作者：任清 霍凝馨 周梦迪 叶轶 常靖梓
2024年美国经济制裁所直接针对的国家依然主要是俄罗斯和伊朗，但中国实体和个人被加入制裁名单的数量显著增加，需引起高度重视。本文从涉华制裁、对俄制裁、其他活跃制裁项目、执法政策、处罚案例等方面对2024年度美国经济制裁进行梳理，在此基础上展望2025年美国经济制裁趋势，并提出几点应对建议。
目录
一、涉华制裁
（一）总体情况
（二）特点
二、对俄制裁
（一）总体情况
（二）特点
三、其他活跃制裁项目
（一）伊朗制裁项目
（二）白俄罗斯制裁项目
（三）委内瑞拉制裁项目
（四）反恐制裁项目
（五）非法药物制裁项目
（六）防扩散制裁项目
（七）人权制裁项目
（八）网络安全制裁项目
四、执法政策
（一）为经济制裁执法投入更多资源
（二）加强对非美国人违反美国制裁的执法
（三）追诉时效延长至10年
五、OFAC处罚案例
（一）总体情况
（二）案件特点
六、展望和建议
一、涉华制裁
（一）总体情况
2024年，总计266名中国个人和实体被列入SDN名单，OFAC的其他制裁名单没有新增中国个人和实体。虽然OFAC在涉港、涉军等对华制裁项目下没有重大举动，但在涉俄、涉伊朗等国别制裁项目下制裁了200多个中国个人和实体，并在防扩散、反恐、网络安全等主题制裁项目下制裁了数十个对中国企业和个人采取限制措施。
以制裁项目划分（见下方图1：2024年OFAC涉华制裁项目分布），在俄罗斯、伊朗、防扩散、反恐项目下被制裁的中国个人和实体最多，新增的SDN数量分别为179个（约占67%）、34个（约占13%）、25个（约占9%）、17个（约占6%）。此外，网络安全、非法药物、白俄罗斯项目下的中国SDN数量均有个位数的增加，分别为8个、2个、1个。
具体而言，俄罗斯项目下，OFAC基于第14024号行政令，以向俄罗斯供应高优先级物项（包括微电子产品、机床、电容器等）或其他敏感商品（例如无人机零部件、通信设备等）、帮助俄罗斯逃避制裁销售黄金等理由，分七批将中国的172个实体和7名个人列入SDN名单，均添加次级制裁标识。其中，159名个人和实体因违反第1(a)(i)节（在俄罗斯受制裁行业经营）而被指定，8名个人和实体因违反第1(a)(vi)节（曾实质性地协助、资助本行政令下的SDN或受制裁行为，或者向其提供或财务、物资或技术方面的支持，或者向其提供商品或服务）而被指定，9名个人和实体因违反第1(a)(vii)节（直接或间接受本行政令下的SDN拥有或控制，或者曾经或意图为了或代表其行事）而被指定。
伊朗项目下，OFAC基于第13224、13846、13871、13902号行政令，以参与伊朗石油或石油产品的销售或运输、帮助受制裁的伊朗实体使用国际金融系统等为由，分四批将34个中国实体列入SDN名单，其中25个实体被添加次级制裁标识。其中，24个实体因违反第13224号行政令第1(d)(i)节（曾实质性地协助、资助本行政令下的SDN）而被指定，并被添加次级制裁标识；5个实体因违反第13902号行政令第1(a)(i)节（在伊朗受制裁行业经营）而被指定；2个实体因违反第13846号行政令第1(a)(ii)节（在2018年11月5日或之后向伊朗国家石油公司提供实质性支持）而被指定；2个实体因违反第13846号行政令第3(a)(ii)节（在2018年11月5日或之后参与从伊朗购买、获取、出售、运输或销售石油或石油产品的重大交易）而被指定；1个实体因违反第13871号行政令第1(a)(iv)节（曾实质性地协助、资助本行政令下的SDN）而被指定，并被添加次级制裁标识。
防扩散项目下，OFAC基于第13382号行政令，以向伊朗等提供电子元件、无人机零部件、参与巴基斯坦弹道导弹项目等为由，分四批将中国的16个实体和9名个人列入SDN名单，其中21名个人和实体被添加了次级制裁标识。就制裁原因而言，14名个人和实体系依据第1(a)(iii)节（向本行政令下的SDN提供或试图向其提供财务、物资、技术或其他方面的支持，或者向其提供商品或服务）而被指定；8名个人和实体系依据第1(a)(iv)节（直接或间接受本行政令下的SDN拥有或控制，或者曾经或意图为了或代表其行事）而被指定；3名个人和实体系依据第1(a)(ii)节（从事或企图从事对大规模杀伤性武器或其运载工具的扩散有重大贡献或构成该等风险的活动或交易）而被指定。
反恐项目下，OFAC基于第13224号行政令，以帮助伊朗恐怖主义组织采购两用物项或帮助其销售、运输伊朗商品等为由，分八批将17个中国实体列入SDN名单，并添加次级制裁标识。其中，15个实体因违反第1(d)(i)节（协助、资助恐怖主义行为或本行政令下的SDN，或者向其提供或财务、物资或技术方面的支持，或者向其提供融资或其他服务）而被指定，2个实体因违反第1(c)节（受本行政令下的SDN拥有或控制，或者为了或代表其行事）而被指定。
网络安全下，OFAC基于第13694号行政令，以实施网络攻击活动为由，分3批将中国的2个实体和6名个人列入SDN名单，均未添加次级制裁标识。就制裁原因而言，4名个人和实体违反了第1(a)(ii)(A)节（实施恶意网络活动危害美国国家安全、外交政策、经济健康和金融稳定）而被指定；3名个人违反了第1(a)(ii)(C)节（直接或间接受本行政令下的SDN拥有或控制，或者曾经或意图为了或代表其行事）而被指定；1名个人违反了第1(a)(ii)(B)节（向本行政令下的SDN提供或试图向其提供财务、物资、技术或其他方面的支持，或者向其提供商品或服务）而被指定。
非法药物项目下，OFAC基于第14059号行政令，以帮助受制裁的贩毒集团（Sinaloa）将洗钱为由，将2名中国个人列入SDN名单，均未添加次级制裁标识。制裁理由是这两名人士违反了第1(a)(i)节（为非法药物的国际扩散活动作出了实质性贡献）。
白俄罗斯项目下，OFAC基于第14038号行政令，以帮助受制裁的白俄罗斯企业Peleng JSC与中国制造企业开展业务合作为由，将1个中国实体列入SDN名单，未添加次级制裁标识。制裁理由是该人士违反了第1(a)(vi)节（曾实质性地协助、资助本行政令下的SDN，或者向其提供或财务、物资或技术方面的支持，或者向其提供商品或服务）。
从制裁原因角度来看，“在俄罗斯/伊朗受制裁行业经营”占比最高，总计165名个人和实体因违反此事由被列入SDN名单；“为SDN或受制裁活动提供实质性支持”占比次之，总计67名个人和实体因此事由被列入SDN名单，开展或协助开展包括买卖、运输、经纪、收付款在内的活动均有可能被认定为“实质性支持”。
截至2024年底，共有988名中国个人和实体被列入OFAC的各类制裁名单，包括916个“特别指定国民”（SDN），65个“中国军工复合体企业”（CMIC），6个“行业制裁名单”（SSI）主体，和1个受代理账户或通汇账户制裁的金融机构（CAPTA）。
（二）特点
2024年美国涉华经济制裁有以下几个特点：
第一，被加入制裁名单的中国实体和个人数量大幅增加，是2023年数量的近两倍。据我们统计，2024全年总计有266个中国（包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区，下同）实体和个人被加入SDN名单（OFAC的其他制裁名单没有新增中国实体或个人），数量是2023年全年被列入SDN名单的中国实体和个人总数（149个）的1.8倍。2024年被加入SDN名单的中国实体和个人数量，占截至2024年底所有被指定为SDN的中国实体和个人总数（916个）的29%。
第二，从制裁项目来看，涉俄罗斯、伊朗两个国别项目以及反恐、防扩散两个主题项目是中国实体和个人被制裁的主要项目。如前所述，在俄罗斯、伊朗、防扩散、反恐四个项目下，中国实体和个人被加入SDN名单的个数分别为179、34、25、17，合计为255个（占总数的96%）。鉴于防扩散项目下的14个实体和个人中有9个是因为涉伊朗的活动（例如向伊朗销售无人机零部件、微电子产品、光学元件等）而受到制裁，且反恐项目下17个实体和个人中有8个是因为涉伊朗的活动（例如向伊朗伊斯兰革命卫队圣城军提供运输服务、帮助恐怖组织出售或运输伊朗商品等）而受到制裁，可以说涉俄、涉伊是中国实体和个人的主要制裁风险源。从2022年至2024年，因涉俄而被制裁的中国主体数量迅速增长（如图2所示），值得高度重视。
第三，涉疆、涉港、涉军等事由在本年度美国对华制裁执法中的受关注度有所下降。2024年，没有中国主体因为涉港或涉军原因被美国财政部列入黑名单，仅有1家被指控有政府背景的网络安全服务提供商和1名为政府提供网络安全服务的个人在网络安全制裁项目下受到指定。
第四，从制裁原因来看（见图3：2024年OFAC涉华制裁的原因分布），“在俄罗斯/伊朗受制裁行业经营”数量最多，共计165次。其中，在俄罗斯技术行业经营是最主要的原因（共115次，占69%）；在俄罗斯制造、防务及相关物资、电子、金属和采矿行业经营数量次之，分别为19、13、12、6；被认定为在伊朗石油行业经营的数量为7。其中很多中国企业被指控向俄罗斯出口微电子产品、通信设备、红外探测器、无人机零部件、数控机床及其零部件、金属加工设备、航空发动机等高优先级物项，而被认定为俄罗斯技术、制造等行业经营。
“为SDN或受制裁活动提供实质性支持”也是被制裁的重要原因，共有67个实体和个人因此被制裁。从事与SDN有关的买卖、运输、经纪、收付款等活动都有可能被认定为向SDN提供实质性支持。例如，2024年6月，某公司被美国政府认定向SDN提供实质性支持，理由是该公司向受制裁的俄罗斯液化天然气公司LLC ARCTIC LNG 2提供了关键的天然气液化技术。
“被SDN拥有或控制，或者代表其行事”也是被制裁的重要原因，共有21个实体和个人因此被制裁，其中包括与其母公司或自然人股东一同被列入SDN名单的子公司，与所属公司一同被列入SDN名单的董事、高管等个人。
第五，2024年被列入SDN名单的266个中国实体和个人中，有194个被添加次级制裁标识。这194个实体和个人中，大多数（163个）是在俄罗斯项目下被制裁，个别是在反恐项目（16个）、防扩散项目（10个）和伊朗项目（5个）下被制裁。需要注意的是，即使未添加次级制裁标识，与被制裁主体开展交易的企业也可能因为提供“实质性支持”而受到制裁，与俄罗斯被制裁主体开展重大交易的金融机构还可能在2023年12月新修订的第14024号行政令下被加入SDN名单或CAPTA名单。
第六，大企业被制裁的数量明显增多。尤其是在涉俄制裁项目下，多家上市公司自身被加入SDN名单，此外还有多家央企下属企业、上市公司子公司被制裁的案例。
第七，不少企业在被制裁之前曾经被西方主流媒体“点名”。这提醒企业重视媒体的负面报道，通过澄清和沟通降低被制裁的可能性，或者提前采取应对措施以减轻制裁造成的损失。
第八，一些企业在停止敏感业务一段时间后被列入制裁名单。这说明仅仅停止敏感业务并不必然能够避免被制裁。
二、对俄制裁
（一）总体情况
2024年，俄罗斯（及其盟友白俄罗斯，以及其承认独立的顿涅茨克、卢甘斯克、扎波罗热和赫尔松地区）仍是美国制裁的重点对象。相较去年，2024年美国对俄制裁的覆盖范围进一步扩大，执法力度显著升级。
据粗略统计，2024年全年美国对俄罗斯实施了27批SDN制裁（具体请见表1），将总计超过2200名俄罗斯和第三国人士列入SDN名单，约占俄罗斯项目下SDN总数（约10100个）的20%。此外，2024年美国在俄罗斯制裁项目下新签发了5项决定（如表2所示），禁止进口俄罗斯原产钻石、铝、铜和镍，并禁止向俄罗斯提供铝、铜和镍交易相关的特定服务以及与信息技术和软件有关的特定服务。除此之外，美国还公布了2份指引文件和3则风险提示，并更新了2份指引文件，涉及俄罗斯石油、军工基础、主权资产、制裁规避行为、金融报文系统等。此外，俄罗斯项目下还新增28则通用许可和27项常见问题解答（FAQs）。
表1：2024年美国在俄罗斯制裁项目下的SDN制裁
公告时间 | 措施类型 | 制裁措施 | 是否涉及第三国人士 | |
1 | 2024年1月11日 | SDN | 美国国务院依据第14024号行政令，以参与向俄罗斯输送朝鲜弹道导弹或参与该导弹的测试为由，将3个俄罗斯实体加入SDN名单。 | 否 |
2 | 2024年1月18日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，以违反俄油价格上限政策为由，将1家阿联酋船运公司指定为SDN。 | 是 |
3 | 2024年2月8日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，以违反俄油价格上限政策为由，将来自阿联酋和利比里亚的4个实体列入SDN名单。 | 是 |
4 | 2024年2月23日 | SDN | 美国财政部和国务院依据第14024号行政令，将500多名涉及俄罗斯金融基础设施、军工基础、能源收入，或帮助俄罗斯维持战争能力或逃避制裁的俄罗斯和第三国人士（其中包括9家中国企业）加入SDN名单。 | 是 |
5 | 2024年3月8日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，以帮助俄罗斯瓦格纳集团前所有人Yevgeniy Prigozhin拓展非洲业务为由，1家中非共和国的木材公司和1家俄罗斯贸易经纪公司加入SDN名单。 | 是 |
6 | 2024年3月20日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，将2家俄罗斯实体及其创始人/首席执行官列入SDN名单，这些人士被指控为俄政府提供多项服务，包括通过创建虚假网站来冒充欧洲政府组织和合法媒体。 | 否 |
7 | 2024年3月25日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，以帮助受制裁的俄罗斯金融机构逃避制裁为由，将来自俄罗斯、爱沙尼亚和阿联酋的18个实体和2名俄罗斯个人列入SDN名单。 | 是 |
8 | 2024年4月25日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，以支持受制裁的俄罗斯实体生产伊朗设计的单向攻击无人机为由，将来自伊朗的2个实体和3名个人列入SDN名单。 | 是 |
9 | 2024年5月1日 | SDN | 美国国务院和财政部依据第14024号行政令，将304名俄罗斯和第三国人士列入SDN名单，其中包括22家中国企业。本轮制裁的重点包括：（1）帮助俄罗斯规避制裁，从境外获取技术和设备的第三国实体和个人；（2）俄罗斯军工基础相关人士；（3）帮助俄罗斯获得爆炸物前体的人士，包括俄罗斯棉纤维素、硝化纤维素、棉浆等关键炸药前体的主要进口商，以及向俄罗斯出口这些物项的两家中国供应商；（4）俄罗斯生化武器采购计划相关人士；（5）两家参与天然气建设项目的俄罗斯实体。 | 是 |
10 | 2024年5月14日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，将俄罗斯的3个实体和1名个人加入SDN名单，这些人士被指控以“撤资”为名义，试图通过一系列不透明的复杂交易，解冻俄罗斯寡头价值超过15亿美元的被冻结的股票。 | 否 |
11 | 2024年5月30日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，将俄罗斯瓦格纳集团在中非共和国的两家关联实体加入SDN名单。 | 是 |
12 | 2024年6月12日 | SDN | 美国国务院和财政部依据第14024号行政令，将300多名俄罗斯和第三国人士列入SDN名单（含46名中国人士）。美国此次制裁主要针对：（1）打击俄罗斯金融体系，该体系被俄罗斯用于促成对俄国防行业的投资以及采购战争所需的物资；（2）帮助受冻结制裁的俄罗斯黄金生产商洗钱、支持俄罗斯无人机生产、为俄罗斯采购敏感和关键物项的十几个跨国网络；（3）限制俄罗斯未来的液化天然气收入；（4）参与俄罗斯未来能源、金属和采矿的生产和出口的实体和个人；（5）规避制裁行为者；（6）帮助俄罗斯进一步提高对乌克兰发动战争能力的人士。 | 是 |
13 | 2024年6月21日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，将俄罗斯卡巴斯基实验室公司的12名高管列入SDN名单，并称此次制裁旨在保护美国网络安全，以及保护美国公民不受恶意网络活动的威胁。。 | 否 |
14 | 2024年8月9日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，将2家白俄罗斯私营货运航空公司及其3名董事/高管列入SDN名单，理由是这些人士帮助俄罗斯瓦格纳集团向非洲运送俄罗斯军事人员和物资。 | 是 |
15 | 2024年8月23日 | SDN | 美国财政部和国务院依据第14024号行政令，将上约400个俄罗斯或第三国的个人和实体（含46个中国实体和个人）列入SDN名单，本次制裁重点包括：（1）为俄罗斯寡头和创收者非法融资和逃避制裁提供便利和支持的十余个跨国网络；（2）俄罗斯国防工业领域的核心成员，包括武器开发和现代化、自动化和机器人技术、军民两用电子产品的开发和采购、数字监控、物联网和人工智能领域的60多家俄罗斯公司和研究所；（3）在俄罗斯金属和采矿业经营的数十家公司；（4）俄罗斯金融科技企业；（5）俄罗斯军工基础关键物项的生产商和贸易商；（6）俄罗斯能源项目（包括北极液化天然气2号项目、雅库特液化天然气项目、沃斯托克石油项目）相关的数十家企业；（7）支持俄罗斯战争物资生产的数十家企业。 | 是 |
16 | 2024年9月4日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，将俄罗斯的2个实体和10名个人加入SDN名单，称其参与了俄罗斯政府针对2024年美国总统大选的恶意影响行动，利用生成式人工智能等信息工具伪造虚假信息，试图破坏民众对美国选举程序和制度的信心。 | 否 |
17 | 2024年9月5日 | SDN | 美国国务院依据第14024号行政令，以违反美国制裁从俄罗斯北极液化天然气2号项目出口液化天然气为由，将2家印度公司列入SDN名单。 | 是 |
18 | 2024年9月10日 | SDN | 美国国务院依据第14024号行政令，以从伊朗经由里海向俄罗斯运送无人机相关设备为由，将2家俄罗斯航运公司列入SDN名单。 | 否 |
19 | 2024年9月13日 | SDN | 美国国务院依据第14024号行政令，以在俄政府的协调下试图干预2024年10月摩尔多瓦大选为由，将来自俄罗斯的3个实体和2名个人列入SDN名单。 | 否 |
20 | 2024年9月19日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，将俄罗斯的5家金融机构和1名个人加入SDN名单，称其参与了俄罗斯和朝鲜逃避制裁建立跨境支付机制的计划。 | 否 |
21 | 2024年10月1日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，以从事网络犯罪活动为由，将将俄罗斯人士Eduard Benderskiy及其全资控股的2家俄罗斯商业管理咨询机构列入SDN名单。 | 否 |
22 | 2024年10月17日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，以参与开发和生产俄罗斯Garpiya系列远程攻击无人机为由，将3个实体（含两家中国公司）和1名个人加入SDN名单。 | 是 |
23 | 2024年10月30日 | SDN | 美国财政部和国务院依据第14024号行政令，将上约400个俄罗斯或第三国的个人和实体（含54个中国实体和个人）列入SDN名单，本次制裁重点包括：（1）帮助俄罗斯逃避和回填制裁的120余名人士；（2）俄罗斯军工基础相关企业，包括数十家俄罗斯军用电子元件、武器系统、无人机、军用车辆、自动控制和通信系统等军用设备的提供商；（3）支持俄罗斯军事工业基地的中国实体，这些实体被指控从中国向俄罗斯出口军民两用物项；（4）俄罗斯航空零部件采购网络；（5）帮助俄罗斯逃避制裁的第三国企业和个人；（6）俄罗斯战略能源项目的外国供应商；（7）新上任的俄罗斯国防部领导层；（8）俄罗斯国家原子能公司的关联企业；（9）维系白俄罗斯-俄罗斯国防关系的相关实体；（10）俄罗斯军事工业基础相关人士，包括参与生产武器弹药、战斗机、光子学、舰船等军事物资的俄罗斯实体。 | 是 |
24 | 2024年11月21日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，将来自俄罗斯和第三国的110多个公司和个人（含1家中国企业）加入SDN名单。美国财政部称，俄罗斯通过这些公司和个人，得以使用国际金融系统。 | 是 |
25 | 2024年12月4日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，以利用数字资产帮助俄罗斯逃避制裁为由，将俄罗斯重要洗钱网络TGR集团的核心成员（包括来自俄罗斯、英国、美国、乌克兰、泰国、阿联酋等国家的4个实体和5名个人）加入SDN名单。 | 是 |
26 | 2024年12月16日 | SDN | 美国财政部依据第14024号行政令，以向朝鲜运输石油和天然气为由，将4家俄罗斯外贸公司加入SDN名单。 | 否 |
27 | 2024年12月18日 | SDN | 美国国务院依据14024号行政令，以参与建设北溪2号天然气管道为由，将来自俄罗斯的11个实体、1名个人和17艘船舶加入SDN名单。 | 否 |
表2：2024年美国在俄罗斯制裁项目下的规则修订
（二）特点
2024年美国对俄经济制裁有以下几个特点：
第一，频繁地、大规模地添加SDN，第三国人士占比明显提升。据我们粗略统计，2024年俄罗斯项目下总计有27批、超过2200名俄罗斯和第三国人士被列入SDN名单，其中2、5、6、8、10月五次分别将超过300个主体列入SDN名单。新增的第三国SDN数量约为510个，约占该项目2024年新增SDN总数的23%。
第二，紧紧围绕削弱俄罗斯战争能力这个核心目标实施制裁行动。一方面，直接削弱俄罗斯军工基础。2024年，美国继续将俄罗斯防务及相关物资、技术、制造、航空航天、海事、电子、金属和采矿、建设、金融服务等行业的大批实体加入SDN名单，并将“俄罗斯军工基础”的定义从五个俄罗斯行业扩大至所有根据14024号行政令被制裁的人士。另一方面，为进一步打击俄罗斯政府的收入来源，美国将俄罗斯天然气、石油、金属和采矿业的大批俄罗斯企业以及参与俄罗斯液化天然气项目建设或俄罗斯石油销售和运输的第三国企业加入SDN名单。
第三，打击规避制裁行为是美国当前对俄制裁执法的重点。2024年9月，美国财政部发布合规警示，提醒业界俄罗斯正试图通过新建的海外分支机构和子公司逃避制裁；并联合盟国发布《阻止逃避俄罗斯出口管制和制裁行业指引》，以便业界识别和应对俄罗斯不断变化的逃避策略。土耳其、阿联酋、中国等视为俄罗斯用来规避制裁的主要第三国。不仅有大批第三国企业和个人因此被加入SDN名单，美国财政部和司法部还对制裁规避行为展开调查、提起刑事追诉。
第四，外国金融机构的次级制裁风险提升。2024年6月，美国财政部扩大了“俄罗斯军工基础”的定义，将第14024号行政令第11节规定的外国金融机构次级制裁范围扩大至所有根据第14024号行政令受冻结制裁的人士；并列出“高风险外国金融机构示例”。
三、其他活跃制裁项目
目前，OFAC共管理38个制裁项目，包括27个针对特定国家或地区的项目和11个与特定主题有关的项目，其中22个项目在2024年度作出了更新。比较活跃的制裁项目是对伊朗、白俄罗斯、委内瑞拉等国家的制裁，以及反恐、非法药物、防扩散、人权、网络安全等主题制裁。
（一）伊朗制裁项目
规则层面，2024年美国财政部在伊朗制裁项目下签发了一则决定，将伊朗石油和石化行业列为第13902号行政令第1(a)(i)节下的受制裁行业，在该行业经营的所有实体和个人面临被加入SDN名单的风险。此外，美国财政部还更新了该项目下的18则常见问题回答。
执法层面，2024年美国依据第13224、13864、13902、13553、13971、13949号行政令，将来自伊朗和第三国的近150名实体和个人列入SDN名单，其中包括34家中国企业。执法重点包括伊朗钢铁生产商、帮助伊朗国防和武装部队后勤部（MODAFL）规避制裁的人士、交易或运输伊朗石油的人士、伊朗革命卫队成员、在伊朗境内实施侵犯人权和言论自由的政府官员等。
（二）白俄罗斯制裁项目
规则层面，2024年美国财政部在白俄罗斯制裁项目下签发一则通用许可，授权开展涉及特定受制裁伊朗主体的收尾交易和民用航空安全相关交易。
执法层面，美国政府依据第14038号行政令，将向俄罗斯供应敏感商品（包括机床、两用计算机设备、两用通信设备、武器及其零部件等）或提供运输服务的白俄罗斯公司，以及向白罗斯武装部队或军工企业供应军用物资或提供采购服务的白俄罗斯和第三国企业列入SDN名单。
（三）委内瑞拉制裁项目
规则层面，美国财政部于2024年1月撤回了通用许可43（该通用许可授权开展与受制裁的委内瑞拉黄金企业相关的交易），并于2024年4月决定不再续签到期的通用许可，恢复对委内瑞拉石油和天然气的制裁措施。此外，美国财政部还更新了该项目下的5则常见问题回答。
执法层面，美国政府依据第13692号行政令，以破坏委内瑞拉民主选举为由，将37名委内瑞拉政府官员列入SDN名单。
（四）反恐制裁项目
规则层面，2024年美国财政部在反恐制裁项目下，新增了10则通用许可和2则常见问题回答。
执法层面，美国依据第13224、13848、13886、14115号行政令，将约289个实体和个人列入SDN名单，涉及伊朗、黎巴嫩、也门、巴勒斯坦、阿联酋等四十多个国家的人士。其中，中国有17家企业被指定为该项目下的SDN。制裁重点是打击与伊斯兰国组织、黎巴嫩真主党等恐怖主义组织有关的洗钱、融资、走私、武器贩运等活动。
（五）非法药物制裁项目
2024年非法药物制裁项目下并未发生规则修订。不过，美国财政部在该项目下公布了8个贩毒组织的人员网络，以推动相关执法行动。执法层面，过去一年美国依据第14059号行政令，将138个实体和个人列入SDN名单，涉及墨西哥、哥伦比亚、立陶宛、危地马拉等十多个国家的人士，其中包括2名中国个人。该项目下的主要制裁事由包括参与芬太尼及其前体化学品的制造和销售、与贩毒交易有关的洗钱活动等。
（六）防扩散制裁项目
2024年防扩散制裁项目下并未发生规则修订。执法层面，美国依据第13382号行政令，将来自伊朗、中国、土耳其、朝鲜、巴基斯坦等十多个国家的87名人士列入SDN名单。其中，有25个中国实体和个人被美国指定为防扩散制裁项目下的SDN，理由是这些企业参与了无人机零部件、弹道导弹、火箭发动机等敏感物项的国际扩散。
伊朗、巴基斯坦和朝鲜是美国在防扩散制裁项目下重点关注的国家。过去一年，打击那些帮助伊朗获取无人机、导弹、传感器等军用敏感物项，帮助巴基斯坦建设远程弹道导弹项目，以及帮助朝鲜获取导弹相关技术、建设先进武器系统的人士，是美国在该项目下的执法重点。
（七）人权制裁项目
规则层面，2024年美国财政部在人权制裁项目下，新增了1则通用许可和1则常见问题回答。
执法层面，OFAC依据该项目下的第13553、13818号行政令，将21名来自伊朗、柬埔寨、土耳其、海地、加拿大和巴拉圭的个人和实体指定为SDN。
（八）网络安全制裁项目
2024年网络安全制裁项目下并未发生规则修订。执法层面，美国依据第13694号行政令，将约30个实体和个人列入SDN名单，涉及俄罗斯、中国、泰国、爱尔兰、塞浦路斯等十多个国家的人士。其中，中国有6名个人和2家企业被指定为该项目下的SDN，理由是为中国政府部门提供境外网络监控服务、实施网络攻击行动等。
四、执法政策
（一）为经济制裁执法投入更多资源
2024年3月初，美国司法部副总检察长Lisa Monaco表示，司法部将像过去推进FCPA执法一样，推进制裁和出口管制执法。为此，美国司法部将向其国家安全司投入更多资源，包括：更多关注涉及规避制裁、影响国家安全的公司调查执法任务，包括针对运输、金融科技、银行、国防和农业等行业；在该部门增加超过25名检察官，包括为公司执法工作专门新增一名首席法律顾问等。
（二）加强对非美国人违反美国制裁的执法
2024年3月6日，美国财政部与财政部和司法部联合发布《外国人士遵守美国制裁和出口管制的法律义务》，强调美国制裁和出口管制法律对境外个人和实体的可适用性，以及美国政府可用于追究非美国人士法律责任的执法机制（包括刑事起诉）。该文件称，非美国人士受到OFAC某些禁令的约束，例如，禁止非美国人士导致或共谋导致美国人士有意或无意违反美国制裁，以及从事规避美国制裁的行为。OFAC在执法过程中可打击外国金融机构和其他外国人士导致或共谋导致美国人士违反制裁法律法规，以及间接从美国出口服务等违法行为。例如：非美国人士在交易文件中模糊或略去受制裁人士或辖区参与了涉及美国人士的金融交易；非美国人士误导美国人士出口最终运往受制裁辖区的货物；非美国人士通过美国或美国金融系统开展被禁止的交易，从而导致美国金融机构违反制裁法律法规处理相关付款事宜。
（三）追诉时效延长至10年
2024年4月24日H.R. 815生效后，以IEEPA为依据追究民事或刑事责任的追诉时效被延长至10年。2024年7月22日，OFAC发布《关于延长追诉时效的指引》，主要说明以下事项：第一，针对制裁违规行为的追诉时效由5年延长至10年，对于2019年4月24日之后发生的违反IEEPA或TWEA下制裁禁令的行为可以在10年内对其提起执法行动；第二，保存交易记录的期限由5年延长至10年。
五、OFAC处罚案例
（一）总体情况
（二）案件特点
2024年度OFAC处罚案件呈现出以下特点：
第一，美国主体被处罚的案件数量多，但非美国主体被处罚的罚款金额高。6起案件的处罚对象是美国主体，其他5起案件的处罚对象分别来自德国、瑞士、意大利、越南和泰国，没有中国企业或个人受到处罚；但罚款金额超过1000万美元的两个案件的被罚主体均为非美国企业，分别是泰国的SCG Plastics公司（被处罚2000万美元）和德国的Aiotec公司（被处罚1455万美元）。
第二，案件的行业分布广。2024年被处罚的9家企业的处罚案件涉及金融、动画制作、酒精饮料、乐器制造、能源、材料、物流、科技等多个行业，除金融业为3家外，其余行业均为1家。罚款金额超过1000万美元的两个案件分别涉及能源和材料行业。
第三，伊朗、俄罗斯、朝鲜和古巴是执法重点。如前所述，在伊朗、俄罗斯、朝鲜、古巴四个制裁项目下，企业受到处罚的案例个数分别为6、2、2、2（存在同时违反多个制裁项目的案件），去掉重复项合计10个，占总数的91%。
第四，OFAC主要依据美国金融系统这个“连结点”主张对非美国主体的管辖权。在非美国主体被处罚的5起案件中，有4起是因为使用美国金融系统处理美元款项而被处罚。而且，即使美元金融交易的直接参与方（例如收款人、付款人）不是SDN或者全面制裁国主体，但SDN或全面制裁国主体是基础交易的参与方或者从美元金融交易中受益的，都可能导致违规处罚。
第五，自愿披露的比例高。11起案例中，自愿披露的有5起，接近一半。自愿披露能够大幅降低处罚金额。例如，在EFG案中，法定罚款最高额为2.76亿美元，由于EFG自愿披露违规行为并采取补救措施等，最终罚款金额为370万美元。
六、展望和建议
特朗普第二任期的外交政策暨制裁政策走向尚需观察。从其第一任期的表现来看，对华制裁或许将趋于活跃，对伊朗的制裁可能升级。对俄罗斯方面，特朗普多次声称将结束俄乌战争，长期来看似乎会减少对俄制裁，但短期内是否会加大制裁力度以迫使俄罗斯回到谈判桌，以及即使俄乌达成停火，数量繁多的对俄制裁措施是否会在较短时间内取消，存在不确定性。随着叙利亚政局变化，美国对叙利亚的制裁可能逐渐放松。拜登在任期结束前试图放松对古巴的制裁，但特朗普一上台就废除了拜登的相关政策。特朗普还在发布的第一批政策中强调对贩毒集团和芬太尼贸易的打击。
在此背景下，我们建议相关企业采取以下措施防控美国制裁风险：
第一，密切跟踪特朗普政府的外交政策暨制裁政策动向，提前预判风险或者尽早捕捉商机。
第二，谨慎开展涉及全面制裁国或其他高风险国家的业务，开展交易之前应当全面评估违规处罚和制裁加单两方面风险。
第三，在涉及高风险国家或受制裁主体的交易中仔细排查、全面消除美国“连结点”，并避免被认定为在俄罗斯、伊朗、委内瑞拉等国的“可制裁行业”经营或者向SDN提供“实质性支持”或与其开展“重大交易”。
第四，加强尽职调查和黑名单筛查，在交易文件中纳入制裁合规条款，定期开展制裁合规审计。
第五，制定风险事件处置预案，妥善应对执法调查以及企业自身、客户、员工等被列入制裁名单等风险事件。
