2024年美国涉疆法案年度回顾与展望

作者：任清 霍凝馨 周梦迪 叶轶 常靖梓

2021年12月23日，美国涉疆法案生效。2022年6月，FLETF发布《防止进口在中国境内开采、生产或制造的强迫劳动货物的战略》（以下简称“执法战略”），美国海关和边境保护局（以下简称“CBP”）发布《进口商操作指南》，涉疆法案进入实际执行阶段。

2024年7月，执法工作组发布对《执法战略》的年度更新（以下简称“2024 UFLPA战略”）。其中值得重点关注的更新内容包括：

第一，跨机构合作：FLETF认可与私营部门、非政府组织以及国际合作伙伴开展外部合作的重要性，尤其是在UFLPA实体清单新增方面，FLETF可以借用学术组织、非营利机构、媒体和其他公共组织的报告等来确定UFLPA实体清单的新增对象。2023年以来FLETF努力优化UFLPA实体清单新增流程，包括简化审查和投票流程等，提高了效率。

第二，高优先级执法行业：将铝、聚氯乙烯（PVC）和海鲜新增为高优先级执法行业，这也是2022年以来FLETF首次新增高优先级执法行业，理由是前述行业的转移“强迫劳工”的风险较高。加上此前已确定的服装、棉花及棉制品、硅制品、番茄及其下游产品，目前高优先级执法行业的数量达到7个。

第三，清单移除程序：移除程序可通过FLETF成员机构的建议或上单实体的申请而启动。FLETF目前正在评估3起由UFLPA上单企业提出的移除申请。

第四，财政预算：2022和2023财年的预算在CBP全机构范围内提供了338个与UFLPA执行相关的职位。2025财年的预算将维持2022和2023财年的人员配置，但增加对“强迫劳动”检测技术、原产国追踪以及UFLPA宣传策略方面的投入。

美国涉疆法案第2(d)(2)(B)条设置了五种清单：(i)在特定地区使用所谓“强迫劳动”的实体清单；(ii)与政府合作，输送、接受来自特定地区的“强迫劳工”或特定少数民族劳工的实体清单；(iii)上述两类实体生产的涉嫌“强迫劳动”的产品清单；(iv)出口上述涉嫌“强迫劳动”产品的出口商清单；(v)从特定地区获取物资的实体清单，包括从政府定点扶贫项目和其他政府安排劳动力项目获取相关物资的实体。这五种清单被统称为UFLPA实体清单。

2022年6月美国首次公布UFLPA实体清单时，共列入了20家实体，涉及到的产品包括：棉花、纺织品、服装和服饰；美发产品；电子和计算机组件；以及硅基产品（如多晶硅）。2023年，美国分四批将包括5家上市公司在内的19家中国企业加入UFLPA实体清单，涉及化工、电子产品、生物科技、纺织品、食品等多个行业。2024年，美国分六批将68家中国企业新增列入UFLPA实体清单（另有1家已上单中国企业被二次加单并列入不同的清单子类，1家已上单中国企业变更被列入的清单子类），涉及棉花和纺织品、食品、矿产开发、建筑、农产品（尤其是番茄制品和干果）、药物等行业。

2024年的UFLPA实体清单更新有以下几个特点：

第一，被加入清单的中国企业数量大幅增加，是2023年数量的约3.5倍，是2022年数量的3.4倍。截至目前，UFLPA实体清单中共有107家中国企业，其中2024年被加单的企业约占总数的64%。

第二，清单打击的行业面越来越宽，其中棉纺织行业和食品行业被加单企业数量最多。2024年被加入清单的企业除涉及《执法战略》中最初确定的高优先级执法行业（服饰、棉花及棉制品、硅制品、番茄及下游产品）中的棉纺织业和番茄制品，以及2024年7月新增高优先级执法行业（铝、聚氯乙烯和海鲜）中的铝制品和海鲜外，还涉及仓储物流、果蔬等食品（核桃、花生、芒果、大蒜等）及食品添加剂、其他矿产（铜、镁、锰、铬、黄金、煤炭、钢铁等）开采与加工、建筑、草药、茶叶等领域。其中，棉纺织行业和食品行业被列入清单的企业最多，分别高达29家和26家。

第三，新增实体超过85%被加入的是清单(v)，即这些实体被认定为从特定地区获取原材料。不同于2023年（新增实体有17家被加入清单(ii)，占90%），2024年共有58家（包括被二次加单的1家）被列入清单(v)，12家被列入清单(ii)。

第四，新增实体超过80%（55家）都是其他省份企业。2023年的19家中有5家位于特定地区（占25%），其他实体位于广东（9家）、湖北、河北、安徽、四川等省份。2024年则有13家位于特定地区（占20%），其他实体位于山东（10家）、河北（5家）、河南（5家）、湖北（5家）等19个省市。

第五，出现8起母子公司均被加入清单的案例（其中7起系母子公司于同日被加单）。这既从一个侧面证明某一实体被加入清单的法律后果并不及于其关联实体，也提示母子公司、姐妹公司之间应注意风险隔离、避免都被加入清单。

2024财年（指2023年10月至2024年9月），CBP共扣留货物4619票（其中放行2489票，放行率约为53.89%），价值总共17.3亿美元，较2023财年的扣货票数（4017票）和货值（14.2亿美元）均有较大幅度提升（月扣货数增加约15%，月扣货值增加约22%），但放行比例基本维持在2023财年（52.80%）的水平上。

从行业来看，被扣货物分属九个行业，电子、服装鞋类及纺织品、工业制造材料三个行业被扣的货物票数位列前三，分别是2623票、876票、310票，合计占总数的82.46%。电子行业被扣票数比2023年同期（1470票）增加78.44%，服装鞋类及纺织品行业被扣票数比2023年同期（786票）增加11.45%，而工业制造材料行业被扣票数比2023年同期（900票）减少65.56%。可见，电子行业一直是美国海关UFLPA执法的重点对象，而工业制造材料行业面临的UFLPA制裁风险有所降低。

从来源地来看，来自越南、马来西亚和泰国的被扣货物的金额位列前三，分别为5.5亿美元、4.9亿美元和4.4亿美元，合计占总额的85.55%。与2022财年和2023财年（被扣货物金额前三名的国家均依次为马来西亚、越南和中国）相比，2024财年的扣货情况呈现出以下几个特点：（1）越南超越马来西亚成为被扣货物金额最高的国家，2024年越南被扣货物金额是2023年（2.68亿）的2倍以上。（2）中国出口产品被扣货值明显下降，2024年中国被扣货物金额（1.5亿）只有2023年（2.38亿）的63.03%。（3）泰国货物的被扣风险显著提高。2023年泰国被扣货物金额只有7621万美元，2024年被扣货物金额将近翻了6倍。可见，CBP的涉疆执法日益关注在第三国转运或加工的产品。

汽车及其零部件：据路透社2024年2月报道，德国某汽车公司由于使用在中国特定地区制造的零件违反了UFLPA，其制造的几款车被拒绝入境美国，数千辆汽车在美国港口被扣留。2024年5月，美国参议院财政委员会发布调查报告，称多家知名车企从受到UFLPA实体清单制裁的中国供应商采购零部件，委员会主席罗恩·怀登（Ron Wyden）指责汽车制造商缺乏充分的尽职调查程序以确保供应链免于所谓“强迫劳动”，呼吁采取一系列具体措施，加强对车企的UFLPA执法行动。

电池产品：2024年6月，美国国会众议院中国问题特别委员会（SCC）主席John Moolenaar、国土安全委员会主席Mark Green等议员致信国土安全部，以供应链中存在“强迫劳动”、违反UFLPA为由，要求将两家中国电池制造商列入UFLPA实体清单，并在信函中点名与这两家企业的供应链有关的多家中国企业。美国国土安全部发言人表示，该部门会直接回应国会的信函，并将继续对国会的监督做出适当回应。

光伏产品：2024年2月，CBP向多家光伏企业发放调查问卷，要求他们广泛披露太阳能组件、太阳能电池板和其他产品的来源。这标志着CBP对光伏行业供应链审查范围的扩大，此前进口商只有在产品被扣留后才需提供此类信息。另据路透社2024年8月报道，自2023年10月以来，CBP依据UFLPA已扣留来自印度的约4,300万美元的电子设备；而在前几年，从未有过印度电子产品在美国海关因UFLPA被扣留的情形。尽管CBP并未具体说明扣留了哪些类型的电子设备，但据业内人士透露，其中绝大部分产品是太阳能电池板，而印度的太阳能电池板中可能使用了来自中国的太阳能电池。

水产及食品：2024年1月，在美国国会众议院的听证会上，CBP官员和美国劳工部官员表示已经收到针对中国海鲜产品可能存在“强迫劳动”的指控，FLETF正在考虑将海鲜行业的特定实体加入UFLPA实体清单，且CBP已经增设了人手针对进口海鲜产品加强执法。紧接着，约十天后，SCC主席Mike Gallagher和首席委员Raja Krishnamoorthi致函美国国土安全部部长，要求将29家中国企业加入UFLPA实体清单，其中将近一半企业涉及水产品及食品行业。

矿产：上文所述的2024年1月SCC主席等人致信要求加入UFLPA实体清单的29家中国企业中，约一半企业涉及矿产行业。

生物医药：2024年10月，研究机构C4ADS发布一份关于特定地区“强迫劳动”对制药行业影响的报告。报告选取四家位于中国特定地区的制药公司进行了个案分析，建议各国政府加强对特定地区制药公司及其产品的进口管制和制裁，提示私营公司加强对其交易的审查以避免涉嫌共谋“侵犯人权”而招致制裁的风险。

美国《1930年关税法》第307节规定，全部或部分在其他国家由罪犯劳工、强迫劳工、契约劳工和/或强迫童工开采、生产和制造的产品，禁止入境美国。据此，《美国联邦行政法规汇编》第19编第12.42至12.44节规定，若CBP有合理理由（reasonably but not conclusively）认为《1930年关税法》第307条规定的“强迫劳动”产品正在进口或可能会进口，则有权实施暂扣令；若有证据能证明产品确实涉嫌“强迫劳动”，则有权发布裁定（Finding）并予以查封或没收。

WRO和UFLPA是CBP两种不同的执法手段，UFLPA是对WRO的升级。第一，在适用范围上，WRO通常仅覆盖特定公司生产的（所谓涉嫌“强迫劳动”的）特定产品，仅在极少数情况下会覆盖产于特定地区的特定产品（例如2021年1月签发的棉花番茄暂扣令），而UFLPA主要针对特定地区，意在从效果上达到禁止进口全部或部分在特定地区或由UFLPA实体清单上的实体开采、生产或制造的货物。第二，在证明责任上，WRO要求CBP有合理证据（reasonably indicates）怀疑进口货物存在“强迫劳动”，但UFLPA采取“可反驳的推定”，即只要是产自或部分产自特定地区的货物、或UFLPA实体生产的货物，就推定其存在“强迫劳动”。第三，在证明标准上，WRO只需要提交的证明文件是“令人满意的（satisfactory）”,而UFLPA要求提交的证明文件是“清晰且令人信服的（clear and convincing evidence）”。第四，在举证期限上，WRO是在CBP发布通知后3个月内,而UFLPA的证明文件是需要在CBP发布通知后30天内提交。

从CBP执法统计来看，目前有效的WRO共有51个，其中针对中国的WRO共有36个，约占70.59%。2023年全年CBP未签发任何WRO，2024年CBP共向4个实体签发WRO（3个中国实体和1个索马里实体），取消3个马来西亚实体的WRO。其中，与中国实体有关的具体情况如下：2024年4月10日，CBP发布公告称，将对中国上海的一家公司及其位于江苏南通和香港的2家子公司签发WRO，扣留前述企业在美国港口的劳保手套产品。这也是2021年12月1日UFLPA生效以后CBP首次对中国企业签发WRO。

此外，2024年CBP向1家中资多米尼加企业签发相关裁定，认定该公司全部或部分地生产或制造的铝挤压件、型材产品和衍生品使用了“强迫劳动”，自即日起CBP将在所有美国入境口岸扣押由该公司生产的上述产品。

2024年，纳思达就被加入UFLPA实体清单的维权行动取得进展，并有合盛硅业等其他企业提起新的法院诉讼。

2023年8月，纳思达及其相关子公司在美国国际贸易法院（CIT）提起诉讼，要求法院宣告美国当局将其加入UFLPA清单的决定违法并予以撤销，申请法院发布禁令以禁止美国当局执行列名决定。2024年7月10日，CIT就该案签发一项命令，下令部分解密案件中的行政记录，这些记录详细介绍了FLETF的“标准操作程序”（SOP），描述了FLETF如何将企业添加到UFLPA实体清单以及如何重新考虑这些决定，首次向公众揭示了FLETF的内部运作方式。2024年7月30日，CIT法官签发命令，鉴于原告于7月18日向FLETF提交了从UFLPA实体清单上移除的申请，中止该案的审理。2024年12月3日，原被告双方均请求CIT延长中止审理的期限，目前尚无更多信息披露。

2024年2月20日，合盛硅业（嘉兴）有限公司（合盛硅业股份有限公司的全资子公司）向CIT提起诉讼，挑战CBP于2021年6月对合盛硅业股份有限公司及其子公司签发暂扣令（WRO）的决定，并对CBP随后拒绝批准其提出的修改WRO的申请提出异议。该案虽然并非与UFLPA直接相关，但也是针对美国所谓“强迫劳动”海关执法的维权行动。

2024年10月17日，大疆在其官网发布公告，就CBP引用UFLPA限制其生产的无人机进入美国市场作出回应。大疆表示，CBP没有理由扣留大疆的无人机。大疆正在向美国海关提供文件，以证明其遵守了UFLPA。

2025年1月14日，FLETF将中国39家企业加入UFLPA实体清单，预示着中国企业在涉疆法案下将面临更加严峻的挑战。尽管涉疆法案是在拜登任期内签署成法，鉴于限制来自中国的进口符合特朗普的总体贸易政策，特朗普内阁中的很多人都是对华强硬派，其中国务卿卢比奥还是当年提出UFLPA草案的议员之一，并曾于2024年多次呼吁加大UFLPA执法力度，期待特朗普第二任期内放松UFLPA执法明显不现实。此外，美国部分议员、非政府组织、智库、媒体持续地以各种方式指控我国多个行业的供应链存在所谓“强迫劳动”，向美国行政当局输送“弹药”。因此，2025年或将有更多中国企业被列入UFLPA实体清单，更多行业的中国出口产品或者中资企业从东南亚出口的产品被美国海关查扣，其对产业链供应链的扰乱也将更为显著。

鉴此，我们建议相关企业在严格遵守中国法律（尤其是与国家安全有关的法律）的前提下，采取以下措施防控涉疆法案下的风险：

第一，提升供应链溯源和管理能力。供应链溯源涉及企业的销售、采购、生产、财务等多个部门，还有赖于上游多层级供应商的配合，在实践中会遇到各种困难。建议相关企业结合自身实际情况（包括CBP执法态势、下游客户要求、产品供应链特点等）稳妥开展溯源工作，成立专门工作组，形成溯源操作方案、文件收集清单和模版，加强对供应商的沟通，并探索利用信息技术搭建可持续的、高效的溯源管理系统。必要时，对现有供应链作出合理调整。

第二，完善企业社会责任暨劳动合规体系。鉴于美国实施UFLPA的借口是“强迫劳动”，并考虑到欧盟、德国、加拿大、墨西哥等国也已出台与“强迫劳动”有关的法律法规，建议相关企业对照国内国际要求完善自身及上游供应链的社会责任暨劳动合规体系，包括但不限于：制定或更新政策声明、供应商行为准则等制度文件；加强供应商准入审核，要求签署有关承诺书，并在采购协议中纳入相关条款；加强对供应商的培训，定期自行或委托第三方对供应商进行审核；及时采取补救措施等。

第三，加强对外信息输出管理和舆情风险监测。建议相关企业在网站、年报等渠道进行对外信息披露或输出之前加强审核，避免被境外政府机构、非政府组织、智库、媒体等歪曲，用作将我国企业加入UFLPA实体清单或者CBP扣留货物的线索甚至依据。建议监测负面舆情，以便及时采取应对措施。

第四，在出口合同中合理分配货物被查扣等情形下造成的损失。货物被美国海关查扣后，将产生滞箱费、滞港费以及运出美国的运费等费用，还可能发生货物价值损失。中国出口商（尤其是高优先级行业的出口企业）应当与美国进口商提前协商潜在损失的分配问题，并在合同文件中予以约定。

第五，制定应急预案，快速响应风险事件。包括但不限于：企业自身或者上游供应商被加入UFLPA实体清单的应急预案，企业自身或者友商直接或间接对美出口货物被扣的应急预案等。

第六，利用法律手段维护正当权益。根据个案情况，向FLETF申请从UFLPA实体清单移除，或者针对FLETF列名决定或者海关查扣行为在法院起诉。