《管理世界》|| 龚斌磊 等：撤县设市、产业基础与县域农业发展

作者：

龚斌磊（浙江大学中国农村发展研究院、浙江大学公共管理学院）

张启正（浙江大学中国农村发展研究院、浙江大学公共管理学院）

袁菱苒（浙江大学中国农村发展研究院、浙江大学公共管理学院）

余泳泽（南京财经大学国际经贸学院）

文章刊发：《管理世界》2024年第7期

当前，工业化、城镇化的进程不可阻挡，而农业农村现代化亦是社会主义现代化的重要组成部分。推进农业农村现代化，需要关注工业化、城镇化的带动作用。近年来，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，也已经成为社会各界的共识。县级政府如何发挥启动工业化、城镇化的“引擎”，并随之带动农业农村发展，一定程度上取决于县域政府调动资源的能力以及发展战略的导向。20世纪80、90年代，一些县域从普通县改制为县级市。“撤县设市”，是对县级行政区域建制的调整，其基本定位包括县级政府权力扩张和县域发展战略调整两个方面。前者旨在通过权力下放，赋予地方政府更大的财权与事权、更多的建设用地指标以及更完整的城市政府机构。后者指将县域的发展重心从农业转向非农产业。但“撤县设市”并没有完全放弃县级市的“三农”议题，相关文件也强调要高度重视农业农村发展。因此，“撤县设市”也是在工业化、城镇化背景下实现农业农村持续发展的一次尝试。考虑到县域农业发展在发挥全国农业“压舱石”、“稳定器”作用中的重要性，研究“撤县设市”对县域农业发展的影响对新时期工业化和城镇化背景下推进乡村振兴和建设农业强国具有较大的现实意义。

本文的主要内容包含以下几个方面：

第一，本文使用1992~2009年县级数据，使用双重差分法研究了“撤县设市”对县域农业发展的影响，得出基准回归结果，并使用事件研究法进行平行趋势检验，同时还通过控制其他影响因素，剔除部分样本，以及应用倾向得分匹配与双重差分相结合（PSM-DID）等方法，对基准回归结果进行稳健性检验。第二，本文对“撤县设区”对县域农业发展的影响进行了机制检验，一是将农业增长分解为劳动力投入和劳动生产率两部分。分别研究“撤县设区”对农业劳动力投入和劳动生产率的影响，评判农业增长的变化究竟由哪股力量导致。二是研究了“撤县设区”对政府政策性财力支持、政府行为（土地、财政维度）的非农化以及县域投资和工业发展绩效的影响。探讨了上述机制对农业增长的正反两方面作用。三是聚焦财政支农强度、现代农业生产要素的投入、农业现代化水平和农业全要素生产率，探讨“撤县设市”对农业增长产生影响的直接因素。第三，本文测算了县在“撤县设市”时是否达到国家规定的标准，来区分“达标县”与“非达标县”，分析“撤县设市”对农业发展的影响在上述两类地区的异质性，并进一步进行了机制的异质性检验。第四，本文还研究了2010年以后新一轮“撤县设市”对农业发展的影响。

本文发现：（1）整体上看，发生于20世纪末期的“撤县设市”并不利于当地农业的发展；（2）“撤县设市”一方面为县级政府带来了更多上级政府财政资金的支持，另一方面改变了县级政府的行为，县级政府财政和土地利用行为离农化的倾向加强，财政支农支出下降、耕地占用加剧、土地出让收入水平普遍高于一般县；（3）由于上一轮“撤县设市”中，大多数县在没有达到“撤县设市”标准的情况下设市，设市时产业基础较差、发展潜力弱、集聚效应较差，使得政府行为的非农化以及县域投资的增长未能促进工业发展，工业发展的缓慢无法推动农林牧渔劳动力的转移；（4）农业劳动力转移滞缓使得土地规模化进程放缓，加之政府财政资金的撤出，农业机械化也发生了相对退步，上述因素导致农业生产率显著下降，最终导致农业总产出的下滑；（5）对于达标县而言，“撤县设市”可以加速工业的发展并带动农业劳动力转移，促进农业规模化发展水平，使农业全要素生产率和劳动生产率得到了提升。尽管财政支农力度减小，农业产出却仍然保持稳定，且摆脱了粗放式增长，实现了农业生产动能结构的优化，推进了农业高质量发展。

本文提出如下政策性建议：一是在制定经济分权政策时，需要将区域产业基础考虑在内，并严格执行；二是在满足一定产业基础的情况下，不断完善县级政府的权力配置以及其和上级政府的权力关系，制定合理的发展战略，有效发挥县级政府促进工业化、城镇化发展的职能；三是在工业化、城镇化发展的同时，必须重视对农业的直接支持。

与已有文献相比，本文可能有以下三方面的贡献：

第一，本文打开了政策效果评估的“黑箱”，将政策效果进一步分解为政策设计效果和政策执行效果两部分，并提出不能单纯以政策总体效果否定政策设计本身的观点。本文主题从实证维度为上述论断提供了证据，有利于政策设计者在关注政策设计本身的科学性与合理性的同时关注政策执行是否保质保量，研究结论为中国进一步实施“撤县设市”政策提供决策支撑。

第二，与已有诸如“省直管县”、“扩权强县”等同样涉及县域层面工业化、城镇化导向的经济分权的研究文献相比，本文聚焦“撤县设市”，借助其所处时代和“达标与否”的特征，提出并证明了以工业化、城镇化为导向的经济分权要遵循当地经济发展的实际才能避免“揠苗助长”的结论，拓展了相关研究。

第三，与已有“撤县设市”的文献主要关注工业影响相比，本文立足“三农”，重点关注工业之外的影响机理。本文的出发点不是“就农业论农业”，单纯研究撤县设市对农业的影响，而是通过分析一个典型的城市化和工业化导向的经济分权政策，探究如何实现农业农村现代化的重大理论与实践问题，为工农协调发展的政策优化提供学术支撑。

本文还可以从以下几个方面进行拓展：第一，从“撤县设市”的异质性角度，可以进一步探讨县域产业基础之外的异质性分类情形，得出更加丰富综合的结论；第二，从“撤县设市”对农业发展影响机制的角度，可以进一步探讨微观农户或新型经营主体的行为，进一步细化机制分析；第三，从农业发展本身的维度，可以进一步探讨粮食安全、农业发展效率等相关主题。

本文是团队“市县关系”三部曲（省直管县—撤县设市—撤县设区）系列研究中第二篇发表于《管理世界》的论文。本文初稿撰写于2021年12月，在投稿《管理世界》后，经过初审、外审、复审和终审环节，最终录用见刊。我们很荣幸能够在《管理世界》这样的顶级期刊分享我们的研究成果。我们十分感谢匿名评审专家对本文的行文逻辑、实证策略等方面提出的宝贵建议。我们也感谢在终审环节的两位部委领导同志给予我们的肯定、启发与建议，这使我们坚信这一系列研究所具有的现实意义，备受鼓舞。我们还感谢编辑部的同志们对本文评审、修改、排版的高度重视。本文主题既关系到国家治理体系与治理能力现代化进程，也关系到乡村振兴与农业强国的进程，我们深切地感受到自己与中国式现代化的进程是同呼吸、共命运的。未来，我们将不忘初心，继续完善相关领域研究，不断为读者呈现更多具有学术和实践价值的成果。

文章刊发：

龚斌磊、张启正、袁菱苒、余泳泽：《撤县设市、产业基础与县域农业发展》，《管理世界》，2024年第7期，第139~156页。

Gong Binlei, Zhang Qizheng, Yuan Lingran, Yu Yongze. The County-to-City Reform, Industrial Base and County-level Agricultural Development[J].Journal of Management World, 2024, 40(7): 139-156.