发监测监管等功能。在“浙地智管”规划许可管理系统中构建依法行政、审批效能监测功能；建立规划强制性指标实施传导“链式”管理机制；开发审批系统掌办功能。（责任处室和单位：厅用途管制处、信息中心）
12. 建立健全监督检查制度。参照自然资源部“双随机、一公开”监管方式，组织开展规划许可事项年度案卷评查，严肃查处违法违规行为。（责任处室：厅用途管制处）
四、时间安排
试点时间自2024年6月至2025年3月，分三个阶段。
（一）工作准备阶段（2024年6月）
各地试点单位按照试点方案部署，制定实施计划并报省自然资源厅，明确试点任务和要求，落实责任部门和人员，加强组织保障和技术支撑。
（二）探索实施阶段（2024年7月至12月）
根据试点任务和要求，梳理相应现行法律法规规章和有关规定，开展广泛调研，摸清现实情况和主要问题。研究制定相关政策文件，形成可复制可推广的制度成果和实践成果。
（三）总结提升阶段（2025年1月至3月）
总结试点工作做法、经验，形成试点总结报告。省自然资源厅适时组织召开经验推广会议。结合《浙江省国土空间规划条例》颁布实施，出台相关配套性政策。
一、工作要求
（一）加强组织领导。建立“地方为主、省级指导”试点改革推进机制。各试点地区要强化服务大局意识，主要负责人要亲自过问、靠前指挥，及时协调解决试点中遇到的问题，为试点工作提供组织、人员、技术保障。厅有关处室和单位要加强对应试点任务的指导服务，牵头处室要强化统筹协调和组织实施，按照职责分工抓好各项改革试点任务落实。
（二）统筹谋划稳妥推进。试点任务要坚持人民至上、依法行政、多跨协同、数字赋能。各试点地区要以问题为导向、需求为导向，统筹谋划好试点改革的时间表和路线图，稳妥推进制度创新和组织实施，确保试点工作的质量和效果。
（三）加强试点沟通交流。同个试点任务有多个试点单位的，试点期间，试点地区应建立联动机制，共同研讨解决试点中遇到的问题，总结试点成效，特别是可复制的制度化成果。
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