保障房的历史脉络(上篇)

文化   2024-11-08 20:24   广东  

作者 / 胡喆 陈府申 钱琲 
编辑 / 张艺

 

本章目录

00 - 写在前面
01 - 1988:住房保障制度——“房改”的保障侧

02 - 1995:安居工程——经适房的另一个名字
03 - 保障性安居工程——“四万亿计划”的滥觞
04 - 2011:保障性住房——立法努力与体系初成
05 - 2014:新产品陆续问世——渐进式的改革
06 - 2023:新一轮保障性住房建设——新时代的双轨制

07 - 保障房的产品阶段——本报告的结构

00

写在前面
保障房,是“保障性住房”的简称。一般认为,若这就是指带有保障性的住房,以区别于纯粹的商品住房。
不过,在定义保障房的内涵时,我们一般会将这个概念和“住房保障制度”、“保障性安居工程”和“保障性住房”这三个概念联系起来。
而谈到其具体外延,又会联系到经适房、安居房、人才房、限价商品房、两限房、共有产权房、政策性商品房、廉租房、公租房、政策性租赁住房、保障性租赁住房、租赁型经适房、经济租赁房、农民工公寓、棚改、旧改、危改、三区一村改造、城中村改造、城市更新、配租型保障房、配售型保障房…等。
这些五花八门的概念,究竟有什么样的联系区别?是通过一条什么样的历史脉络发展而来?未来的发展方又是什么?这是本报告试图解决的问题。
图1 保障房的历史脉络

01

1988:住房保障制度
——“房改”的保障侧
              
住房制度改革
在1988年以前,城镇住房制度,基本依靠的是国家、单位统包的“福利分房”这一带有浓厚计划经济色彩的制度。
福利分房制度,存在着一定弊端。住房的开发、修缮均靠国家单位统包,居民无偿或以极低的租金居住使用,住房分配也存在一定的不合理或寻租空间。更为重要的是,在经济视角下,这一模式只有投入、没有产出——经过几十年的矛盾积累,国家和单位都已不堪重负。
1988年1月15日,第一次全国住房制度改革工作会议(以下简称“房改工作会议”)在北京召开。同年2月25日,国务院颁布《关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》,同意住房制度改革领导小组关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案,提出了“按照社会主义有计划的商品经济的要求,实现住房商品化”的城镇住房制度改革(以下简称“房改”)目标[1]。
1991年10月和1993年11月,全国第二次[2]和第三次[3]房改工作会议陆续召开,期间通过了租售并举推动房改的思路,房改进入全国性的落实阶段。
              
住房保障制度
住房商品化了,那么需要被保障的低收入人群怎么办?
1994年7月18日,国务院颁布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发〔1994〕43号,以下简称“43号文”,现已失效),同样要求“深化城镇住房制度改革,促进住房商品化和住房建设的发展”[4]。但与此同时,43号文提出,要建立“经适房-商品房双轨制的住房供应体系,即“中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系以高收入家庭为对象商品房供应体系。”[5]
这是首次提出以保障性质的住房供应体系,作为整个住房制度改革的补充。[6]
在2003年8月12日颁布的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发〔2003〕18号,以下简称“18号文”)中,进一步要求“加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度”。18号文首次清晰提出了“住房保障制度”的概念。
此后,将“住房保障制度”作为“住房制度改革”的一个重要组成部分的思路,一直延续。
              
货币保障与实物保障
对“福利分房”进行改革的第一步,就是停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化
从1998年下半年开始,几十年的住房实物分配被停止了,随之作为代替的,是由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴。[7]
这一思路在保障房政策中的延续,就是与实物保障相对应的货币保障。2011年的保障房工作报告(定义见后文)也将保障方式分为了货币安置和实物安置两个基本大类。
不过,在不同的阶段,上述两个大类的侧重点会有所不同。
保障房工作报告中也提到,由于各地区经济社会发展水平、城镇化进程,以及住房市场状况差异较大,需要结合本地实际情况,因地制宜地确定保障房类型。故近期的住房保障实行以实物保障为主;经过今后几年的努力,住房供求关系缓和以及住房租赁市场有了一定发展后,将逐步转为以货币补贴为主。[8]
由于货币补偿总体而言较为简单,不涉及保障房的投资和建设,所以本报告的研究,接下来仅限于实物保障的相关类型
02

1995:安居工程

——经适房的另一个名字
1995年1月20日国务院住房制度改革领导小组发布《国家安居工程实施方案》(以下简称“安居工程实施方案”,现已失效),以结合1993年第三次全国房改工作会议和1994年43号文提出的城镇住房制度改革,“加快城镇住房商品化社会化进程,促进城镇住房建设。
正如上文所述,住房保障制度,是住房制度改革过程中,解决保障问题的重要组成部分,安居工程也是这一制度的首个实施工程,其住房将“直接以成本价中低收入家庭出售,并优先出售给无房户、危房户和住房困难户,在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户不售高收入家庭”[9]
安居工程实施方案要求工程要做到“经济、适用、美观”,这与1994年经适房办法(定义见下文)的对于经济适用住房建设的原则相一致[10]
实际上,一段时间内,由于安居工程的外延仅包括产权型保障房,这个概念基本等同于经济适用房
例如,1998年4月10日,建设部颁布《建设部关于继续做好1998年国家安居工程(经济适用房)实施工作的通知》(建房〔1998〕76号,以下简称“76号文”),实际上就将国家安居工程等同于经济适用房。同日,建设部进一步颁布《建设部关于做好1998年国家安居工程(经济适用房)统计工作的通知》(国统字〔1997〕87号,以下简称“87号文”),从87号文也可以看到,建设部将原《国家安居工程住宅建设季报》调整为《国家安居工程(经济适用房)住宅建设投资情况》、《国家安居工程(经济适用房)住宅销售情况》,并提到统计范围包括“被确定为国家安居工程(经济适用房)项目(在以下文字中,为了行文简便,不再加注“经济适用房”字样,内容相同)”。[11]
反过来,专门提到经适房的时候,也会标注经适房就是指安居工程如1998年8月3日由原国家计委、原建设部、原国土资源部、人民银行共同颁布的《国家发展计划委员会等部委关于进一步加快经济适用住房(安居工程)建设有关问题的通知》(计投资[1998]1474号,以下简称“1474号文”)也直接在标题和正文中,通过“经济适用住房(安居工程,下同)[12]”的表述,明确安居工程和经济适用房是同一概念。
这也是为什么部分地区又以“安居房”等名称对经适房进行冠名的原因。
在同一时期,廉租房也被提出,不过提出伊始,主要是作为与安居工程衔接的一个辅助性产品
关于安居工程(经适房)的更多信息,请见本报告“03 1994 – 2013:三驾马车时代 - 1. 1994:经适房——中低收入家庭的产权型保障房”部分。
关于廉租房的更多信息,请见本报告“03 1994 – 2013:三驾马车时代 - 2. 1998:廉租房——最低收入家庭的租赁型保障房”部分。
03

保障性安居工程

——“四万亿计划”的滥觞
              
四万亿计划
2007年初,来势汹汹的美国次贷危机开始了。
为应对美国次贷危机所带来的挑战,我国政府开始着手研究相应对策。而保障性安居工程的推动,也成为了扩大内需的重要一环。
2007年8月7日国务院出台《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发(2007)24号,以下简称“24号文”),提出要“进一步建立健全城市廉租住房制度,改进和规范经济适用住房制度,加大棚户区、旧住宅区改造力度,力争到“十一五”期末,使低收入家庭住房条件得到明显改善,农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。[13]——24号文拉开了大规模推动保障性安居工程建设的序幕。
2008年9月15日,美国第四大投资银行雷曼兄弟宣告破产——随着事件的发酵,次贷危机越演越烈,逐步升级为全球性的金融危机
2008年11月5日,国务院召开国务院常务会议(以下简称“2008年国常会”),认为近两个月来,世界经济金融危机日趋严峻,为抵御国际经济环境对我国的不利影响,为应对复杂多变的形势,要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策,出台更加有力的扩大国内需求措施[14]
会议确定了当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施[15],其中第一项就是“加快建设保障性安居工程加大对廉租住房建设支持力度,加快棚户区改造,实施游牧民定居工程,扩大农村危房改造试点。
会议指出“初步匡算,实施上述工程建设,到2010年底约需投资4万亿元”并进行了2008年四季度到2010年底,4万亿元投资的重点投向和资金测算。这就是著名的“四万亿计划”的由来。
11月27日,时任国家发改委主任的张平出席国新办的新闻发布会,就扩大内需有关问题做进一步介绍。张平指出,在四万亿计划中,准备用于保障性安居工程的资金达2800亿元[16]
结合24号文的要求,四万亿国常会标志着我国正式启动实施大规模的城镇保障性安居工程,住房保障工作开始提速,保障对象范围逐步扩大,保障方式更加丰富,配套政策陆续出台完善[17]
2009年3月6日举行的十一届全国人大二次会议记者会上,张平再次详细介绍了4万亿元人民币经济刺激方案的具体情况(同年5月21日,国家发改委网站也公布了“四万亿计划”的投资清单[18],与张平的介绍基本一致),指出对于保障性住房,包括廉租房、林区、垦区、煤矿棚户区改造的投资总规模达约4000亿元——几乎达到了十分之一。[19]
在这一阶段,廉租房逐步超越经适房成为住房保障制度的重点,棚改则走向快速发展期。
              
进一步调控
2011年1月26日,“四万亿”计划也带来了一些房地产投资过热的问题,这是此前一轮调控希望避免的。为继续做好房地产市场调控工作,国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(国办发〔2011〕1号,以下简称“新国八条”)。新国八条要求加大保障性安居工程建设力度,在2011年,在全国建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套[20],且保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%[21]
同时,新国八条亦要求既加大政府投入,也要求吸引机构投资者和房地产开发企业积极参与到建设中来,并释放了一系列的优惠政策。[22]
2011年9月28日,国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发〔2011〕45号,以下简称“45号文”),提出通过“大规模推进保障性安居工程建设”以“到“十二五”期末,全国保障性住房覆盖面达到20%左右[23]的目标要求。
保障性安居工程”固然是以往“安居工程”概念的延续,但其内涵和外延均随着保障性住房体系的多元化而产生了很大变化。45号文提到的具体举措包括“重点发展公共租赁住房”、“安排经济适用住房限价商品住房建设”、“加快实施各类棚户区改造”、“加大农村危房改造力度”——将公租房、经适房、限价商品房、棚改、危改等均纳入了工程体系。
45号文还明确了对于保障性安居工程的相关支持政策体系,包括确保用地供应、增加政府投入、规范利用企业债券融资、加大信贷支持、落实税费减免政策[24]等。这些与下文将要提到的保障房工作报告均有一脉相承的联系。
2012年5月16日,国务院常务会议讨论通过了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(以下简称“《‘十二五’公共服务规划》”),指出“保障性安居工程加快建设,以廉租住房、公共租赁住房农村危房改造等为主要内容的住房保障制度初步形成。”[25]

在这个阶段,棚改成为保障房的绝对主力,迎来井喷期。

关于棚改的更多信息,请见本报告“02 1994 – 2013:三驾马车时代 - 3. 2007:棚改——特殊地区居民的改造型保障房”部分。

注释:▼

[1] 《关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》

[2] 1991年10月,全国第二次房改工作会议在北京召开,确定租、售、建并举,以提租为重点,“多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则。

[3] 1993年11月,第三次房改工作会议在北京召开,会议修正了第二次房改会议的思路,提出“以出售公房为重点,售、租、建并举”的新思路。

[4] 《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》

[5] 《关于深化城镇住房制度改革的决定》一、城镇住房制度改革的根本目的和基本内容、(二)

[6] 43号文还提出了全面推行房公积金制度等影响深远的制度体系,出于本文目的,不赘。

[7]《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》二、停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化、(四)

[8] 《国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告》

[9] 《国家安居工程实施方案》(一)

[10] 《城镇经济适用住房建设管理办法 第五条

[11] 《建设部关于做好1998年国家安居工程(经济适用房)统计工作的通知》一、统计范围

[12] 《国家发展计划委员会等部委关于进一步加快经济适用住房(安居工程)建设有关问题的通知》

[13] 《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》一、明确指导思想、总体要求和基本原则(二)总体要求。

[14] 《国务院常务会议部署扩大内需促进经济增长的措施 - 温家宝主持召开国务院常务会议研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的措施》

[15] 《国务院常务会议部署扩大内需促进经济增长的措施 - 温家宝主持召开国务院常务会议研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的措施》会议确定了当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施。一是加快建设保障性安居工程。加大对廉租住房建设支持力度,加快棚户区改造,实施游牧民定居工程,扩大农村危房改造试点…初步匡算,实施上述工程建设,到2010年底约需投资4万亿元。

[16] 国家发改委介绍进一步扩大内需有关问题新闻发布会直播实录 [10:14:28] http://finance.ce.cn/sub/gxb/

[17] 见人民日报 《托起两亿人的安居梦——我国住房保障体系建设述评(上)》https://www.gov.cn/xinwen/2019-08/17/content_5421812.htm

[18] 一、扩大内需4万亿元投资投向构成 2009年05月21日 15:21发改委网站

[19] 《发改委主任张平详列4万亿元投资清单》https://news.sciencenet.cn/sbhtmlnews/2009/3/216781.html?id=216781

[20] 《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》二、加大保障性安居工程建设力度

2011年,全国建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套。各地要通过新建、改建、购买、长期租赁等方式,多渠道筹集保障性住房房源,逐步扩大住房保障制度覆盖面。

[21] 《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》五、严格住房用地供应管理

[22] 《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》二、加大保障性安居工程建设力度

…中央将加大对保障性安居工程建设的支持力度。地方人民政府要切实落实土地供应、资金投入和税费优惠等政策,引导房地产开发企业积极参与保障性住房建设和棚户区改造,确保完成计划任务。…有条件的地区,可以把建制镇纳入住房保障工作范围。要努力增加公共租赁住房供应。各地要在加大政府投入的同时,完善体制机制,运用土地供应、投资补助、财政贴息或注入资本金、税费优惠等政策措施,合理确定租金水平,吸引机构投资者参与公共租赁住房建设和运营。鼓励金融机构发放公共租赁住房建设和运营中长期贷款。要研究制定优惠政策,鼓励房地产开发企业在普通商品住房建设项目中配建一定比例的公共租赁住房,并持有、经营,或由政府回购。

[23] 《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》一、总体要求和基本原则(一)总体要求

[24] 《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》三、落实各项支持政策

[25] 《国家基本公共服务体系“十二五”规划》第一章 规划背景、第三节 发展环境


成于微言
金融监管、1104、数据治理
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