作者：任清 霍凝馨 周梦迪 叶轶 常靖梓
2024年12月3日，中国商务部发布公告，决定加强相关两用物项对美国出口管制。在美国近年来针对中国不断滥用出口管制措施的背景下，中国政府这一举措受到广泛关注。本文将分析中国加强对美出口管制的背景，解读相关措施的具体含义，并就企业合规提出建议。
一、加强对美出口管制的背景和意义
中国政府这一举措是对美方滥用出口管制的回应。商务部新闻发言人在说明对美加强出口管制的考虑时明确指出：“美方泛化国家安全概念，将经贸科技问题政治化、武器化，滥用出口管制措施，无端限制有关产品对华出口，并将多家中国企业列入制裁清单进行打压遏制，严重破坏国际贸易规则，严重损害企业正当合法权益，严重破坏全球产业链供应链稳定。”美国针对中国的出口管制由来已久，而近年来愈演愈烈。以半导体行业为例，美国商务部继2022年10月、2023年10月之后于2024年12月2日出台针对中国的第三轮出口管制措施，从芯片制造设备、芯片设计软件到芯片本身全方位限制对华出口，并将中国主要的半导体制造设备厂商、芯片代工厂、芯片设计公司及一大批下游企业共计超过300家企业加入“实体清单”。
中国政府这一举措也是增强出口管制国别政策透明度的创举。美国《出口管理条例》（EAR）通过“国家列表”、“国家分组”等方式，明确规定对不同的目的国家或地区实行不同的许可要求、许可例外和许可审查政策。欧盟2021年第821号条例通过限制若干通用许可证的国别适用范围，也表明了欧盟的出口管制国别政策。中国《出口管制法》第8条和第10条规定，国家出口管制管理部门可以对管制物项出口目的国家和地区进行评估，确定风险等级，采取相应的管制措施，并可以禁止相关管制物项向特定目的国家和地区出口，这为制定出口管制国别政策提供了法律依据。外界也关注中国商务部会不会以某种方式将国别政策予以公开，而不仅仅是由主管部门内部掌握。商务部此次以公告形式宣布加强相关管制物项对美国出口管制，将已经在执行或者即将要执行的对美管制政策公开出来，正是增强出口管制国别政策透明度的创举。
因此可以说，中国政府这一举措既是对美方滥用出口管制措施的回应之举，也是增强国别政策透明度、推进出口管制体系现代化的积极作为。
二、加强对美出口管制的具体措施
商务部此次加强对美出口管制包括三方面措施：（一）禁止两用物项对美国军事用户或军事用途出口；（二）原则上不予许可镓、锗、锑、超硬材料相关两用物项对美国出口，对石墨两用物项的对美出口实施更严格的最终用户和最终用途审查；（三）对非法转移相关物项的组织和个人依法追究法律责任。
（一）第一项措施
第一项措施看起来非常严厉，实则属于应有之义。从形式上看，与美国EAR中的“一般性禁止”实际上是规定许可证要求（未经许可，不得出口、再出口、境内转移）不同，汉语中的“禁止”是不准许、不许可的意思，即一律不得出口。但从实质上看，由于仅禁止“两用物项”对美国“军事用户或军事用途”出口，其在很大程度上可能只是将已经在执行的对美管制政策予以明确，而且并未超过美国当前对华出口管制的程度。首先，中国列管的两用物项（见《两用物项出口管制清单》）目前仅有约700项，不到美国EAR列管物项的四分之一，且中国列管的物项90%以上是“核生化导”多边出口管制机制列管物项，只有不到10%是与常规武器或其他国家安全因素有关的物项。其次，美国EAR表面上对于中国的军事最终用户和军事最终用途仅就约50个ECCN额外设置许可证要求（第744.21(a)(1)节）并采取推定拒绝的审查政策（第744.21(e)(1)节），但实际上对于全部对中国设置许可证要求的物项（除“核生化导”物项外，还包括与常规武器有关的全部物项以及与“国家安全”、“地区稳定”“犯罪控制”有关的全部物项）向中国的军事最终用户和军事最终用途出口，EAR都采取“推定拒绝”的审查政策（第744.21(e)(3)节）。而且，美国商务部正计划将针对中国军事最终用户和军事最终用途的物项管制范围扩大到全部受EAR管辖的物项。
（二）第二项措施
第二项措施针对位于美国境内的所有进口商和最终用户，就镓、锗、体、超硬材料相关两用物项和石墨两用物项设置更严格的管控。
（三）第三项措施
三、企业合规建议
为遵守上述对美出口管制措施，中国境内的两用物项出口经营者（尤其是从事镓、锗、锑、超硬材料相关两用物项和石墨两用物项出口的经营者）应当：（1）加强对于进口商和最终用户的尽职调查，以及对于最终用户和最终用途证明文件的审查，（2）在出口合同中纳入出口管制合规条款；（3）关注出口物项可能被非法转运的风险信号，在排除风险信号之前应暂停交易；（4）配合商务部对最终用户和最终用途进行的审查和核查；（5）取得许可证后，在运输、安装、售后等过程中发现最终用户、最终用途已经改变或者可能改变的，应报告商务部，尚未发货的应立即停止发货；（6）妥善保存相关文件资料不少于5年。其中，当第三国的进口商或最终用户在美国境内有关联企业时，或者美国进口商或最终用户有关联企业是军事用户或开展军品业务时，尤其应防范物项被非法转移的风险。
