谢婷婷、张辉:土地供给约束、工业用地优化配置与企业效率——来自耕地保护政策的证据

学术   2024-10-24 23:15   河南  


文章标题:

土地供给约束、工业用地优化配置与企业效率——来自耕地保护政策的证据

作者及单位:

谢婷婷,中央财经大学经济学院;张辉,北京大学经济学院

本文引用格式:

谢婷婷、张辉,2024:《土地供给约束、工业用地优化配置与企业效率——来自耕地保护政策的证据》,《经济研究》第5期。



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选题背景和意义


中国经济由高速增长向高质量发展转型的重点是提高全要素生产率。党的二十大报告明确指出,坚持以推动高质量发展为主题,着力提高全要素生产率。全要素生产率取决于两个方面:一是微观主体自身的投入产出效率;二是生产要素在微观主体间的资源配置效率。其中,生产要素的优化配置是提升全要素生产率的重要途径。
本文以土地要素为例,研究土地要素优化配置对全要素生产率的提升作用。近年来,中国对土地供给数量和配置的重点方向进行了政策调整,土地供给由粗放向集约转变。2012—2021年,全国单位GDP建设用地面积下降40.85%,工业用地平均投资强度提高60%。土地供应指标紧缩对地方土地资源配置有何影响?土地资源配置对企业全要素生产率有何影响?这是本文试图回答的主要问题。
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主要内容和结论


本文以耕地保有量指标管控政策为准自然实验,结合全国税收调查数据和国土统计数据,研究了土地供给约束对企业全要素生产率的影响及机制。
本文研究发现:(1)耕地保有量指标管控政策实施后,以往的压低工业用地价格、协议出让工业用地等行为减少,缓解了我国工业用地配置存在的扭曲行为。(2)城市工业用地配置扭曲程度的下降通过两个渠道影响企业的效率。一是土地供给收紧后,土地更多配置给高效率企业。二是土地供给收紧后,土地成本变高,改变了异质性企业进入和退出行为,使得更多高效率企业进入。但是,本文没有发现土地供给收紧会通过影响微观企业个体的创新行为进而对总体生产效率产生影响。(3)异质性分析发现,在中心城区、非高技术行业及土地需求旺盛的地区,土地供给收紧后企业效率提升幅度更大。本文提供的证据表明,土地资源的稀缺性会引致地方政府供地行为的市场化改革,土地资源在企业间的配置得到优化,最终促进了企业效率的提升。
本文的贡献主要包括以下方面:第一,较早开展土地紧约束下经济发展转型的研究。随着土地资源的收紧,地方政府在实践中积极探索“腾笼换鸟”等一系列改革,但鲜有文献研究当土地资源供给收紧时,地方政府主动转变土地资源配置行为,以及工业用地优化配置对企业效率的影响。第二,从地方政府土地配置行为角度出发,搭建了“土地供给收紧—土地配置优化—企业效率提升”的逻辑框架,为资源优化配置促进企业效率提升提供了新证据。第三,利用土壤物理条件预测耕地位置和数量,解决了土地供给和经济发展间的内生性问题。此外,本文将土地要素纳入全要素生产率的测算框架,对企业全要素生产率测算更加精确。
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政策启示和建议


一是深化工业用地配置的市场化改革。首先,提高采用“招拍挂”方式供给工业用地的比重,更好地发挥土地价格对企业的筛选机制,促进土地要素向效率更高的企业配置。其次,建立健全工业用地二级市场流转机制,加快培育更加成熟的工业用地二级市场。
二是发挥有效市场和有为政府的双重配置机制。土地资源利用有其特殊性,即必须以耕地保护、生态保持为前提进行土地资源的利用计划,土地供给和资源盘活过程需要政府参与。要发挥有效市场和有为政府的双重配置机制,一方面利用市场机制提高工业用地配置效率,另一方面利用政府手段兼顾公共利益和维持安全发展。关键是如何划分市场和政府在工业用地配置过程中的边界问题。在土地规划、土地储备和土地整理等环节,要以政府为主导,重点兼顾地区长期可持续发展和公共安全等问题。土地资源一旦进入流通环节,则需要强化市场机制的配置作用。
三是建立用地正向激励和反向倒逼的配套机制。对于闲置低效利用的已供工业用地,需要进行“腾笼换鸟”的改革。首先,制定科学合理的亩均指标体系。对于亩均指标体系的设定既需要公平且统一的标准,又需要在经济发展过程中不断深化完善。其次,依据制定的指标体系,对低效企业加强倒逼力度,为发展腾出空间,给予高效企业一定的资源倾斜。通过正向激励和反向倒逼机制,引导稀缺的土地资源向用地效率高的企业流动。
四是推动土地配置与城市功能相匹配。本文发现只有在土地需求强盛的地区,才能倒逼市场化配置提升土地配置效率,进而提升企业效率。要以区域整体为土地配置的统筹范围,根据区域内不同城市的规模、扩张趋势、生态基底等因素,结合城市的功能和定位,调整城市用地的供给总量、供给结构和供给方式。

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