刘锦增丨清同治年间新疆协饷的调整与效果

作者简介

刘锦增，1990年生，山西平遥人，历史学博士。山西大学晋商学研究所副教授，主要从事清代西北经济史研究。

清王朝对全国各地的财政采取“其有本省不足者，以近省补之”的制度，即协饷制度。[2]协饷制度包括承平之时的酌盈济虚和战时的解危济困，[3]其协饷制度的有效运作需建立在国家政局稳定，财政充裕状态之下。乾隆年间，清政府统一新疆后，在新疆确立了以协饷为中心的财政供应体系。乾嘉年间，由于国内政局较为稳定，国家财政运转良好，新疆的协饷供应效果较好，但盛世下也潜藏着危机。道光年间，随着国力日衰，边疆地区政局开始动荡，新疆的协饷供应开始出现危机。咸丰年间，太平天国运动爆发后，清政府调解各地的人力、物力、财力，全力镇压太平天国运动。在这一背景下，清朝传统的协饷调拨制度逐步走向瓦解。为解决新疆经费问题，清政府命令新疆地方官员就地筹款。新疆官员竭力采取各项措施来解决经费不足问题，包括变通兵制、增加铸币、更铸大钱、开征新税、捐输军饷、动用司库封储银等，但效果并不明显。[4]同治年间，太平天国运动逐渐被镇压，同治皇帝谕：“现在金陵已克，东南大军，指日即可凯撤，更可腾出饷需，协济各该城，以收士饱马腾之效。”[5]清政府开始重新调整协饷制度。同治三年（1864），户部开始通过指派的方式对京饷和协饷进行分配，而这种分配并非按照实际收支状况进行，此后京饷尚好，各地协饷状况仍极其困难。[6]

关于同治年间新疆的协饷问题，学界已有关注。[7]同治年间，针对新疆协饷的供应状况及其协饷制度本身的弊端，清政府先后三次调整新疆的协饷供应制度。本文以《清穆宗实录》为基础，结合中国第一历史档案馆和台北故宫博物院所藏档案资料及其他文献，系统分析同治年间新疆协饷的调整及其效果，以期加深相关研究。

咸丰年间，随着太平天国运动的爆发，内省协济新疆的协饷制度逐步走向式微，欠解协饷问题越发严重。咸丰三年（1853）底，各省协济甘肃、新疆饷银已积欠至数百万两，“咸丰二三两年及预拨四年春季协饷，尚欠银三百四十六万余两”[8]；咸丰四年（1854）底，甘肃、新疆协饷共欠银600余万两；[9]咸丰十年（1860），甘肃、新疆协饷已积欠至1000余万两。[10]此情况一直延续至同治年间，基本上没有好转，反而日趋恶化。[11]

表1为同治三年（1864）十一月清政府核查的同治初期新疆各城每年应调俸饷经费银两具体情况。其中，伊犁、叶尔羌、巴尔楚克、喀什噶尔、英吉沙尔、喀喇沙尔、和阗、乌什、阿克苏、塔尔巴哈台，除和阗由于本地租税充裕无庸拨给外，共应调饷银519902.2171两，“均请由伊犁大城分拨”；乌鲁木齐及其所属各城应调经费银41481.3949两，至于哈密所需饷银，并不归口外调拨，但考虑到军需紧急，由乌鲁木齐都统酌量拨给。[12]新疆各城仅俸饷一项每年就需银近60万两，但每年收到的协饷，根本无法满足新疆的各项开支。

此期间，清政府虽反复命各省积极调拨，但由于各省多自顾不暇，加上由于西北各地政局动荡，清政府设在陕甘各地的驿站受阻，传统粮饷转输路线无法继续通行，如同治元年（1862），乌什办事大臣文兴奏：“前有河东拨解甘饷六万两，因陕省匪扰路阻，未能起解。”[13]因此，同治初年，各省欠解新疆饷银数额越来越大。如：甘肃应拨塔尔巴哈台的协饷，到同治元年，已积欠至12.92万余两。塔尔巴哈台参赞大臣虽多年采取减折支发的形式发放，但官兵盐菜仍是无饷支发。到同治二年（1863）九月，伊犁已经积欠军饷100余万两。[14]

表1　同治初新疆各城每年应调经费银统计表

面对协饷不继、兵民困苦的情况，同治元年十一月，乌鲁木齐都统平瑞指出：将乌鲁木齐、古城等处闲荒的马厂开垦升科；将孳生马匹统一归巴里坤牧放经营；将屯田土地分给屯兵，这样既保证其饷需供求，也能保证操防。[15]对此，清政府十分重视，命平瑞将升科抵饷、裁屯归伍、酌减兵额等事妥议章程，再详细具奏。由于此时太平天国运动仍在进行，清政府也十分清楚各省均自顾不暇，已无余力供应新疆协饷，而新疆土地辽阔，土壤肥沃，可以通过开垦闲荒土地以济饷需。同治二年正月，古城领队大臣文祥奏请：“开垦草湖地亩，升科济饷，并本营牧马草厂，开垦升科。”[16]清政府下令允行。同年四月，清政府下令：“至新疆南北各城官俸兵饷需用甚多，近来内地军务未平，经费势难接济，各该城地方幅员甚广，不乏闲旷沃壤，自应亟筹开垦，以济饷需，著常清、景廉、锡霖，于所属各城孳生暨营马厂地，及闲荒地亩内，一体履勘，查明报垦，以实边储。”[17]此后，新疆各地陆续查勘闲荒地亩，招户开垦升课。如：同治二年，哈密办事大臣文祥与扎萨克郡王伯锡尔将哈密境内闲置、荒芜的地亩勘探清楚，以备之后开垦。[18]此外，对于塔尔巴哈台境内的蒙古孳生牛、马厂，清政府下令将其中的老残伤马、牛挑出变卖抵饷，并将所腾出的地亩用以招垦，期于数年后课税以增饷源。[19]后又经查勘发现，哈密东路的塔尔纳沁有荒地5660亩、蔡把什湖有1700余亩，西路一带的萧尔齐、火石铁冈、茨梅花湖也可开垦。

在此过程中，开捐、征税也成为当时新疆军饷的重要来源，特别是开捐。[20]同治元年，乌鲁木齐都统平瑞劝谕商民捐输，[21]到同治二年初，收获银5万余两。但由于政局变动，新疆各地的商业也逐渐萧条，不少商民撤回内地，因此单纯依靠商民捐输并不能解决经费问题。在此过程中，清政府不断鼓励官员进行捐输或捐官，如同治元年，调补伯克噶依特捐银200两、请补巴尔楚克粮员音德春捐银500两。[22]同治二年，已革职扎萨克郡王阿克拉依都积极捐输叶尔羌兵饷，于是清政府下令赏还其世袭官职。[23]同年九月，伊犁将军常清以伊犁军兴为由，奏请在伊犁开捐以济饷需。[24]同时，伊犁将军常清奏请伊犁捐输事宜，应仿照云贵捐输章程，采取“报捐、分发指省、捐复三项”照常办理。[25]清政府下令允行，但是此举也导致了新疆政局的恶性循环。由于甘肃久未拨解协饷，喀什噶尔兵饷同样不敷，支给官兵的军饷主要依靠捐输。但单纯依靠捐输，并非长久可行之策。同治二年，同治皇帝谕：“该城伯克回子，虽属踊跃急公，惟官兵月饷，仅恃劝捐接济，岂能经久。”[26]

面对协饷无法筹措的情况，清政府也在寻求变化，调整协饷的来源。同治元年十月，清政府在筹拨伊犁军饷时，基于各省的财政情况，下令由四川指拨：“将川省征存正余盐厘项下银，及济楚盐厘项下银各五万两，行令该督照数提拨。”[27]对于此项协饷，清政府允许由四川欠解京饷银内扣除，但半年之后，四川省分毫未解。清政府虽于同治二年六月、八月反复催解，但也是无济于事。

当然，新疆协饷转运方式本身存在的弊端也是造成咸丰至同治初年新疆协饷难以接济的原因之一。清代新疆协饷采取间接转运的方式，即由承协省份先拨往甘肃，再由陕甘总督分发新疆各城。从咸丰年间开始，随着协饷欠解数额的增多，即使各省解到部分协饷，陕甘总督也往往先顾当地，总是一味的以“各省协饷欠解过多，司库无项筹解，当经详请奏催”为由搪塞，并未将应发往新疆的协饷按时按量分发，如咸丰六年（1856）五月，清政府命陕甘总督迅速筹解南疆各城所需经费，不久清政府下令：“山西、陕西二省于应解京饷内改拨银五十万两，又改拨河南、山东二省银四十万两，以为新疆各城俸饷经费之需。”[28]此后，山西省解到银20万两，但陕甘总督只解送了50550两到新疆，剩余饷银又以“其余银两容俟山东、河南、陕西、山西等省银两解到即当酌量分拨”为由，不再分发。[29]对于这一弊端，清政府也有深刻的认知，同治元年十二月，同治皇帝谕：“山西八月间所解甘饷十一万两已经到甘。本日复据英桂奏，筹拨银十三万两，于十一月十八日起程，谅可不日解到。前后共计二十四万两，为数已属不少。甘饷固关紧要，而新疆欠饷最多之紧要各城，实有刻不容缓之势。著恩麟体察情形，此项饷银，断不准仅顾省城之用，务须分别酌拨，以顾边疆大局。”[30]新疆的协饷供应制度已到了必须要革新的阶段。

为改变新疆协饷的供应状况，同治二年，清政府重新调整新疆的协饷供应制度。同治二年十二月，管理户部事务大学士倭仁上奏直言新疆协饷转运弊端：“自各省军兴以来，应解甘饷拖欠甚多。甘省在完善之时，尚须仰给于各省，今则办剿办防自顾不暇，势不能兼顾新疆，近年所调经费，竟有分毫不解者。”[31]通过甘肃转运新疆协饷这一方式的弊端在战争时期尤为明显，新疆收到转运来的协饷十分有限。

为改变这一难题，倭仁指出应在协饷拨给制度上进行变通，将新疆协饷改为专拨新疆南北两路经费银，由各省应解京饷项下调拨，各督抚派员绕道直接解往甘肃安肃道库，再由安肃道库委员递解至镇迪道库收储，以备新疆各城分提支用。不久，同治皇帝谕议政王军机大臣：“新疆为甘省屏藩，南北两路各城，棋布星罗，深资控驭，近来饷糈支绌，各省指拨之饷，往往迁延不解，该驻防换防兵丁，艰窘堪虞，若不量为变通，筹款拨解，势必日形苦累，断难望其实力巡防。著骆秉章于四川正余济楚盐厘拨银十万两，按粮津贴拨银六万两，阎敬铭于山东甲子年应征地丁拨银五万两，盐课拨银二万两，张之万于河南甲子年应征地丁拨银三万两，清查案内提解银四万两，沈桂芬于山西劝捐归补筹解京饷项内拨银十万两，统合四十万两之数，著该督抚等委派妥员，绕解甘肃安肃道库，由安肃道委员递解镇迪道库收储，以备新疆各城分提之用，甘省不得自请截留。”[32]此后，清政府正式将新疆经费改为新疆专款，由山西、山东、河南等省拨款，每年拨银40万两。

如表2所示，为同治二年底至同治四年底（1863～1865）清政府指拨新疆银两情况，合计221万两，其中专拨伊犁军饷银66万两。同治三年六月，乌鲁木齐都统平瑞以库车军务紧要为由，奏请令山西巡抚沈桂芬将山西省劝捐归补京饷项下奉部拨定的新疆经费银10万两，先行借用。[33]七月二十八日，清政府再次下令，将此项借款，由山西截留防费银内“划拨新疆经费十万”[34]，剩余截留新疆经费银10万两，作为专拨新疆军饷。清政府共指拨原拨新疆经费加上新疆军饷合计60万两。七月二十九日，山西巡抚沈桂芬奏报在山西省司库续劝捐输款内筹银1万两，解赴伊犁作为新疆南北两路经费。[35]在调整新疆协饷制度的同时，清政府还着手调整新疆协饷的转输路线，分南、北两路转解、收贮。其中，山西承担的新疆经费改由北路草地行走，由山西巡抚派员将银解交绥远城将军查收，之后由绥远城将军派员解运至科布多，以备乌鲁木齐、伊犁就近拨用；[36]山东、河南承担的新疆经费，先行解交山西，由山西巡抚派人从北路草地转解绥远城、科布多；四川承担的新疆经费由陕西、甘肃境内行走，解交安肃道库，以备南路各城就近提用。

表2　同治二年至同治四年底清政府指拨新疆银两统计表

同治三年十二月，户部开始筹议新疆南北两路同治四年经费，由“山西乙丑年应征地丁银二十万两，山东乙丑年应征地丁银十万两，河南乙丑年应征地丁银十万两”[37]，合计40万两，作为新疆的专款。同治四年十一月，清政府下令筹拨同治五年新疆南北两路经费，其中，“拟拨山西丙寅年应征地丁银十万两，山东丙寅年应征地丁银十五万两，河南丙寅年应征地丁银十五万两，共四十万两”[38]。

从同治四年开始，为解决伊犁军饷严重不足的状况，清政府于同治四年正月、六月、七月，三次专拨伊犁军饷银56万两，包括山东承担16万两、河南承担14万两、山西承担20万两、直隶承担6万两。其中，同治四年正月，清政府下令由直隶旗租、山东地丁银项下各拨银6万两，河南、山西地丁银项下各拨银4万两，合计20万两，由乌里雅苏台解送至伊犁，以备军需。[39]六月，恭亲王奕奏请再拨20万两：“拟再拨山东地丁项下欠解元年京饷银十万两，河南地丁项下欠解元年京饷银十万两，共银二十万两。”[40]七月，清政府再次下令由山西调拨伊犁军饷银16万两。

然而，协饷制度的调整并没有从根本上改变新疆协饷的供应。面对协饷严重不足的状况，清政府积极筹划由商人处借款。如同治三年，御史张观钧针对山、陕商人在伊犁、喀什噶尔、古城等处均设有店铺的情况提出：“拟请饬陕甘山西各督抚，派员传集本籍各商户，令其寄信新疆各城，将现存商赀兑充军饷，收银后分咨本籍督抚，照数发还。”[41]清政府采纳其建议。同年十一月，同治皇帝谕：“著都兴阿、沈桂芬、刘蓉、恩麟，按照折内所筹办法，派员各就该地方商户妥为商酌，如果可行，亦可省解运之烦，而济饷需之急，于边疆不无裨益。”[42]不过，由于战乱，商人资本严重受损，清政府虽然劝谕商民借助，但商人借助有限，仅能接济目前局势。[43]乌鲁木齐各城失陷后，清政府仍竭力保证新疆商贸活动，以确保新疆的赋税。同治三年十二月，同治皇帝谕议政王军机大臣：“塔城经费支绌，均赖征收商税，藉资补苴，著照该大臣所请，令该商民等将茶布货物，由归化城草地新设台站，听该商等自雇驼马，运至科布多，转运来塔，以便随时消售，著德勒克多尔济发给该商民路票，沿途一体遵照，俾利遄行。”[44]

由上可见，从同治二年开始，清政府已经着手新疆协饷的调整，将新疆协饷改为专拨新疆南北两路经费银，由山西、山东、河南等省调拨，并明确各省协饷的来源，但受内地政局影响，山西、山东和河南等省都本着尽先防固本省的原则，将各省财政尽先用于地方防堵，难有余力协拨新疆饷银，致使本次新疆协饷供应制度调整没有达到预期效果。到同治三年八月，只有山西解银3万两、山东解银1万两，而河南、四川两省分毫未解，而此时新疆正值“回匪肆扰，古城需饷孔殷”之际，[45]为此，户部严令：“如各省视为具文，仍前延玩，由臣部从严参处。”[46]到同治五年（1866）二月，“惟山西报解银十四万两，直隶仅解银一万五千两，河南、山东则分毫未解”[47]。同月，同治皇帝谕：“新疆地处边陲，自回匪滋事以来，饷源早经枯竭，全赖内地源源接济，方可维持大局，乃各省奉拨之饷，已解者仅止四十七万六千两，未解者尚有一百六十三万四千两之多，实属任意延玩，著崇实、骆秉章、刘长佑、阎敬铭、丁宝桢、王榕吉、吴昌寿，迅将前项奉拨未解银两赶紧筹措，不得再有玩误。”[48]实际拨解47.6万两，拨解率只有22.56%。到同治五年五月，各省解到新疆的饷银只有59.6万两，未解到的仍有151.4万两。[49]三个月过去，仅仅解去12万两。由于同治二年新疆协饷制度的调整并未能解决新疆经费问题，清政府不得不再次进行调整。

同治二年，清政府虽下令将新疆协饷改为专拨新疆南北两路经费银，不再先行解往甘肃，而是直接解送新疆，但整体供应效果并不好。为此，清政府继续调整新疆的协饷制度，开始指拨新疆月饷和新疆专款。

针对当时新疆协饷存在的问题，同治五年，塔尔巴哈台参赞大臣李云麟奏请酌定新疆饷银章程。同年九月，同治皇帝谕军机大臣：“新疆拨解饷银，自应立定章程，方能无误军食，李云麟折内所称征派不宜太纷繁，解款不宜存虚名，经理必须有专责，运解必须有定章，用款不须勤奏报，著户部就所陈各节，酌度具奏，咨行各将军督抚遵照办理。”[50]同时，户部建议将山西、山东、河南、直隶四省已拨未解新疆协饷改作新疆月饷，分局转解。对于李云麟的奏请，清政府予以充分考虑，命皂保前赴归化城，专管督运协饷事宜，同时下令：“李云麟请将内地各省应解之款，均令其径至归化城钦派专员处交纳，不必复至晋省停留，是为东路总局。新疆各军各城应用之款，无论何处，均由古城酌量分拨，他处不必与闻，是为西路总局。其乌、科两城各立分局，专司转运。”[51]

不久，清政府正式开始指拨新疆月饷。清政府最初议定，新疆月饷银为9.5万两，其中，山西每月协解3.5万两、山东每月协解3.5万两、河南每月协解2.25万两、直隶每月协解0.25万两。[52]从同治五年九月开始，派员赴归化城，之后由福兴派员转解乌里雅苏台分局交纳。自同治五年十二月起，清政府下令，每月由新疆月饷内拨给库克吉泰军营2.5万两，[53]此项银两，由山西协饷内划拨，径直解往陕西藩库，由陕西委员递解甘肃，交由库克吉泰、德兴阿军营。剩余实际月饷银7万两，由山西、山东、河南、直隶四省协解，其中，山东每月3.5万两、山西每月1万两、河南每月2.25万两、直隶每月0.25万两，[54]每年合计84万两。此项银两由各省按原定数目，按月径直解往归化城转运。此后新疆各城经费统归新疆月饷内拨给，其中，巴里坤月饷及乌里雅苏台专款划拨的5万两，由此项月饷7万两内分给。同治六年（1867）三月，同治皇帝谕军机大臣明确新疆月饷的用途：“李云麟现在兵数无多，此项月饷七万两，俟各省解到时，除由该大臣酌分巴城、乌城外，即著该大臣专款存储，留备三路大军出关会剿之用，毋庸另议更张。”[55]到同治十一年（1872）十月，清政府下令强调新疆月饷的分配方式：“嗣后新疆各城提拨各省专饷，应仍归各该城应用外，所有新疆月饷七万两，著于解到时，无论何省饷银，均由奎昌、常顺、多布沁扎木楚、志刚、托伦布、保英等分拨，以一半归乌鲁木齐、哈密、巴里坤等城提用，以一半归伊犁、塔尔巴哈密［台］等城提用。”[56]

除划拨月饷维持新疆各地日常开销外，为保卫新疆地区完整，清政府开始指拨新疆专款用以支持战事。早在同治四年八月，为筹集乌鲁木齐提督成禄部各军出关剿贼所需银两，同治皇帝谕令湖广总督官文、四川总督骆秉章、陕西巡抚刘蓉、河南巡抚吴昌寿、湖北巡抚郑敦谨、护理山西巡抚王榕吉协助筹拨银两，以资接济。[57]同年九月，刘蓉上《奏陕省力难筹拨成禄军饷疏》指出，陕西自战乱以来，藩库空虚，无饷可解，奏请将陕西应解成禄军饷由湖北、山西等省酌量匀拨。同治五年九月，清政府重新议定新疆月饷时，命四川停解新疆月饷，但为保证成禄军出关所需军饷，清政府下令：“所有成禄军饷，即著崇实、骆秉章赶紧筹解数万两，俾得迅速出关。湖北、陕西应解成禄月饷，并著官文、曾国荃、刘蓉设法凑解该提督军营，以济要需。”[58]到同治六年，清政府命骆秉章将原欠新疆专款17万两改拨成禄军营，先行筹措10万两，限2月解交至该提督军营。[59]至于塔尔巴哈台参赞大臣李云麟处奏准分拨之款，由成禄自行派员前往提取。同治七年，乌鲁木齐提督成禄奏请在新疆协饷项下分拨数万两，但由于新疆协饷本身就十分有限，而各省又多数无法按时协解，导致新疆饷项支绌。为此，同治七年二月，清政府再次下令四川赶紧拨解成禄饷银：“四川原拨成禄饷银十七万两，前谕先行凑拨十万两，仍著崇实、吴棠懔遵前旨，无论何款，赶紧拨解，毋再延误。”[60]但四川拨解状况并不理想，一直到同治七年闰四月，才解到3万两，为此成禄奏请催解四川协饷。[61]

与此同时，受战事影响，巴里坤地区兵勇集结，需款甚巨，巴里坤官兵饷银每年共需14～15万两，但自同治三年后，每年由乌里雅苏台解到的饷银，仅仅有一两万或者两三万，根本无法满足前线所需。为解决这一问题，巴里坤总兵开始频繁奏请由中央指拨专款。同治五年巴里坤总兵何琯奏请由山西将各省协拨新疆军饷内，专款指拨巴里坤饷银10万两，同年十一月，同治皇帝谕：“著赵长龄按照何琯所请，于各省协拨新疆军饷内，先行酌量指拨，作为巴里坤专款。”[62]同治七年，巴里坤领队大臣伊勒屯、巴里坤总兵何琯奏请饬拨巴里坤军饷。同年闰四月，清政府下令筹拨巴里坤专款：“著郑敦谨迅速筹拨新疆专款银二十万两，解至归绥道库，即由归绥道派员转解乌里雅苏台将军收纳，此项饷银解到后，即著麟兴迅即知照伊勒屯、何琯派员迎提。”[63]

清政府将协饷改为月饷后，并没有从根本上改变新疆协饷的供应情况。各省协饷从改拨月饷开始就欠解十分严重。到同治七年（1868）九月，山西、山东、河南、直隶共欠解新疆月饷179.6万两，其中山西欠解25.4万两、山东应解91万两，分毫未解，河南欠解57.7万两、直隶欠解5.5万两。[64]为此，同治七年闰四月，清政府下令由山西、山东、河南提拨银30万两，但一直到同治八年（1869）三月，三省并未解到多少。为此，同治皇帝谕：“其新疆月饷曾经户部奏定由山西、山东、河南、直隶每月解交乌里雅苏台银七万两，并上年闰四月提拨山西、山东、河南银三十万两，迄今报解寥寥，屡催罔应，实属玩延，著曾国藩、郑敦谨、丁实桢、李鹤年遵奉叠次谕旨，查照欠款数目，分别筹解。倘再迟延，即著户部将各该督抚指名参奏，以重要需。”[65]然而，这一谕旨并未起到多大作用。

表3　同治五年九月至同治十年十一月各省协解新疆月饷统计表

从同治五年九月到同治十年十一月（1866～1871），山西、山东、河南、直隶四省共应协解新疆月饷465万两，如表3所示，实际解到57.2万两，欠解额达407.8万两，仅解到12.3%。到同治十一年六月，山西、山东、河南、直隶四省共欠解新疆月饷439.3万余两。其中，山西欠解47.2万余两、山东欠解225.5万两、河南欠解156.1万余两、直隶欠解10.5万两，山东欠解最为严重。对于各省欠解的月饷，同年七月，同治皇帝谕军机大臣：“其山东、山西、河南、直隶历年欠解新疆月饷银两，并著丁宝桢、鲍源深、钱鼎铭、李鸿章陆续筹解，以后月饷，仍当源源报解，毋稍延欠。”[66]但实际效果很差。可见，清政府虽指拨了新疆月饷的来源，但几乎已经是形同虚设。

由于新疆月饷和专款拨解效果并不理想，清政府不断设法节省新疆的各项开支。同治六年四月，清政府下令：“伊塔所存各官，著荣全等量为裁撤，以节糜费。”[67]同时，清政府下令调整官兵军饷发放比例。同治十一年（1872）二月，清政府下令，索伦兵所需的饷银，由各省应解新疆月饷内，每年提拨银2.8万两：“荣全所请各兵钱粮免其减成，各官俸银暂减二成，以八成实银散放，并伊犁所属将军大臣廉俸，均暂以八成散放之处，著照所请办理，以示体恤。”[68]在节流的同时，新疆地方官员也在想方设法增加财政收入，其主要途径是开捐和增收厘金。同治七年闰四月，成禄奏请在甘州设厘金局收取厘金，以补军饷不足的问题。[69]

由上可见，同治五年，清政府再次调整新疆协饷制度，将山东、山西、河南、直隶四省已拨未解的新疆协饷改为月饷。同时，随着新疆政局变动，清政府指定湖北、陕西、山西及四川等省协解新疆专款以应对战事。但从各省实际拨解情况来看，效果并不理想，究其原因主要在于承协各省当时的财政压力同样较大，并不得不依靠捐输等方式优先保证自身的财政供给。显然，在内地各省财政自顾不暇之际，仍依赖各直省直接拨解协饷，已经无法保证新疆的协饷供应。

由于承担新疆月饷的省份协济不理想，为解决协饷供应不足的状况，从同治后期开始，新疆各城领队大臣、将军等纷纷直接奏请指拨款项。在此背景下，清政府开始提升户部在新疆协饷筹拨中的地位，多次由户部直接指拨包括乌鲁木齐提督成禄、哈密办事大臣文麟、乌鲁木齐都统景廉、伊犁将军荣全在内的各军经费，甚至直接由京饷中指拨。同治七年三月，户部奏：“遵议土尔扈特盟长历年欠放俸银，准其由京补领，此后每岁仍由部库放给，俟伊犁克复后，再归伊犁支发，以符向章。”[70]清政府采纳其建议。

同治八年初，巴里坤领队大臣伊勒屯派员前往京城，奏请由部拨款，其中，由部库拨给满营军饷20万两、官员养廉银2万两、修理器械银1～2万两、安设军台银1～2万两、采买纸扎银500两、采买粮食银4万两。不久，清政府下令由户部拨解乌里雅苏台将军银20万两内分拨巴里坤应用。[71]同年，乌里雅苏台将军福济、伊犁将军荣全以巴、哈两营需饷孔亟为由，奏请饬部拨库银并催各省月饷。十一月，同治皇帝谕令户部迅速拨解饷银三十万两以资接济。[72]此项借拨银两，由各省欠解新疆月饷中划归部款，其中，山东划银15万两、山西划银8万两、河南划银5万两、直隶划银2万两。十二月，同治皇帝谕：“著曾国藩、李宗义、丁宝桢、李鹤年迅速筹拨，务于明年四月以前，扫数解部，以重库储。”[73]

同治八年，乌鲁木齐提督成禄在筹拨出关饷银时，奏请由部拨款。[74]同年九月，同治皇帝谕：“所请于各省有著可指之款，先筹拨银二三十万两，俾利师行，并请于上海、九江及江浙盐务厘税项下，按月议拨数万金，解交山西藩库汇解，其余再由四川、山西并河东盐务协济之处，著户部速议具奏。”[75]同治十年七月，清政府下令，将户部续拨山东地丁银5万两作为成禄专款，由山东巡抚丁宝桢负责迅速解往成禄军营。此后，成禄军营的饷需，分月协之款、专款两部分，其中，月协之款，包括四川每月一万数千两，湖北、陕西每月各数千两；专协之款，包括四川17万两、山东33万两、山西11万两、河南6万两。[76]到同年九月底，四川月饷、专饷欠解67万两，山东专饷欠解22.5万两、山西专饷欠解5万两、河南专饷欠解4.4万两。此外，湖北、陕西亦有欠解。[77]

同治十年，哈密办事大臣文麟奏请由京饷内指拨20万两，但由于当时户部经费十分紧张，清政府下令由部库拨银5万两，其余15万两由各省欠解新疆月饷内提取，其中山东提银5万两、河南提银4万两、山西提银4万两、直隶提银2万两。[78]

同治十年七月十七日，清政府命荣全、景廉分赴伊犁、乌鲁木齐。同时，命原乌鲁木齐提督成禄率部出关，与景廉会合，力图收复乌鲁木齐。为保证官兵的供应，同治皇帝谕：“著户部迅拨有著之款，以资接济。”[79]其中，荣全军饷由部库先行拨给库平银10万两，解交察哈尔递解；同月二十一日，同治皇帝谕令由户部增拨库平银5万两；荣全前赴伊犁途中所需的饷银，另筹专款接济：“著丁宝桢、李鹤年再由山东、河南地丁项下各拨银五万两。”[80]至于荣全部抵达伊犁后所需的款项，经荣全奏请，清政府下令，自同治十二年（1873）开始，由户部先行垫发官兵饷银，再由江海关、闽海关、粤海关、江汉关的六成洋税解交户部。[81]由于景廉部与成禄军均前往乌鲁木齐，清政府下令，两军所需饷银应公同支用，其每月需要的军饷由各省协济，“四川每月一万数千两，湖北、陕西每月各数千两”[82]。同年十月，为筹拨景廉部进剿所需军饷，同治皇帝谕军机大臣：“景廉进规乌城，需饷孔亟，著何璟、鲍源深即照部议，督饬藩司于该省地丁项下应解本年京饷内，迅速筹拨银十万两，委员解交察哈尔，由庆春验收，即派妥员护解，催趱前进。”[83]为解决景廉部吉林、黑龙江马队官兵的月饷，清政府下令，自同治十三年（1874）正月开始，每月先由部库封存的四成洋税项下垫发饷银1.6万两，再由粤海关、闽海关、江海关、江汉关四个海关的六成洋税下提取，每年各调拨银5万两，于每年八月以前解交户部。[84]

总体来看，同治七年以来，清政府提升了户部在新疆各军筹饷中的地位，由户部直接拨给乌鲁木齐提督成禄、哈密办事大臣文麟、乌鲁木齐都统景廉、伊犁将军荣全等部经费，保证了上述各军的军费供应，客观上稳定了前线士兵的军心，也为左宗棠收复新疆提供了重要基础。但各将军、办事大臣自行募勇，各自奏请专饷，也造成了新疆各地事权不一、兵额和饷额不定的问题。此外，为保证新疆各军所需，同治后期，清政府还多次下令由西征粮台内借拨银两。同治十年七月，同治皇帝谕：“景廉带兵规复乌鲁木齐，军情急迫，饷项甚关紧要，若由部拨及外省指拨，仍缓不济急，著左宗棠饬令袁保恒，即由西征粮台内先行借拨银十万两，星速解赴景廉军营，以应急需。”[85]此后，袁保恒由陕军待发之饷中挪借4万两，又向西安商人借2万两，合计6万两，于同年八月初六日派提督李炳勋、候选知县韩源久解往哈密，作为垫解第一批饷银。哈密帮办大臣明春自同治十二年十月率军抵达哈密后，各省协饷均未解到，同治十三年七月，清政府下令：“著左宗棠、袁保恒迅速由西征粮台筹拨现饷十八万两，交明春委员领解回营，俾济急需。”[86]

在晚清财政出现困境的状态下，清政府并未放弃对边疆地区的经略。同治年间，为保证新疆的协饷供应，维护西北边疆的安全，清政府先后三次调整新疆的协饷供应制度：同治二年（1863）十一月，将新疆协饷改为专拨新疆南北两路经费银，不再先行解往甘肃由陕甘总督分发，而是直接解往新疆；同治五年九月，改拨新疆月饷，明确由山西、山东、河南、直隶四省解送，辅之以新疆专款；从同治七年开始，清政府再次调整新疆的协饷制度，除前述指拨的新疆月饷及专款外，新疆各城领队大臣、将军等纷纷直接奏请指拨协饷，由户部直接指拨包括成禄、文麟、景廉、荣全在内的各军经费。同时，清政府一面下令反复严饬各省督抚按时协济，一面对于积极承协省份的官员予以表彰，如同治四年，甘肃按察使奏请奖励解送饷银、军火的人员。同年五月，内阁奉上谕：“山东等省委解甘饷各委员均能不避艰危，设法保护，克期解到，尚属著有微劳，自应量予奖励。”[87]

总体来看，同治二年和同治五年新疆协饷供应制度调整的效果并不佳，其原因主要在于，咸丰年间以来，清朝中央政府对各省的财政控制力逐步下降，且当时各省受政局动荡影响，纷纷忙于防堵，经费较为紧张，难以兼顾新疆协饷。因此，承协省份对于新疆协饷协济问题并不积极。同治七年的调整效果明显改善，但也造成了各将军、办事大臣在军饷奏拨中各自为政。到同治末年，新疆各军的军饷，仍由统兵各员自行奏拨，这也使得协饷指拨数额增多，头绪纷繁。

同治十三年，清政府命左宗棠率军出关收复新疆，为有效管理新疆的军政，清政府下令将新疆各地的军饷统一归左宗棠统筹。同治十三年十月，户部尚书载龄奏请将出关各军暨新疆各城军饷统归西征粮台办理：“此后出关各军暨新疆各城请拨饷需，均由该粮台酌量情形，奏明办理，并请饬令出关统兵各员暨新疆各城大臣，如果各军饷项不敷，应咨明左宗棠、袁保恒核明数目，奏请指拨，不得由统兵各员及各城大臣纷纷奏请，以归画一，而专责成。”[88]光绪元年（1875）五月，清政府下令：“新疆各城军饷，统归西征粮台奏请指拨。”[89]但这并未改变新疆军饷奏拨中各自为政的乱象，也没有从根本解决新疆各地事权不一的问题。一直到新疆建省后，清政府在重建新疆协饷制度的过程中，才提出定额饷、定兵额、一事权。[90]

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编辑：杨春红

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