作者简介
江鸿泽
安徽大学经济学院讲师，中山大学管理学博士，主要研究领域为法经济学、非税收入、产业经济学等。近年来在《数量经济技术经济研究》《中国工业经济》等核心期刊发表论文数篇，主持安徽省哲学社会科学规划青年项目和安徽省社会科学创新发展研究攻关项目。
梁平汉
中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院
扶贫政策的经济增长效应：来自光伏产业扶贫的证据
研究背景
在脱贫攻坚历程中，中国政府尤其强调将产业扶贫置于首要扶贫工程，并实施了涵盖光伏扶贫、电商扶贫、旅游扶贫等在内的精准扶贫十大工程。其中，太阳能光伏发电凭借其资源禀赋普及、运营维护简便和收益稳定持续等特点，深受农户接纳。太阳能光伏发电不仅代表了技术和能源结构的创新，更体现了新质生产力在推动经济、社会、环境多方面协调发展的能力。截止2019年末，中国光伏扶贫累计建成光伏扶贫电站规模2636万千瓦，惠及415万贫困户。
光伏扶贫政策旨在通过建设稳定收益的太阳能光伏设备，利用户用分布式光伏发电扶贫、村级光伏电站扶贫实现贫困地区的脱贫致富。作为高质量脱贫和乡村经济发展的有效纽带，光伏发电同时还区别于传统能源具有环境保护和可持续发展的特征（Rabaia等，2021；Sharif等，2021）。学者们归纳了光伏扶贫具有如下优点（吴素华，2018；郭建宇和白婷，2018）：第一，通过投资建设光伏扶贫电站并持续产生收益，可以整合扶贫财政支持和新能源补贴政策，从而有效地引导资源向贫困地区集聚，以此改善民生水平，实现扶贫目标。第二，太阳能光伏发电是实现电力普遍服务的重要途径，提高了居民和企业的用电保障，通过合理开发利用贫困地区的能源资源，提高贫困地区能源供应水平，促进基础设施投资建设，为贫困地区创造了低成本的生产生活用能条件。第三，“光伏+产业”模式的开展，创新了产业发展模式，并惠及诸多相关产业。例如在“光伏+农业”中，光伏大棚除屋顶发电外，棚下可开展农林经济，转变了既有的分离式种植模式。
学者们立足于光伏扶贫项目建设的利弊，讨论了政策执行中的现存问题、主要挑战和改进策略（张铜会，2017；邹乐乐等，2019；郭建宇和白婷，2018）。在政策评估的研究中，现有文献主要从低碳减排、居民收入、贫困程度等方面评估了光伏扶贫政策的实施效果（Zhang等，2020；Sharif等，2021；Liu等，2021），但这些研究缺少对扶贫机制进一步的实证分析。此外，收入水平的提升并不意味着贫困人口相对福利的提高，当社会收入分配不均时，经济增长也可能伴随着“贫困式增长”现象（Lopez，2004）。因此，在中国农村工作重点从精准扶贫向乡村振兴战略转变的背景下，关注光伏扶贫政策对贫困地区经济增长的影响及其作用机制则显得尤为重要。
主要发现
本文利用2010-2020年全国层面832个国家级贫困县面板数据，以2017年末“十三五”第一批光伏扶贫项目的下达作为一项准自然实验，采用双重差分法评估了光伏扶贫项目对县域经济增长的影响与机制。本文研究表明：
第一，相对于非重点扶贫县，光伏扶贫政策显著提升了光伏扶贫重点县的经济发展水平，平均而言，光伏扶贫重点县在政策实施以后实际GDP和人均实际GDP分别提升了3.2%与5.3%。在使用政策实施前一年的光照强度作为政策选择的工具变量以后结论保持不变。
第二，从政策的异质性效果来看，光伏扶贫政策在国家扶贫力度更大，以及光照更强地区经济增长的影响更显著。为进一步评估政策内容的影响，本文创新性地根据光伏扶贫各项计划建设指标构建了政策强度变量，发现在贫困村与贫困户帮扶比例越高、光伏电站建设与覆盖规模越大的县区，光伏扶贫政策对经济增长的促进作用更大。
第三，在影响机制方面，光伏扶贫政策为居民提供了新的收入渠道，拓宽了本地就业机会，并通过改善供电环境增加了商事主体进入。
政策启示
第一，光伏扶贫政策的实施与推广应遵从地方拥有的光照资源禀赋进行科学合理的规划和布局。光伏发电设备的运作机理在于将太阳能转换为电能用于生产生活，光照条件直接影响光伏发电的效率和经济效益。本文的分析同样表明，光伏扶贫政策的益贫效果受到地区光照强度的显著影响。因此，农户和村集体是否选择安装光伏设备，应综合考虑所在地域的光照条件，确定合理的安装与摆放方式，确立具体的用户安装资质标准，避免在光照条件不足的地区过度安装设备使得光伏发电收益率低，从而影响光伏扶贫政策的经济效应。在后期运维过程中，同时要注重光伏组件中灰尘和堆积物的定期清理，防止光伏组件被阴影遮挡，保障发电效率最大化，确保长期稳定运行。
第二，完善区域帮扶协作机制，加大重点扶贫地区的帮扶力度。本文的研究表明，光伏扶贫政策在国家重点帮扶地区产生更显著的益贫效果。因此，应保障各地区间生产要素和扶贫资源的自由流动，促进资源的高效配置与利用，消除阻碍城乡融合、区域协同发展的制度性因素，加强区域协作，加强各地方政府和公共服务机构、各地光伏相关特色企业的优势互补、互利互助，建立多层次、优势互补的协作关系。确保扶贫资源能够精准滴灌到最需要的地方，推动全国各地区高层次的协同发展，以此推进共同富裕目标的实现。
第三，积极探索光伏+产业的新业态。光伏设备凭借其清洁便利、资源普及的优势，有效降低了居民和商事主体的用电成本与生产成本。从这个角度来看，各地区应结合当地优势产业，积极促成光伏产业同其他产业的相互融合，打造“光伏+”发展新模式，通过造血式扶贫使得农村地区在原有产业和产能的基础上扩大再生产。如“光伏+农业”、“光伏+渔业”、“光伏 “光伏+基建”、“光伏+储能”等融合模式，产生经济发展的新动能。本文的研究还发现，光伏扶贫政策有效提升了当地农业、制造业以及金融业商事主体的进入数量，这表明光伏扶贫政策衍生或促进了其他相关行业的发展。为此，地方政府应建立良好的营商环境和创业环境，提高光伏扶贫政策实施所带来的创业效能。
此外，在光伏建设有序推广的同时，政府和相关主体仍然需要警惕实践中存在的潜在问题。一些经验证据表明，当电站的发电量超过当地的用电需求时，电网部门难以完全消化光伏设备多余的发电量，由此可能造成弃光现象出现（郭建宇和白婷，2018）。为避免弃光现象的发生，在政策推广过程中，应考虑各地区的用电需求，在用电较少地区应当以中小型的分布式光伏项目建设为主，对于多余的电量，在考虑运输成本和发电收益的基础上，建立跨区域的输电通道，避免资源的过渡浪费，同时发展储能和特高压行业，提高多余电力的消纳能力。
数据公开
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原文刊发
《数量经济技术经济研究》2024年第10期
引领学术前沿、聚焦重大问题
促进交叉融合、服务国家战略
来源：数量经济技术经济研究编辑部
微信号｜jqte-cass
