2024年中国出口管制和制裁年度回顾和展望

文摘 2025-01-21 15:46 北京

作者：任清霍凝馨周梦迪叶轶常靖梓

2024年，中国出口管制立法取得重大进展，多次新增列管物项，出台统一的两用物项出口管制清单，首次针对特定国家（美国）实施特别出口管制，积极开展国际交流与合作，加大对出口管制违法行为的调查处罚；依照《反外国制裁法》12次采取反制措施，并依照《不可靠实体清单规定》开展执法和调查。本文将回顾中国出口管制和制裁在2024年的重要发展，展望2025年的趋势，并在此基础上就企业做好出口管制和制裁合规工作提出几点建议。

一、2024年中国出口管制回顾

（一）立法进展

（二）清单和目录调整

1. 列管物项新增、调整

2. 出台两用物项出口管制清单

3. 两用物项和技术进出口许可证管理目录

（三）加强相关两用物项对美出口管制

（四）工作部署

（五）执法实践

（六）司法实践

（七）国际合作

二、2024年中国制裁和反制回顾

（一）立法进展

（二）执法实践

1. 反制措施和惩戒措施

2. 《阻断办法》的执法实践

3. 《不可靠实体清单规定》的执法实践

4. 对安理会制裁决议的执行

（三）司法实践

三、2025年中国出口管制和制裁展望

（一）出口管制

（二）制裁和反制

四、给企业的建议

一、2024年中国出口管制回顾

（一）立法进展

2024年9月30日，国务院发布《两用物项出口管制条例》（以下简称“《条例》”），自2024年12月1日起施行。《条例》统筹高质量发展和高水平安全，加强和规范两用物项出口管制，完善管理和服务，是构建中国特色现代化出口管制体系的重要里程碑。《条例》在总结我国实践做法的同时积极借鉴国际先进经验，在多个方面对《出口管制法》进行了重要补充和细化：第一，对位于境外的或者境外制造的某些两用物项，确立适度的、有触发机制的域外管辖权；第二，制定统一的两用物项出口管制清单，保持动态调整；第三，取消两用物项出口经营者登记制度，允许直接申请出口许可；第四，完善通用许可制度，新增“以登记填报信息方式获得出口凭证”便利化措施；第五，细化管控名单制度，创设关注名单，加强最终用户和最终用途管理；第六，对出口经营者设立6项报告义务，对有关服务提供者设立1项报告义务，加强日常监管；第七，将与向外国政府出具最终用户和最终用途说明文件、接受外国政府核查有关的现行要求法定化；第八，对规避、教唆、帮助等违法行为规定法律责任。

（二）清单和目录调整

1.列管物项新增、调整

2024年对列管物项作出了三次新增或调整，涉及航空航天、电子、无人机、有色金属领域的物项。第一，自2024年5月30日起，对航空航天结构件及发动机制造、燃气涡轮发动机/燃气轮机制造、航天服面窗相关装备及软件、技术，以及超高分子量聚乙烯纤维相关物项实施出口管制。第二，自2024年9月1日起，优化调整特定无人机及其相关物项的出口管制措施，包括调整红外成像设备、用于目标指示的激光器等部分无人机重要部件的管制标准，将高精度惯性测量设备增列入管制范围，取消对特定消费级无人机的临时管制，禁止所有未纳入管制的民用无人机出口用于大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义活动或者军事目的。第三，自2024年9月15日起，对锑相关物项和超硬材料相关物项实施出口管制。

中国政府对于管制物项的新增历来持审慎态度，2024年新增的管制物项是“借鉴国际做法，并根据自身需要，对有关物项实施出口管制，旨在更好维护国家安全、履行防扩散等国际义务”。而对于无人机及其相关物项出口管制的调整则“体现了统筹发展和安全的管制理念，有利于更好维护中国国家安全和利益，有利于更好履行防扩散等国际义务，有利于保障全球产业链供应链安全稳定”。具体来说，“中国政府坚定支持中国企业在民用领域开展无人机国际贸易与合作，反对民用无人机被违规用于非和平目的，反对个别国家动辄以无人机为由对中国企业和个人实施非法制裁。”

2. 出台两用物项出口管制清单

2024年11月15日，商务部、工业和信息化部、海关总署、国家密码局公布《两用物项出口管制清单》（以下简称“《两用物项清单》”），自2024年12月1日起实施。《两用物项清单》整合现有的所有两用物项出口管制清单，纳入截至《两用物项清单》发布之日实施临时管制的所有两用物项，并借鉴国际成熟经验做法，按照10大行业领域、5种物项类型的划分方式进行系统整合，统一编配出口管制编码，形成了统一、系统化和对接国际的清单体系。《两用物项清单》已成为市场主体做好出口管制合规、依法申请行政许可以及商务部等部门做好实施行政许可和监督执法的重要依据。

3. 两用物项和技术进出口许可证管理目录

2024年12月31日，商务部、海关总署公布2025年度《两用物项和技术进出口许可证管理目录》，自2025年1月1日起实施。该目录分为三个部分：两用物项出口管制清单所列物项，核出口管制清单所列物项和技术，易制毒化学品。其中，“两用物项出口管制清单所列物项”按照《两用物项清单》的结构进行排列，即先按1-9、0十类依次排列，每类下再按照A、B、C、D、E排列物项，共765行。每一行分为序号、管制编码、物项名称及描述、参考商品名称、海关商品编码、单位共6列。第三，该目录依照海关税则对部分管制物项的海关税号进行了相应更新，但重申“商品范围以商品名称及描述为准，海关商品编号仅供通关申报参考”。

（三）加强相关两用物项对美出口管制

2024年12月，商务部决定加强相关两用物项对美国出口管制，具体措施包括：（1）禁止两用物项对美国军事用户或军事用途出口。（2）原则上不予许可镓、锗、锑、超硬材料相关两用物项对美国出口；对石墨两用物项对美国出口，实施更严格的最终用户和最终用途审查。任何国家和地区的组织和个人，违反上述规定，将原产于中华人民共和国的相关两用物项转移或提供给美国的组织和个人，将依法追究法律责任。这一举措是对美国滥用出口管制的回应，也是增强国别政策透明度、推进出口管制体系现代化的积极作为。

（四）工作部署

2024年10月，商务部在京举办全国出口管制工作会议，总结一年来出口管制工作，分析出口管制面临的形势，研究部署下一步重点工作。

2024年11月，2024年出口管制合规大会在京召开，来自相关政府部门、研究机构、企业等各方代表700余人参加大会，并围绕加强出口管制合规进行了交流和研讨。商务部国际贸易谈判代表兼副部长王受文出席大会并致辞，表示中国的出口管制主动对接国际通行规则，秉持“统筹发展和安全，统筹开放和安全”的原则，全面履行国际义务、坚定维护国家安全、引导企业规范经营，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。

（五）执法实践

2024年，商务部未公布出口管制行政执法或处罚案例，但据介绍，商务部已查处多起违法案件，典型案例包括：（1）某企业申请了出口到A国的许可证，使用该证件向海关报关后，却将该产品运输到B国；（2）某企业申请了出口给A国C公司的许可证，使用该证件向海关报关后，却将该产品运输至A国的D公司；（3）某快递公司明知道A公司出口的产品是两用物项，但未办理两用物项出口许可证，仍然将产品运输至B国；（4）个别企业办理大量针对不同国家的许可证，等有了国外订单，再随机选择许可证等材料报关出口。

2024年全国各海关积极查处出口管制违法行为，这些处罚案例具有以下特点：

第一，在处罚依据上，《出口管制法》和海关法律法规并存，但依据《出口管制法》进行处罚的海关增多，案件数量也增多。

第二，出口管制违法行为的常见原因是归类错误——当事人申报商品品名或编号与实物不符，未能提供所需的出口许可证。例如，双流机场关缉违字〔2024〕46号案中，当事人申报其出口货物品名为“备用高度指示器”，申报商品编号为9032900001。经海关查验，该货物实际商品名称为“陀螺地平仪备用姿态指示器”，实际商品编码应为90142090.15（陀螺仪），属于两用管制物项，需提交两用物项和技术出口许可证才能报关出口。

第三，在违法行为涉及归类错误的处罚案例中，石墨和无人机为高发物项，当事人多将受管制石墨和无人机申报为具有兜底性质的相关非管制物项。例如，将天然鳞片石墨或人造石墨申报为“其他天然石墨”、“其他非电气用的石墨或其他碳精制品”、“已煅烧石油焦”、“胶态或半胶态石墨”等；将符合管制物项参数的无人机申报为无需申请许可证的“玩具无人机”、“其他仅使用遥控飞行的25千克<最大起飞重量≤150千克的航拍无人机”、“仅使用遥控飞行的25千克<最大起飞重量≤150千克的其他无人驾驶航空器”、“农业或园艺用其他喷射器具（喷雾器除外）”等。

第四，依据《出口管制法》处罚的违法行为主要被定性为《出口管制法》第三十四条第一项的“未经许可擅自出口管制物项”。在此之外，《出口管制法》第三十三到三十八条还规定了未取得相关管制物项的出口经营资格、超出许可范围出口等8种出口管制违法行为。随着执法的铺开，涉及其他8种行为的处罚案例可能陆续出现。

第五，依据《出口管制法》受到处罚的目前主要为出口经营者，金融机构、第三方电子商务平台等服务提供者尚未有受到处罚的案例。除企业外，“明知故犯”参与出口管制违法活动的个人也有可能受到行政处罚。

第六，违反出口管制的行为可能构成走私罪。例如，津新港关缉查字〔2024〕1号案中，当事人欲以一般贸易方式向天津东疆保税港区海关和天津新港海关申报出口硫化钠共计54吨，商品编号2830101000（需两用物项和技术许可证），FOB总价38340美元。当事人在明知上述货物最终出口目的国为乌拉圭的情况下，以伪报贸易国的方式（将贸易国申报为俄罗斯）将硫化钠走私出境，以逃避国家对两用物项货物的出口管制，涉嫌走私国家禁止进出口货物罪。因犯罪情节轻微，2023年9月7日，天津市人民检察院第三分院对当事人作出不起诉决定，并提出给予行政处罚的检察意见。

第七，海关就出口管制违法行为的处罚措施主要为罚款，其他附带的处罚措施包括：教育、警告、涉案货物不予放行、没收违法所得等。2024年，海关罚款力度相较《出口管制法》颁布的2020年有所提升，但获得从轻或减轻处罚的案件比例较高，特别是初次违法且危害后果轻微并及时改正的，很可能免于行政处罚。此外，海关对于“明知故犯”、抗拒、阻碍海关执法的行为人处罚较重。海关目前很少没收违法所得，但对涉嫌刑事犯罪的当事人可能被没收违法所得。

（六）司法实践

经在中国裁判文书网、人民法院案例库以及威科先行等数据库检索，未检索到2024年与中国出口管制相关的司法案例。

（七）国际合作

2024年，中国愈加重视开展出口管制方面的国际交流与合作。中国在此前建立的出口管制对话机制的基础上，分别同韩国、日本、荷兰进行出口管制对话，并开展政企交流活动。此外，中国同瑞士举行了新一轮军控与防扩散磋商，与沙特阿拉伯核与辐射监管委员会共同举办了中国-沙特核不扩散与出口管制交流研讨活动。

中美两国在出口管制领域保持了对话势头。2024年1月，中美商务部长就中美经贸问题举行通话，中国商务部长王文涛就美国限制第三方对华出口光刻机、成熟制程芯片供应链调查、制裁打压中国企业表达严重关切。2024年4月和9月，中美商贸工作组分别举行第一次和第二次副部长级会议，双方围绕发挥出口管制信息交流机制作用、加强出口管制领域的沟通交流、美国对华贸易限制展开了讨论。

二、2024年中国制裁和反制回顾

（一）立法进展

2024年，暂无与中国制裁和反制相关的立法出台。

（二）执法实践

1.反制措施和惩戒措施

2024年，我国外交部依据《反外国制裁法》共宣布采取12轮反制措施，对相关个人和实体采取禁止交易与合作、冻结资产、禁止入境（针对被列单个人或其配偶和子女以及被列单实体高管）等制裁措施。制裁原因包括：美国对台军售；美国罗织借口单边制裁中国企业和个人；美国议员频繁采取干涉中国内政、损害中国主权和领土完整、侵犯中方利益的言行；美国以涉俄为由单边制裁多家中国实体；对加拿大以侵犯人权为由制裁中国人士进行反制；美国“2025财年国防授权法案”包括多项涉华消极条款。12轮反制措施中，除第1轮反制措施由外交部发言人在答记者问时公布外，其余反制措施均以外交部令的形式公布。此外，外交部于2024年7月取消对美国卫讯公司（ViaSat）的反制措施，这也是中国第一次宣布对反制对象取消反制措施。

就惩戒措施而言，国台办、中共中央台办于2024年5月对黄世聪、李正皓、王义川、于北辰、刘宝杰等5名长期造谣诽谤的台湾“名嘴”及其家属采取惩戒措施，于2024年10月对被认定为“台独”顽固分子的沈伯洋、曹兴诚和被认定为“台独”基地的“黑熊学院”采取惩戒措施。

2.《阻断办法》的执法实践

截至目前，商务部尚未就外国法律或措施发布过不得承认、不得执行、不得遵守的禁令。

3.《不可靠实体清单规定》的执法实践

2024年5月20日，不可靠实体清单工作机制（以下简称“工作机制”）发布两则公告，依据《不可靠实体清单规定》将3家参与对台军售的美国企业加入不可靠实体清单。同日，工作机制宣布，鉴于有证据显示美国凯普拉格斯公司（Caplugs）将自中国采购的货物转移至不可靠实体清单中企业，要求境内企业与美国凯普拉格斯公司开展出口业务时应当履行尽职调查、加强贸易流向管理，并要求美国凯普拉格斯公司采取整改措施并提交证明材料，否则将依法依规对其采取相关措施。

此外，工作机制于2024年9月24日对美国PVH集团启动不可靠实体清单调查。工作机制称，美国PVH集团针对涉疆产品涉嫌违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易、采取歧视性措施。鉴此，工作机制责令美国PVH集团在公告公布之日起30天内向工作机制提供说明近3年内关于对涉疆产品采取歧视性措施的相关材料。这是第一例不可靠实体清单调查。

上述执法实践呈现以下特点：第一，稳妥克制，不滥用。截至2024年底，中国政府在《不可靠实体清单规定》下仅采取了四次执法行动，总共涉及7家企业，相比某些国家近年来将数百家中国企业加入制裁和出口管制名单而言非常克制。因此，绝大多数外国投资者和外商投资企业均不会受到影响。第二，目前主要针对参与对台军售的美国企业，但对PVH集团的调查显示该制度的实际使用范围在逐渐拓宽。第三，执法程序规范，透明度较高。四次执法行动均由工作机制以公告的形式作出，对于凯普拉格斯公司和PVH公司的调查还允许其进行陈述。第四，处理措施明确，宽严相济。“严”的方面是，针对参与对台军售实体的相关措施均为禁止性措施而非限制性措施；“宽”的方面是，仅禁止“新增投资”而不涉及既存的投资，这有利于清单内企业已经在中国设立的外商投资企业继续经营，对于这些外商投资企业的商业合作伙伴也有利。第五，多次提示合规义务，关注规避行为，在凯普拉格斯公司案中表现得尤其明显。企业开展对外合作时应加强尽职调查和贸易流向管理。

此外，2024年10月16日，中国商务部出口管制信息网发布《不可靠实体清单制度常见问答》，以进一步明晰不可靠实体清单执法的目的、法律依据、对象和行为、影响、部门、标准、流程、采取措施、豁免、移除等内容。

4. 对安理会制裁决议的执行

2024年，外交部共发布13份执行安理会制裁决议的通知，涉及“伊斯兰国”和基地组织、伊朗、也门、南苏丹、中非、刚果、海地、索马里青年党、利比亚、阿富汗等制裁项目。通知内容涵盖制裁名单更新、安理会通过制裁决议、制裁授权延期、安理会制裁到期终止等事项。外交部在通知中要求各有关单位应采取相应措施执行安理会制裁决议，重大政策性问题应及时会商外交部。

（三）司法实践

经在中国裁判文书网、人民法院案例库及威科先行等数据库检索，未检索到2024年与中国制裁和采取反制措施相关的司法案例。

三、2025年中国出口管制和制裁展望

（一）出口管制

2025年1月2日，商务部首次启用出口管制管控名单，将28家美国实体列入该名单，似乎预示着2025年将是深入贯彻实施《出口管制法》和《条例》的一个大年。和2024年一样，商务部等部门应该会适时新增长期列管物项或者实施新的临时管制，还有可能针对特定国家出台定向的管制措施，以有效维护国家安全。商务部和海关将积极开展执法活动，处罚力度可能加大，更多处罚案例会公开。在《条例》施行后，商务部可能会修订《两用物项出口管制内部合规指南》，采取多种方式指导企业加强出口管制合规工作。

就技术出口而言，商务部和科技部于2025年1月2日就调整《中国禁止出口限制出口技术目录》公开征求意见，该调整工作预计会在年内甚至上半年完成。商务部应会按照国办发〔2024〕44号的要求，推动对研发中心技术跨境转移给予便利化安排，并将“探索简化出口许可和合同登记程序，提供‘常见问题解答’等更多公共服务产品，指导企业做好合规工作”。

（二）制裁和反制

为了国家主权、安全和发展利益，反制美国的非法单边制裁，我们预计《反外国制裁法》下的反制清单将持续新增，采取反制措施的事由或将拓宽。而不可靠实体清单在2025年1月已经分三次新增了21个外国实体，且表现出与反制清单、出口管制管控名单的紧密协同，值得外界予以重视。PVH案正在推进中，其处理结果对相关企业将具有重要警示作用。随着美国对华半导体出口管制层层加码，2025年是否会出现因为对中国企业“断供”而列入不可靠实体清单的案例，值得密切关注。类似地，随着大批中国企业因为开展涉俄业务等原因而被列入美国SDN名单，《阻断办法》下的首份禁令是否会在2025年内发布也值得关注。

司法层面上，法院将如何适用《反外国制裁法》第12条、《阻断办法》第9条，人民法院如何审理因为外国制裁而引起的民事纠纷等，在2025年预计会出现更多案例。

四、给企业的建议

如上所述，2025年很可能将成为深入贯彻实施《出口管制法》和《条例》的一个大年，也很可能成为管控名单、反制清单、不可靠实体清单等工具被常态化使用的一年。我们建议相关企业：

第一，更加重视出口管制合规体系的搭建或完善。从公司最高层做起，健全合规组织架构，扎实开展企业自研自产物项的分类工作，建立和持续维护本企业的管制物项管理系统和禁限出口技术数据库，在研发、采购、销售、物流、人事、财务等相关部门建立并实施内部控制流程，更新合规条款模板，做好记录保存，面向全员和重点岗位开展不同深度的培训，培育良好的合规文化，开展年度合规审计或专项审计。外商投资企业应当在境外总部推行的合规体系基础上，依据中国法律要求进行适应性改造。

第二，将中国制裁和反制合规作为制裁合规的重点。中国反制清单、不可靠实体清单、出口管制管控名单、关注名单均应纳入筛查系统，防止与名单内实体或个人开展被禁止的交易，并加强尽职调查，识别和防范违规转移风险。在遵守外国一级制裁、防控次级制裁时，务必不能违反《反外国制裁法》等中国强制性法律法规。境外企业应对照中国反制法律法规和执法案例，检视自身业务，合规经营。要精准理解中外法律的要求，识别中外法律是否存在真正的冲突，在此基础上合理管控风险。

第三，其他建议。充分利用通用许可、出口凭证等便利措施。善于利用咨询机制，以便对物项归类作出准确认定。积极开展自查，发现违法行为的应采取补救措施并考虑主动披露，以争取从轻、减轻处罚。必要时运用《反外国制裁法》等维护合法权益。

出口管制和制裁

任清律师团队创办和维护，专注于中外出口管制和经济制裁法律和实务。联系方式：renqing@glo.com.cn。