地方政府直接授权不能实现基建融资！

文摘 2024-11-27 09:59 北京

【12月18日深圳+线上同步直播】课程详情联系：赵老师17319222683（同微信）

这几年，好像破解或规避文件的念头比较吃香，前一阵子就有一个用专项债破解47号文的文章，被以讹传讹得挺火。后来不仅被证明是伪命题，而且也被删文了。

说来挺搞笑，47号文叫停了高负债地区用自有资金进行政府投资项目的做法，难道会允许地方部门用举债资金实施政府投资项目吗？

我们以前把这一类建议方案称之为可乐方案。

这个梗来源于有些专家看到了上甘岭战役中我们的战士没有水喝，就提出专家建议了，没有水喝可以喝可乐嘛！

先说结论：

新机制系列文件，也是“十年磨一剑”，除非不搞地方政府与社会资本合作，除非是城中村改造片区开发，否则是绕不开的。

一、地方政府直接授权不能实现基建融资

(一) 基建融资的理论真空中：未禁止授权

对于地方政府直接授权国企的问题，在宏观上并没有禁令。在以往，大量的基础设施项目都是由地方政府直接授权地方本级国有企业投资建设，在未来，地方政府仍然可以通过这种方式推动当地基础设施项目建设。

在政府投资项目和使用国有资金投资项目中，地方政府可以依照有关规定授权地方本级国有企业投资建设，比如说授权当地国有企业建设一所学校，或者建设一个公交枢纽，投资进行公交运营，建设一个环卫枢纽站等等。

(二) 地方政府直接授权不能实现基建融资

这种直接授权的发生背景主要是这么几个方面，一是在有使用者付费情况下对政府投资项目进行企业化管理，以便于提高运营效率；二是在BT模式大行其道的情况下，通过企业运营方式为违规BT模式搭建路径。

但是现在BT早已被叫停十几年了，没有实施的场景了。

有些读者以为在新机制条件下，采取特许经营模式的时候，政府补贴只能补贴运营，不能补贴建设成本，而不按照特许经营模式实施，就可以补贴建设成本了，这是一个比较严重的误解。

正解是无论是不是采取特许经营新机制模式，以后都不能补贴建设成本了。

所以并不是法律法规禁止地方部门直接授权国企进行基础设施建设，而是这样的基础设施建设授权根本没办法支付财政补贴，所以也没办法实现融资。

或者说法律法规并不禁止地方部门授权国企建设，也不禁止地方部门授权民营企业建设，但是这种场景只适合于完全由财政投资的情形，对于收益不足的基础设施建设，就只能由地方财政一陪到底，不能支付建设成本补贴，除了地方政府债券的支持以外，完全没有基建融资意义。

另外授权运营和委托运营等购买服务的方式，由于有三年期限的限制，就更加不能解决建设成本的问题了。

(三) 实践中为“二层结构”的前端部分

在基础设施建设项目中，地方政府授权委托城投平台公司应履行的程序，一直是比较大的争论焦点。

2019年财金10号文和《政府投资条例》发布之后，原PPP项目管理库外大型基础设施建设项目大多采取了“地方政府—城投平台—社会资本”的双层结构，同时履行了企业投资的立项程序。

由于采取了双层结构，涉及到了两个乙方，两次付款，是否涉及需要履行两次招采程序的问题，则变得比较复杂起来(见下图)

这种二层结构中的前端组成部分的被授权的国企，并不发挥融资作用，也很少承担项目风险，否则他就不需要再搭建第二层结构，因此这种类型不是我们本文讨论的重点，我们在本文当中主要讨论单层结构下政府对国企的授权的可行性意义。

简单的说，对于政府直接授权国企的情况，宏观上并没有直接的法律禁止，但是，在需要实现基建融资的领域内，由于不可避免地会遇到工程建设施工、财政支付补贴、特许经营授予以及公共资源使用，在这些特定领域内，都有既定法规要求，不能直接委托授权。

(四) 社会投资领域仅余代管模式

地方政府也可以将地方本级国有企业明确为特定项目的项目法人。城投公司在有些项目的“地方政府—平台公司—社会资本”二层结构当中，起到组织协调的桥梁媒介作用。地方政府仅对社会资本投资人有付款责任，而对城投公司没有付款责任，因为不涉及到对城投公司的付款，所以也不需要履行政府采购程序来确定供应商；或者说，这里面涉及到的对城投的付款，仅仅是城投的代收代付。在这个架构当中，城投公司仅是协调人，也不涉及本身参与的资金往来。

有些读者提到的江苏省集中建设管理的系列文件，就是一个典型的案例，文件中提及了集中建设管理单位的多个职能，就体现了这种结构。

但是，在近几年来，政府直接授权的城投“不碰钱”+“不施工”结构的“代管模式”安排，由于筹融资效果比较差，在二层结构中的这种设计越来越被抛弃。在过去几年我们开展的数百个大型基础设施建设项目调研中，几乎很难看到。

二、直接授权做法的典型案例：郑州

(一) 郑州发布代建制再引热议

2024年7月，郑州市人民政府印发《郑州市政府投资项目代建制实施办法》(郑政[2024]11号)，由项目管理单位负责政府投资项目的组织实施和管理工作。

1. 负责政府投资项目的管理

郑州市政府投资项目代建制实施办法本办法所称代建制，是指由专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责政府投资项目的组织实施和管理工作，项目建成后交付使用单位的制度。

2. 已是七八年前的成熟技术

实际上有关代建方面的文件，七八年前就有很多地方发布了，在现在的综合法规管理约束下，代建制早已躲不开监管视线了。

2017年，《重庆市人民政府办公厅关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》(渝府办发[2017]74号)，允许区县级政府合规保留3家平台公司，并要求“加快推进融资平台公司转型”，“加强公益性项目建设管理，明确承接政府委托实施基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设的……具有独立法人资格、实行独立核算的国有单位”，并且，“对以内部文件、会议纪要等方式委托融资平台公司实施的公益性项目，要补签合同、协议，完善相关手续，明确政府和融资平台公司的权利、义务关系”。

2018年初，江苏省多部门发布23号文，《关于印发<推进政府投资工程集中组织建设的指导意见>的通知》(苏建建管[2018]23号)，文件主要内容是：针对政府投资工程(项目)，由政府向其成立或明确的“政府投资工程集中组织建设实施单位”授权，行使“建设单位”的权利和义务，建设“投建管用”四权分离机制。

2021年9月陕西省出台《陕西省省直政府投资项目代建制管理办法(试行)》（陕发改投资[2021]1410号）在全省范围内推广政府投资项目代建制管理。

3. 代建制度只是确定了项目管理方

无论是哪个地方发布的代建制，接受授权的地方国有企业，都只是政府投资建设项目的管理方，不是施工方，也不是融资方。

(二) 政府直接授权后可以施工么？

1. 郑政[2024]11号的规定是

第十二条　代建单位应当按照招投标法律、法规、规章及相关规定，确定代建范围内的勘察、设计、施工、监理等单位以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购。

代建单位不得转让或分包代建业务。

2. 苏建建管[2018]23号的规定是

“负责工程勘察、设计、施工、监理等单位和材料设备采购的招标”。

3. 政府直接授权单位不能直接施工

通过上述两个文件的阅读，我们可以了解到，被授权的单位并不能直接开展施工，而是还需要通过招标来确定施工单位。

进一步的，“政府直接授权国企”能绕开特许经营新机制的情形是什么？

(三) “非特许经营”合规发生的场景

非特许经营模式的合规场景主要是这么几个方面：

1. 纯使用者付费机制的情况下

一是在纯使用者付费机制的情况下，对政府投资项目进行企业化管理，委托企业投资建设运营管理，以便于提高运营效率。

理论上来说，对于这一类项目，并不允许直接委托，应当根据情况适用公共资源有偿使用等相关的规定，但在现实中也经常会遇到直接委托情形。

然而，

一来，利用了公共资源，实施了基础建设，而且不需要补贴就能获得全部投资回报的基建项目很少；

二来，对于其中的市场化项目，与地方政府合作的意义不大，一个移动通讯的铁塔，或者，一个迪斯尼乐园，如果你认为它有公益性的话，地方批了规划就好，还有什么需要跟你地方合作的？这种类型项目，本来也不属于我们通常讨论的“基础建设融资”领域。

2. 完全财政直接投资的情况下

二是在完全财政直接投资的情况下，当然可以采用非特许经营模式，但对于其中收益不足的基础设施建设，就只能由地方财政一陪到底，不能支付建设成本补贴，除了地方政府债券的支持以外，完全没有基建融资意义。

3. 授权运营和委托运营方式

三是授权运营和委托运营等购买服务的方式，由于有3年期限的限制，就更加不能解决建设成本的问题了。

(四) 政府直接授权后可以融资么？

1. 郑政[2024]11号的规定是

实行全过程代建方式的建设项目，市财政部门按规定和《代建合同》约定，将土地、拆迁等费用拨付使用单位，将其他建设资金拨付代建单位。

实行建设实施代建方式的建设项目，市财政部门按规定和《代建合同》约定，将施工图设计或施工图审查之前所需支付的土地、拆迁、文物、环评、可行性研究报告编制、工程勘察、设计等费用，拨付使用单位，将其他建设资金拨付代建单位。

市财政部门应当根据投资计划，按工程建设进度及时拨付建设资金；使用单位按《代建合同》约定支付自筹资金。

2. 苏建建管[2018]23号的规定是

财政部门要加强对集中组织建设项目财政可承受能力、预算及竣工财务决算的评审并对项目的财务活动实施监督管理；审计部门要加强对集中组织建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督；建设行业各主管部门负责对集中组织建设项目的工程建设活动实施监督管理；

3. 国务院令第712号《政府投资条例》的规定是

总结一下，所有的规定，千言万语汇成《政府投资条例》的一句话就是：

政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

对于政府投资项目是否存在垫资的判断，是须经穿透审核的；显而易见的是，各地发文所颁布的代建做法，并不能实现垫资作用，也不能为地方政府实现融资作用。

特许经营新机制发布之后，基建融资领域发生了翻天覆地的变化：

除了地方政府债券和片区开发城中村改造以外，没有任何模式能够实现基建融资。

炒代建制的冷饭，搞“直接授权国企”，解决不了融资的问题，也无法自招自中揽施工活，更破解不了新机制。

我们可以看到，无论是在特许经营新机制领域，还是其他基建融资领域，都有多部法规叫停政府直接授权国企：

三、多部法规叫停政府直接授权国企

涉及工程建设，必须进行招标；有财政支付补贴的，还需适用政府采购法，法律法规已有规定：特许经营、公共资源有偿使用、TOT等均需采取公开竞争方式，在政府基础设施建设融资领域，除了如今已几乎不能起到融资功能的早先“城投不碰钱”类型的代管模式以外，地方国企在“获得地方政府直接授权”和“进行融资”二者之间，已经不存在“鱼与熊掌兼得”的合规可能性。

(一) 涉及工程建设，必须进行招标

招标投标法第三条规定，“进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：

“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目、全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”等。

(二) 有财政支付的，适用政府采购

1. 财政补贴也是付费

有些读者以为，企业投资项目并非使用政府投资，所以可以不履行政府采购程序，这是一种误解。国有资产和国有收益，即使是给地方亲儿子平台公司，也不是可以想当然地授权委托的。

政府投资与否的判断标准是，是否采用财政资金投资于固定资产建设；政府采购适用的判断标准是，是否采用财政资金采购。

政府采购法规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。第二条以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。

因此，在绝大多数情况下，涉及财政付费的基础设施建设项目应当适用政府采购。财政补贴也是付费的一种。

2. “后招先不招”的观点是错误的

有的观点认为，城投公司在接受地方政府委托以后，组织实施了公开的招投标来确定项目投资人，因为有了这个招投标的程序，所以之前就不必有政府采购的程序了。如上图，以第二环节的招标来包含第一环节的公开程序。

这种我们称之为“后招先不招”的观点是错误的。

对于社会资本投资人的遴选过程，不能代替地方政府选择项目受托单位的遴选过程。

在多数情况下，这两个遴选过程的付款条件也不一样。

受托城投平台公司遴选社会资本投资人的过程，也不可能适用“采购人依法能够自行建设、生产或者提供”的情形。

同时，政府采购法规定，第四条政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。

3. 政府采购工程还是服务？

政府采购分为工程、服务、货物。采购对象的不同，适用的采购方式、程序和时限，存在一定的差异。

同时，大量基建项目，无论是从理论还是实践角度上来看，都难以区分是采购工程还是服务，以原管理库PPP项目为例，所有的管理库PPP项目，都是政府购买服务行为，与一般政府购买服务相比，其差异仅在于，管理库PPP期限更长，而且大多交付固定资产。特许经营新机制，与原来的管理库PPP，在这一环节上，是大同小异的；特许经营新机制，与原来的管理库PPP的差异在于，特许经营新机制，聚焦使用者付费：政府付费只能补贴运营，不能补贴建设成本。

1) 绝大多数原PPP管理库外基建只能适用采购工程

根据《政府采购法》、《政府购买服务管理办法》、87号文等的相关规定，不得将服务和工程打包作为服务来购买，所以除原管理库PPP模式之外，遇有交付建构筑物的项目时，就只能适用采购工程的形式。

与原管理库PPP在实质上属于政府购买服务性质所不同的是，土地一级开发以及后续升级到的片区开发，包含了大量的工程和服务内容。本身属于含有服务要求的工程建设，同属于工程建设。符合政府采购法对于政府采购工程的要求，必须履行政府采购程序。对于原管理库外基础设施建设项目，绝大多数应适用招标投标法。

2) 适用服务采购还不如采购工程

很多公用事业、轨道交通项目采取了不交付固定资产建构筑物的方式，意图绕开工程采购程序，采取逐年支付服务费的方式实现投资人收回投资。

理论上讲，这个思路并没有错。

对于水电气热、污水垃圾、高速地铁等很多社会服务项目，在不交付固定资产建构筑物的前提下，确实更接近于购买服务形式。

客观上，这就给通过政府购买服务形式举债留出了一条暗道。

当然，主管部门也发现了这条暗道，并于2020年102号令《政府购买服务管理办法》中，通过“购买服务合同最长不超过3年”的手段，最终封堵了这条暗道。

因为，现实中并没有能够在3年内通过支付服务费而回收投资的基础设施建设项目，所以，签署超过3年的政府购买服务以便于投资者能够收回基础设施建设投资的做法就属于违规举债违法行为了。

因此，原管理库外的基础设施建设项目，客观上只能归属于政府采购工程类型。

4. 不适用“两标并一标”

有一些观点认为，如果地方政府在委托城投平台公司实施片区开发的过程中，履行了政府采购的程序，那么在城投平台公司选择项目投资人的过程中，则不必履行招投标程序了。

如上图，以第一环节的招标来包含第二环节的公开程序。与上节说法类比，也可以称为“先招后不招”。这与典型特许经营中“两标并一标”的想法比较相似。

招标投标法实施条例第九条的规定是：

除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：

(一)需要采用不可替代的专利或者专有技术；

(二)采购人依法能够自行建设、生产或者提供；

(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；

(四)需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；

(五)国家规定的其他特殊情形。

这跟采购和招投标之间的差异也没什么关系，我们经常将上述第(三)条简称的“两标并一标”的原理是，对于一个已经确定价格及其他相关因素的服务来说，不必通过两次招标采购来确定已有资质的施工主体。

这里面有除了已经具有资质之外，还有两个重要的因素。第一个重要因素就是要已经确定好价格，我坐北京到上海的高铁价格是定的，在服务标准不变的情况下，我不管你花多少钱建高铁，跟我没关系。

我们现在很多片区开发项目在招标的时候，别说价格确定连总投资额还没开始测算呢，怎么能够两标并一标呢？

另外一个因素是，两标并一标中，购买的是一种服务，不是一个工程。片区开发是一个工程，他有竣工就得交付的工程，不能够按照服务来购买。这个当新法定稿实施以后，能不能够适应到工程，这个我们还在观望当中。但招标投标法是严肃的事情，不能靠揣测意图来推测可行性，在一般性规定必须招标的前提下，不符合既定规定除外的，就必须招投标。

当然，在履行完文首图片所示的①,②环节后，社会资本投资人能够自行建设的特许经营项目，当然不必再次招标选择施工单位，这才是合法“两标并一标”的本意。

(三) 特许经营采取公开竞争方式

基础设施和公用事业特许经营管理办法(17号令)

第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

第十六条实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。

(四) 公共资源、TOT采取公开竞争方式

公共资源、企业和行政事业单位国有资产转让，一般原则上应采取公开竞争的方式实施：

“《市政公共资源有偿使用收入管理办法》第十条　县级及县级以上地方人民政府应当按照法律、法规和国家有关规定，主要采取公开招标、拍卖等公平竞争方式，对市政公共资源实行有偿使用。

“《企业国有资产交易监督管理办法》第32号令第十三条　产权转让原则上通过产权市场公开进行。

“《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》(财资[2021]127号)第二十一条转让是指中央行政事业单位变更国有资产占有、使用权并取得收益的行为。中央行政事业单位转让国有资产，应当以公开竞争方式进行……”

TOT模式，大多既涉及公共资源转让，也涉及政府付费的运营补贴，当然也要按照新机制的规定来实施。

除特殊说明外，文中数据来源于企业预警通APP

声明：本号转载的文章来源于公开渠道或经授权许可，仅为分享观点、资讯之目的，不代表[PPP项目大讲堂]观点。文章、图片版权均归原作者所有，若有侵权敬请联系删除。

往期推荐
再不理解10万亿化债你就落伍了！
“隐性债务”清零后，城投还会不会融资？
公益经营打包项目须走特许经营！城中村改造是基建融资唯一路径！

课程推荐

【12月18日深圳+直播】中央“一揽子增量政策”12万亿化债下政府项目合规运作、超长期国债与中央预算内资金申报、17号令下特许经营及融资、新型城镇化项目投融资落地实操、园区投融资与合规招商运营及“股权财政”与150号文下融资平台转型实务案例解析培训班 详情链接

课程内容

模块一、最新政策文件要点解析

1. 12万亿化债政策的热点解读及近期国家部委最新政策要点解析

2.《市政基础设施资产管理办法（试行）》的通知财资〔2024〕108号解读

3.35号、47号、14号、17号、150号等文件的解读

模块二、地方政府高质量发展投融资新逻辑

模块三、17号令下特许经营及融资、存量资产盘活

模块四、专项债、超长期特别国债和中央预算内资金申报

模块五、新质生产力产业园区投融资实操与合规招商运营

模块六、综合开发项目政策联动自平衡模式

模块七、城中村改造及保障性住房项目融资模式及难点问题解决

模块八、“三大工程”相关重点政策解读及合规运作

模块九、城市更新项目投融资实务

模块十、地方政府“股权财政”转型实务

模块十一、150号文后城投公司从“融资端”向“投资端”转型

模块十二、中央企业产业投资基金范围及央地合作新模式

培训费用（现场食宿统一安排，费用自理）

1. 个人会员A：3380元/人（含培训费、资料费、电子课件、中餐（180元）、场地等）。

2. 个人会员B：4380元/（含证书、培训费、资料费、电子课件、中餐（180元）、场地等）。

时间地点

2024年12月13日-16日武汉市

2024年12月18日-21日深圳市

2024年12月20日-23日成都市

2025年01月10日-13日厦门市

2025年01月16日-19日北京市

培训联系人

赵老师17319222683（同微信）

（详情联系赵老师获取具体课纲文件）

更多课程

公开课：

课程1：150号文背景下融资平台市场化转型及2025年投融资项目储备谋划、地方债务风险防范背景下的基础设施投融资合规包装，城市更新、片区综合开发高级研修班

课程2：专项债、超长期特别国债资金申报、特许经营实务、EOD 项目谋划、三大工程运作、存量资产盘活、政府债务化解及150号文背景下投融资平台转型研修班

课程3：新《公司法》背景下，深化国资国企改革、完善主责主业管理、履行战略使命评价、健全原始创新制度、加快培育和发展新质生产力实务研修班

课程4：国有企业人力资源管理创新、分类考核评价、深化人才发展体制机制改革、薪酬改革及全员绩效考核实务研修班

课程5：EPC模式下的设计管理、招投标、合同执行、造价、索赔与审计暨工程建设项目全过程管理实务专题培训班

课程6：新清单条文解读与全过程造价管控、结算审计症结破解案例解析实务专题培训班

课程7：公平竞争审查规则（八部委16号令）背景下国有企业招标采购合规化管理、风险管控实战案例分析专题培训班

12月13-16日武汉市（13日全天报到）

12月20-23日成都市（20日全天报到）

01月10-13日厦门市（10日全天报到）

会员课：

课程1:中央“一揽子增量政策”背景下政府项目合规运作、新型城镇化项目投融资落地实操、新质生产力园区投融资与合规招商运营及 “股权财政”与城投转型实务案例解析培训班

课程2:新机制下政府和社会资本合作模式解析暨特许经营项目投融资实务与落地实操班

课程3:央国企投融资项目顶层设计及工程项目特许经营、审计应对、档案管理（高级）培训班

课程4:国企数据资产入表、公共数据授权运营、法律合规确权、资产评估、数据治理及入表融资等--首席数据官岗位能力提升高级培训班

课程5:数据资产安全评估师岗位能力提升高级培训班

课程6:新质生产力背景下“人工智能+低空经济”产业应用培训班

12月18日-21日深圳市（18日全天报到）

01月16日-19日北京市（16日全天报到）

赵老师17319222683（同微信）

（详情联系赵老师获取具体课纲文件）

点击最下方"阅读原文"可查看更多课程，在线报名！

http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=Mzg2OTAxMjc4OA==&mid=2247530286&idx=3&sn=f56596ffe1760561b304694dbfb2f7ea

PPP项目大讲堂

PPP项目大讲堂是中至远集团旗下平台。中至远集团是一家集PPP和政府平台公司转型的咨询、服务、资金、培训为一体的综合服务商，集团下设管理咨询、投资基金管理、教育科技等公司和平台，本集团将竭诚为PPP和政府平台公司转型提供一流技术支持。