重要提示：近期以全国统一大市场、县城建设、乡村建设为主导的经济保卫战全面展开。如何全面总结前期房地产经济的利弊，有效盘活现有闲置土地、房地产资源，减少巨额金融资本、大型房地产企业过度占有农村土地，科学保护我们赖以生存的土地资源，是各级政府及社会有志之士均需深度思考的话题。在第32个全国土地日即将到来之际，现将笔者在2008年撰写发表人民网、光明网等媒体上文章，与读者分享。
在全球金融危机的大背景下，中国房地产业的发展也陷入低谷。有关资料显示，2008年房地产业的全国开复工面积是24亿平方米，而全年只销售了5.5亿平方米。按照这样的发展速度，我国需要四五年的时间才能够把这些面积消化掉。此外，在未来的两年时间内，政府还要建保障性住房700万套。因此，几乎所有的业内人士都对2009年的房地产市场表示担忧，中国未来几年的房地产形势将非常严峻。土地问题是一个国家发展的大问题，如果说房地产只是土地资源中比较敏感的问题之一，那么耕地问题就是土地资源中涉及国家粮食安全的重大问题了。2008年8月13日《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》在国务院常务会议审议并原则通过，对最为关键的耕地保有量指标，纲要明确“到2010年和2020年，分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩”。中国以世界7%的耕地养活了全球20%的人口，这意味着中国农业耕地面积的减少将导致粮食安全问题和世界很大一部分人口生活的不稳定。因此加快建立土地违法问责制，落实土地管理共同责任，严守18亿亩耕地“红线”绝不动摇，具有非常重要的现实意义。
现状——土地管理中要素失衡
2008年土地利用变更调查结果表明，土地资源管理和利用取得了很大成绩，农业生产力的发展得到了大力的支持，促进了经济建设和发展，进一步健全了土地市场机制。同时，从房产资源的管理和利用看，我国土地资源与农业生产发展以及经济社会发展的要求相比，还存在很多失衡的要素关系和问题，这使得土地管理、尤其是房产管理中的问题成为影响中国股市、农产品动荡的潜在导火索。一是人均耕地少。我国现有耕地19.5亿亩，人均1.59亩，不及世界平均水平（3.75亩）的43%。人均少于1亩的省级行政单位有7个。在2800多个县级行政单位中，人均耕地低于联合国粮农组织所确定的0.8亩警戒线的有666个，占总数的23.7%，低于0.5亩的463个，占16.5%。二是山地丘陵多，耕地总体质量差。土地面积中，山地、高原和丘陵占69%，分别为33%、26%、10%；盆地和平原只分别占19%和12%，在世界领土大国中，我国山地比重最大。现有耕地中，一等好地占40%，中等地占34%，三等劣地占22.5%，不宜农耕的占3.5%。其中，有30%不同程度受水土流失危害，有40%严重退化，受各种因素限制的占60.1%，坡度在15°以上的占13.6%，坡度在25°以上的有9100万亩，需逐步退耕还林、还牧。三是东西部资源配置失衡。东部地区占全国土地面积的47.6%，但拥有全国93%的人口，90%的耕地，88%的林地，72%的水域，90%的居民点、独立工矿和交通用地。西部地区虽占有全国土地面积的52.4%，但其中难利用土地占全国总数的77%，人口则只占全国的7%。全国62%的耕地分布在淮河流域及其以北地区，但该地区水资源只占全国的20%；长江流域及其以南地区水资源占全国的80%以上，但耕地只占全国的30%。四是全国耕地面积逐年减少。1958-1995年的38年间增减相抵，净减少耕地2.53亿亩，平均每年减少近7个中等县的耕地面积。五是耕地后备资源太少。全国尚未利用的土地面积约为33.76亿亩，占土地总面积的23%。其中，难以利用的沙漠、戈壁、永久积雪、冰川以及裸岩、石砾地等约占未利用土地的73%，宜作耕地开垦的仅为2亿亩，按60%的垦殖率计算，可开发耕地1.22亿亩，全部开垦后，人均增加耕地不足0.1亩。六是土地开发强度大。960多万平方公里土地中，已利用680万平方公里，利用率为70%，其中农业土地占用率为66%，耕地垦殖率为14.2%，均高于世界平均水平。七是盲目用地突出。据统计，目前全国有征而未用的闲置撂荒土地近200万亩。据对全国31个特大城市卫星遥感资料判断和量算，1986—1995年主城区实际占地规模扩大50.2%，城市用地与人口增长率之比为2.29:1，是合理值的2倍多。八是城市存量潜力大。目前全国有600多个城市，建成区面积17940平方公里，人均占地101.6平方米，高于规定标准人均100平方米的城市有400多个。据调查，城市城建区内现有空闲地约占建成区面积的17%，推算全国为15%左右，总量约为400万亩。九是村镇用地超标。目前，全国村镇居民总用地16万平方公里，人均用地高达192平方米，超过规定标准120平方米的38%，可挖掘利用土地9000万亩。上述问题危害着耕地保护目标和粮食安全，影响了社会的可持续发展。
原因——和谐的均衡关系被打破
有果必有因，土地各要素的失衡也有诸多原因。首先，土地利用规划存在一些问题。在组织规划编制、规划实施、规划监督检查过程中，地方主要领导仍是实质上的主体，对规划缺乏必要的监督，导致规划的随意性大、自由裁量权大；规划单纯追求耕地保护，忽视城镇建设的内在关系，容易导致规划决策失误；对重大决策失误或违法决策行为难以进行责任追究；一些地方执行政策不到位，土地利用总体规划与年度计划执行得不够严格，“以租代征”等违法用地行为仍然存在，一些房地产开发商囤积土地，一些地方以社会主义新农村建设为名搞大拆大建，占用耕地等等。其次，在地方财权与事权不对等、事权大于财权的情况下，中央提出加快城镇化步伐、东部率先实现现代化、西部大开发、振兴东北、中部崛起等发展战略，致使地方事权加大，而留给地方的税收中，建筑税、房地产业税等以及土地出让金是地方重要的财源，这就使地方为了扩大财源掀起建设热和房地产热，从而产生扩张性用地。再者，由于政府基础设施投资、工业项目、房地产商开发资金、个人购房资金等主要资金均来自银行方面的贷款，而银行放贷的依据就是政府信用和土地抵押，金融和土地相结合，导致城市建设热、房地产热和工业开发区热。最后，由于招商引资、地区之间竞争的需要，竞相压低地价，导致政府财政背上了很大的包袱，财政窟窿越填越大，这就孕育着政府的信用危机，隐藏着财政风险，并形成了恶性循环。
此外，农村劳动力大规模的转移，致使部分农村土地搁荒，影响了粮食生产，一定程度上影响了“三农”的稳健发展，一种和谐的均衡关系由此被打破。均衡管理理论是一种现代化管理理论。该理论认为，均衡是最基本的自然规律之一，一切事物都在遵循着“均衡—失衡—均衡”的发展规律。因此，只有遵循自然和社会“均衡—失衡—均衡”的发展规律，适应事物不断发展变化的要求，根据事物各自的优势和特点，通过一定的管理手段，均衡地处理好各种错综复杂的关系，才能最终实现资源的最优组合，达到各方利益、情感、意志和认知的均衡。由于均衡管理理论是一种具有方法论作用的管理理论，它可以被广泛应用于政治、经济、社会、文化等领域。按照均衡管理理论分析，由于土地、房产资源管理中存在着各种各样的因素关系以及各样条件下的自然均衡因素，使土地资源保持着一种均衡和持续，一旦均衡被打破，土地资源要素关系失衡，就会出现这样那样的问题。
应对——均衡管理土地资源
要解决以上各方面管理失衡的问题，就必须依照均衡管理理论的基本思想对各种问题的规律加以认真研究与分析，找到其基本规律。首先，均衡管理理论认为，解决土地、房产资源具体失衡问题，关键要找到均衡点。自然与社会中的万事万物都有一定的均衡点。从土地、房产资源均衡管理来看，这个均衡点就是要健全并实施好中央对土地的宏观管理。为此，一是要按照法定原则划分政府间财权与事权，合理界定地方财政支出范围，明确各级政府的财政支出责任。通过法律规定政府间职责之后，财政收支划分和财政体制的确定便有了依据，在事权范围明确的前提下，再对支出职责细化，尽可能做到财权与事权对等，以明确各自的责任，减轻因事权划分不明确，而增加地方政府财政负担和支出压力。一般而言，省级以下地方政府的事权范围包括社会服务、基础设施、社会管理、地方性文体事业等。在合理界定政府的财政支出范围和财政支出责任的基础上，按照公共财政要求，调整优化地方财政支出结构，并以部门预算的全面推行、国库集中收付和政府采购等财政管理改革为配套举措，改革支出供给方式，合理确定支出定额，规范财政性资金分配秩序，逐步建立公共财政支出体制，解决财政支出结构不合理造成的“越位”和“缺位”现象。其次，均衡管理强调多元化，既要扩张，又要效益；既要团队，又要个性；既要有效控制，又要充满活力；既要强调结果，又要规范过程。同时，均衡管理主张协调，使对应关系的各方面配合适当，互惠互利，最终达到双赢或多赢。根据均衡管理理论，实现土地、房产资源均衡管理，要做好以下几方面的事情：一是要从树立和落实以人为本、协调发展的科学发展观上认识和把握土地、房产资源均衡管理工作的基本任务，把土地、房产资源均衡管理纳入地方经济和社会发展的总体布局，做到同步规划，同步实施，同步发展，最大限度地保留土地。二是加强房地产用地管理，严格制止开发商囤积土地的行为，严厉打击闲置房行为，比如，闲置房必须缴纳高额的税收甚至强制拆迁，同时严肃查处国土资源违法违规典型案件。三是实行进一步的撤乡并屯，推进农村城市化。
目前全国约4.2万个乡镇、69万个行政村，如果减少10%，也就是减少4000个乡镇、7万个村，按每个乡镇或村节约土地面积300亩计算，大约2000万亩，而产生的环保、产业发展、能源集约效益更是不可估量。四是要加强中央各有关部门的沟通配合，建立房地产市场的协调配合机制，完善相关政策，形成政策合力，继续抓好整顿和规范土地、房产资源开发秩序。
