泰和泰研析 | 低空时代的政府监管方向及规制手段

时事 2025-01-09 16:14 北京

随着低空经济成为新质生产力的重要代表之一，低空经济在2024年已经写入了政府工作报告，“低空经济发展司”于2024年12月27日已在国家发改委官网上悄然亮相，该司迅即同自然资源部、生态环境部等部委及央企进行座谈，国家发改委的新闻发言人也在国新办新闻发布会上表示“低空经济涉及物流运输、城市交通、农林植保、应急救援、体育休闲、文化旅游等领域，同时也涉及高端制造、人工智能等行业，具有服务领域广、产业链条长、业态多元化等特点”，低空经济的发展有赖于政策扶持，低空经济发展司的设立旨在强化顶层设计，统筹空域规划、航空器适航、低空监管及基础设施等多领域，相信在不久的将来，省市各级发改部门的牵头下，低空经济领域的监管架构将陆续搭建起来，由于新质生产力“跨行业”、“跨领域”、“跨要素”的基本特征，属于综合创新的低空经济生态圈内的各企业必将面临跨行业的多部门强监管，本文试从空域管理与协调、安全监管体系完善及标准制定、产业发展与市场规范、环境保护与噪音控制、数据管理与隐私保护、保险及责任界定等方面对于政府未来可能在哪些方面做进一步规制进行预测及分析。

一、空域管理与协调

（一）

细化空域分类与使用规则

目前，低空空域虽然已初步分类，但仍需进一步优化。不同类型、不同性能的飞行器，如无人机与有人驾驶航空器，在飞行特性、安全需求等方面存在显著差异。因此，政府有必要制定更为精准的空域准入规则。例如，对于轻型无人机，其飞行高度、速度相对较低，可在特定的、相对受限较少的低空区域内活动；而对于大型有人驾驶航空器，则需在管制更严格的空域飞行。同时，明确各类飞行器进入相应空域的使用条件，包括气象条件要求、飞行器设备配备标准等。在审批流程方面，简化不必要的环节，提高审批效率，确保飞行器能够及时、有序地进入合适空域，从而促进低空经济活动的高效开展。

（二）

建立全国性空域协调机制

当前，各地空域管理政策存在不一致、不协调的情况，这种情况不仅增加了企业运营成本，也降低了空域资源的整体利用效率。政府可能会通过建立全国性的空域协调机制解决这一问题，通过这一机制，加强民航部门、军方以及地方政府之间的沟通与协调，统一空域管理政策标准，合理规划空域资源分配。例如，在跨区域的低空旅游线路规划中，各地区能够协同合作，确保飞行器在不同区域间的顺畅过渡，同时，这一机制也有助于在应急救援等特殊情况下，快速调配空域资源，提高救援效率，保障人民生命财产安全。

二、安全与监管体系

（一）

完善安全标准与规范

安全性是低空飞行的核心要素，从低空飞行器的设计初始阶段，就必须遵循严谨的设计准则，确保结构强度、飞行性能等符合安全要求。在制造环节，严格把控原材料质量、生产工艺精度，杜绝因制造缺陷引发安全隐患。对于飞行器的维护工作，制定详尽的维护周期、检查项目及技术规范，使飞行器始终处于良好的运行状态。运营过程中，明确人员资质、操作流程、载重限制等标准。建立专门的适航标准和安全规范，这些专门标准应涵盖飞行器的动力系统、操控系统、电池安全性等关键方面，通过全方位的规范设定，切实确保各类低空飞行器的安全性与可靠性，为低空飞行活动筑牢安全底线。

（二）

强化飞行活动监管

为保障低空飞行安全，强有力的飞行活动监管不可或缺，借助先进的技术手段，构建全方位的监控网络。技术手段应能实现：雷达系统实时扫描空域，捕捉飞行器的位置、速度等信息；无线电监测可监听飞行器与地面的通信信号，确保通信正常且合规；卫星定位技术则为飞行器提供精准的位置坐标，实现全球范围内的定位追踪。通过这些技术的综合运用，监管部门能够对低空飞行活动进行实时监控和动态管理，精准定位每一架飞行器的位置，并清晰描绘其飞行轨迹。一旦发现违规飞行行为，如未经许可进入禁飞区域、超高度超范围飞行等，能够迅速采取措施，及时制止并依法处理，从而有效维护低空飞行秩序，保障空域安全。

（三）

建立安全事故应急处置机制

预案应明确在事故发生时，民航部门、军方、地方政府、救援机构等各部门、各单位的具体职责和任务。例如，民航部门负责事故信息的收集与传递，军方在必要时提供空域管制与支援，地方政府组织救援力量的调配与后勤保障，救援机构则迅速开展现场救援工作。同时，定期开展应急演练，提高各部门之间的协同作战能力和应对突发事件的反应速度。通过完善的应急处置机制，在事故发生时能够有条不紊地开展救援工作，最大程度地降低事故损失，保护人员生命财产安全，维护社会稳定。

三、产业发展与市场规范

（一）

制定产业发展规划与指导意见

在规划中精准界定发展方向，确定诸如低空旅游、短途运输、航空物流、飞行培训等重点领域，依据社会需求与技术趋势设定阶段性与长远性的目标任务。通过政策导向与资源整合，积极引导社会资本、技术人才、科研力量等各类资源向低空经济产业汇聚。例如，鼓励高新技术企业投身于低空飞行器的研发创新，吸引金融机构为低空经济项目提供资金支持，引导高校与职业院校培养专业对口的飞行、维修、运营等人才。如此一来，能有效促进产业结构从粗放型向精细化、高端化优化升级，避免因信息不对称或盲目跟风导致的盲目投资与重复建设现象，使低空经济产业在有序的轨道上实现可持续的拓展与延伸。

（二）

加强市场准入管理

对于涉足低空经济相关业务的企业与机构，必须从多维度严格审核其市场准入条件。在资金方面，要求企业具备充足的注册资本与稳定的现金流，以支撑业务的启动与持续运营，应对可能的风险与挑战。技术层面，企业需拥有自主研发能力或成熟的技术引进渠道，确保其在飞行器制造、运营管理系统、通信导航技术等方面达到行业标准。人员资质更是关键，飞行员、维修工程师、运营管理人员等都应具备相应的专业资格证书与丰富的实践经验。设备设施上，无论是飞行器的性能与配备，还是地面保障设备如机场设备维修工具等都要符合安全与运营要求。通过这种全面而严格的审核机制，筛选出具备实力与潜力的市场主体，从源头上提高行业的整体素质与水平，为低空经济的健康发展奠定坚实基础。

（三）

规范市场竞争秩序

强化对低空经济市场的监管力度，建立健全监管体系与执法机制。严厉打击各类不正当竞争行为，如价格倾销、恶意诋毁竞争对手、侵犯知识产权等。对于采用不正当手段扰乱市场秩序的企业，依法予以惩处，提高其违法成本。同时，积极维护公平竞争的市场环境，保障企业的合法权益，无论是大型企业还是中小微企业，都能在平等的规则下参与市场竞争。这将激发企业的创新活力与发展动力，促使企业通过技术创新、服务提升、管理优化等正当途径提升竞争力，进而推动低空经济在健康、可持续的轨道上不断发展壮大，形成一个充满活力且规范有序的产业生态系统。

四、环境保护与噪音控制

（一）

噪音排放标准制定

在低空飞行器数量的不断攀升后，噪音污染这一潜在问题就会逐渐显现出来。为有效应对，政府部门亟需制定专门针对低空飞行器的噪音排放标准。明确规定低空飞行器在某些敏感区域的噪音上限，通过科学的测量手段与严格的监管机制，确保其噪音水平处于可接受范围，能够极大地减少对居民生活和环境的负面影响，让低空经济在不扰民的前提下健康发展。

（二）

环保措施要求

低空经济活动要实现与环境保护的和谐共生，就必须积极践行一系列环保措施。推广使用清洁能源是关键之举，例如采用电动动力系统替代传统燃油发动机，可大幅减少废气排放，降低对大气环境的污染。在飞行航线规划方面，应尽量避开生态脆弱区域、野生动物栖息地以及重要的农业生产区，减少飞行活动对生态环境的直接干扰。同时，对于飞行器的制造与维护过程，也应遵循环保理念，采用环保材料与工艺，降低资源消耗与废弃物排放。此外，加强对低空经济从业者的环保教育与培训，增强其环保意识，促使他们自觉将环保要求融入到日常运营中。

五、数据管理与隐私保护

（一）

飞行数据管理

低空飞行过程中，飞行器持续生成诸如位置、速度、飞行轨迹等丰富多样的数据。这些数据蕴含着巨大的价值，不仅对于飞行安全监控、空域管理优化以及事故调查分析等方面起着不可或缺的作用，同时也在商业运营决策、航线规划优化以及航空服务创新等领域具有广泛的应用前景。然而，数据的无序管理可能引发一系列安全隐患与合规风险。政府因此有必要强化对飞行数据的管理与监管力度。一方面，要求从事低空飞行相关业务的企业和机构建立健全数据管理制度，采用先进的数据存储技术与加密手段，妥善保存飞行数据，确保数据不被篡改、丢失或非法获取。另一方面，规范数据的使用与共享行为，明确数据使用的合法边界与目的限定，防止数据被用于未经授权的商业用途或恶意活动。

（二）

隐私保护

在低空经济蓬勃发展的背后，个人隐私与商业机密的保护将面临着前所未有的压力。从个人角度来看，低空飞行器在执行任务过程中可能会无意间收集到地面人员的个人信息，如通过高清摄像头拍摄到的居民影像、车辆信息等，若这些信息被不当使用或泄露，将严重侵犯公民的隐私权，引发社会信任危机。从商业层面而言，低空经济涉及众多企业的商业运营数据、客户信息以及技术研发秘密等，一旦泄露，可能导致企业竞争力受损、商业合作关系破裂以及市场秩序混乱。为有效防范这些风险，政府需要及时制定完善的政策法规框架。在数据收集环节，明确规定数据收集的范围与方式，确保数据收集的最小化与必要性原则得到遵循；在数据使用阶段，严格限制数据的使用目的与使用对象，禁止未经授权的二次使用与数据转售行为；在数据共享过程中，建立安全可靠的共享机制与数据脱敏标准，防止个人信息与商业秘密在共享过程中被泄露。

六、保险与责任界定

（一）

强制保险制度

低空经济活动的日益频繁，在为社会带来诸多便利与发展机遇的同时，也不可避免地伴随着各类风险。安全事故一旦发生，不仅可能导致人员伤亡和财产损失，还可能对社会稳定产生负面影响。为有效降低这些风险，政府推行低空飞行器强制保险制度显得尤为必要。通过要求飞行器所有者或运营者购买相应保险，能够在事故发生时，为受害者提供及时的经济补偿，减轻事故带来的经济冲击。这种强制保险可以涵盖多种风险类型，例如机身损坏险，可以应对飞行器在飞行过程中因意外事件导致的自身损坏；第三者责任险，当飞行器对地面人员、建筑物或其他航空器造成损害时，由保险公司承担相应赔偿责任；乘客责任险，保障搭乘飞行器的乘客在遭遇意外时的权益。强制保险制度的实施，将极大地提高低空经济活动的风险抵御能力，使公众利益在面对潜在风险时得到切实保障，从而增强社会对低空经济的信任与支持。

（二）

责任界定与划分

低空飞行活动涉及多方主体，包括飞行器所有者、运营者、空域管理者以及服务提供商等，各主体在飞行活动中扮演着不同角色，有着各自的权利和义务。清晰明确的责任界定与划分标准是避免纠纷、确保行业顺畅运行的重要基础。飞行器所有者作为飞行器的法定拥有者，有责任确保飞行器的适航性，定期进行维护保养，并遵守相关法规政策。运营者则负责飞行器的日常运营管理，包括飞行计划制定、机组人员安排、安全操作规范执行等，对飞行过程中的安全运营负直接责任。空域管理者承担着规划空域资源、保障飞行秩序、提供空中交通管制服务等重要职责，需确保空域使用的合理性与安全性。服务提供商，如飞行器维修企业、航空燃油供应商等，需按照行业标准和合同约定提供高质量服务。在事故或纠纷发生时，依据预先设定的责任界定标准，能够迅速确定责任主体，例如，若因飞行器自身故障导致事故，所有者和运营者可能需承担主要责任；若因空域管理不善引发碰撞事件，则空域管理者可能需承担相应责任；若服务提供商的失误造成飞行事故，其也应承担相应赔偿责任。明确的责任划分将为争议解决提供清晰依据，避免各方推诿扯皮，提高纠纷处理效率，促进低空经济行业的规范化发展。

结语

当然，低空领域的政府监管及规制手段肯定不仅仅限于上述几个方向及具体措施，从《深圳经济特区低空经济产业促进条例》来看，分类管理是低空产业发展所应遵循的基本原则之一，工信部门、交通运输部门、科技创新部门、公安部门、规划和自然资源部门、住房与建设部门、商务部门、文化广电旅游体育部门、应急管理部门、市场监管部门、政务服务数据管理部门等多部门与发改部门一起，均在低空经济产业发展的管理和服务者名单之列，可见，随着政府相关部门法定职责的落地及具体扶持政策的陆续出台，相关企业和机构面对政府未来可能的规制手段将会越来越全面、越来越具体、越来越多层次跨部门……

作者简介

黄纲合伙人

业务领域：金融、房地产及建设工程、政府法律服务、公司规范治理及重大争议解决

熊恬梦律师

业务领域：金融、房地产及建设工程、政府法律服务、公司规范治理及重大争议解决

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