内容摘要：当前代表建议工作中存在有的代表重建议数量轻建议质量，有的代表重政府意志传达轻群体意志表达，有的代表重集中性履职轻常态化履职，有的承办单位重满意率轻解决率，有的地方重日常督办轻考核激励等问题，各级人大要在“提什么”“为谁提”“何时提”“如何办”“怎么督”上持续下功夫，以加强和改进人大代表建议工作。
关键词：代表建议;代表建议工作；实践路径
人大代表是党和国家密切联系人民群众的桥梁，提出建议、批评和意见（以下简称代表建议）是代表依法履职最基础、最主要的方式。承办单位办理代表建议是以实际行动践行全过程人民民主的重要形式。由于代表建议在基层民主实践中影响力大、涉及面广、群众关注度高，如何高质量地提出和办理代表建议，如何在代表建议的各环节中，切实做到有为有效，对新时代加强和改进代表建议工作具有重要意义。
一、当前代表建议工作中存在的问题分析
近年来，各级人大机关和承办单位高度重视代表建议工作，通过完善办理工作机制、加大督办工作力度、加强与承办单位沟通联系等多种形式，有力推动高质量提好办好代表建议，以实际行动生动践行着全过程人民民主理念。但与此同时，也存在以下“五重五轻”现象。
（一）有的代表重建议数量轻建议质量
人大代表提出多少建议，推动多少工作，是代表履职成果的重要参考要素和评价指标。在基层实践中，有的代表过于看重提出建议的数量，为体现履职的积极性，认为提得越多越好，忽视了建议本身的质量，有的甚至为了追求“建议大户”的称号，而把建议单个事项拆分成数个建议提交。这与代表的认知有误相关，也与有的地方简单地以建议数量判定代表履职积极性的评价体系相关。其实质是有的代表扭曲了对履职意义的认识，异化了“提出建议”这一民主实践行为。
（二）有的代表重政府意志传达轻群体意志表达
基层实践中，有的代表成为地方政府“集体意志”简单的二传手，建议文本由政府部门直接起草好，省略了调研、分析、论证的过程，省略了与基层群众“广泛商量”的过程，代表建议从群众中来到群众中去的民主“广泛性”属性打了折扣。这种行为有时会使人民立场与基层视角“偏斜”，导致代表建议中地方政府向上争取资金、项目、用地、用编等内容偏多，涉及促进改革稳定发展、改善民生等内容偏少，从而使公共“议事场”变成地方政府“博利场”。
（三）有的代表重集中性履职轻常态化履职
代表将日常调研和思考的成果，经过精心打磨后，集中在人代会期间提出，是最为常见的一种方式。但在网络媒体发达的数字时代，这种方式增强了代表在媒体的短时曝光度，也给了网民“代表突击履职”的错误认知，一定程度上弱化了代表身份的日常影响力。一场关于为什么不在闭会期间提建议的调研显示①，22%的代表顾忌闭会期间建议的办理时效、受重视程度，41%的代表表示不知道提交途径，或者认为提交程序过于麻烦，37%的代表选择工作太忙、顾不过来的理由。
（四）有的承办单位重满意率轻解决率
在满意率方面，地方人大一般维持在90%以上。但调研中，有35%的代表表示曾经遇到过“被满意”的情况，45%的代表表示遇到过“对办理结果不满意，对办理态度很满意”的现象。在解决率方面，地方人大一般维持在60%以上。在解决情况的判定上，往往缺乏严谨的确定机制，有时仅以答复时承办单位标注的类型为主，显得比较随意。问题是否解决，代表是否满意，本质上是代表履职场景中的一次民主实践。如果“解决率”“满意率”含金量缩水，那么民主的真实性也会缩水。
（五）有的地方重日常督办轻考核激励
在日常督办上，各地通过创新督办形式、丰富督办主体等方式，加强对办理过程中建议的实时督促，督办效果较好。但对列入计划解决的建议，有的地方缺少闭环督促机制，承办单位缺少计划表和路线图，建议办结后，有的问题不了了之。对代表建议办理情况的考核，有的地方是由党委、政府督查部门进行，将代表建议与政协提案放在一起，作为部门指标考核的一部分，人大、政协参与其中，有建议权，没有赋分权，考核“指挥棒”的效力无法充分发挥。
二、新时代加强和改进代表建议工作的路径选择
如何防止与避免上述现象，各级人大需要重点做好以下五个方面的工作。
（一）要在“提什么”上寻找工作“平衡感”
在对待建议数量与质量的关系上，人大既要保护代表依法履职的积极性，也要引导代表高质量提好建议。要帮助代表树立“精品意识”。通过举办代表履职培训班、编写工作手册等手段，帮助代表树立正确的履职理念，强调提交代表建议的严肃性，防止为充数量而提建议的随意行为。强化代表“为民初心”。通过组织代表视察、调研、执法检查、代表小组活动等形式，引导代表回归“为民”本心，先接地气、察民情，再聚民智、惠民生，提出高质量的建议。优化完善“评价体系”。建立科学的代表履职管理评价体系，明确提高代表履职质量要求，不再简单以数量界定代表履职积极性。注重加强“前置审核”，对代表建议形成全过程进行把关指导，在会前组织收集选题、初核文本质量，在大会期间安排专人对基本要素进行完整性审核，有效保障代表建议总体质量。
（二）要在“为谁提”上追求利益“最广泛”
习近平总书记强调：“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”②为实现民主“广泛性”的目标，各级人大要引导代表积极进代表联络站、基层立法联系点接待人民群众，把议题摆出来，并与人民群众面对面充分沟通、听取意见，在此基础上形成代表建议。要主动加强与下级人大代表工作机构协调对接，强调允许代表转交政府相关诉求，但要求须协助代表组织开展调研论证，以保障所涉内容的共性和普遍性，且在办理过程中做好督促落实工作，不能一转了之、不管不问。要与政府部门通力协作，引导地方政府通过正常渠道开展项目申报、资金争取、要素审批等事项，尽量减少类似事项“汇入”代表建议“池”。
（三）要在“何时提”上体现履职“全天候”
积极引导代表开展常态化的履职，在闭会期间多提出建议，实现全过程人民民主实践链条上的时空广延，让民情民意民智贯穿履职的“全天候”。各级人大要注重组织、引导代表在闭会期间走进田间地头、生产车间，进“站”入“点”体察民情、汇聚民意，并及时形成建议提交。要注重完善人大代表列席人大常委会会议机制，召开人大常委会领导与列席代表座谈会，明确围绕党委中心工作确定代表发言主题，并积极推动参会代表把发言内容转化为闭会建议提交。要注重地方性法规的修订。如，2023年11月24日，浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过了《浙江省人民代表大会代表建议、批评和意见办理的规定》，对闭会期间代表建议的形成、受理、交办、落实等环节作出了详细、明确的条文规定，有效激励代表闭会期间提出建议。
（四）要在“如何办”上保障民主“真实性”
代表建议事项的解决与代表对办理结果的满意，是一条因果关联的逻辑链。要推动“提”“办”双方互相沟通、“常来常往”的全过程联系，充分实现民主的真实性。要建立由人大机关和代表共同判定的机制，通过征求代表意见、答复内容抽测、与主办单位核实等方式，精准标注解决情况。要建立科学评价方式，搭建数字化办理平台，完善评价指标细节，可采取“提”“办”双方背靠背的评价方式，请代表对办理态度、办理结果、综合情况等指标进行打分，最大限度防止“被满意”情况。要开展多方协调会审，针对代表二次和多次不满意，完善召开多方参与的专题会议来“集中会诊”，人大既为代表撑腰，也为承办单位说理，而且不勉强代表“基本满意”，允许代表不满意情况的存在，切实推进代表建议工作中民主的“真实性”表达。
（五）要在“怎么督”上彰显实效“最管用”
对代表建议办理工作的检查督促，是人大监督工作的重要组成部分，是“提”“交”“办”“督”有序对接、有力践行全过程人民民主的重要一环。可通过优载体、建机制、强考核等形式，不断督促推动代表建议提办双方在“办前”“办中”“办后”全过程沟通，实现高质量办理。在督办载体选择上，丰富同类型督办、同单位督办、同选区督办、重点督办、接待代表活动日等方式，由党委政府领导领衔督办。在督办主体选择上，进一步激活专门委员会的督办职责，梳理其对口联系部门主办的建议清单，建立相应的督办机制，发挥合力推动建议办理取得实效。要合理分配考核权。在综合考核中增加人大考核权重，让代表依法履职更有保障，代表建议办理工作更有实效。如，浙江省除了对“建议提案办理”指标赋分之外，在“重视支持人大工作”年度考核指标中，增加各单位重视支持“提好办好代表议案建议”指标的细化指标，明确赋分细则，切实督促各单位积极支持代表建议工作。对列入计划解决的建议，人大要联合党委、政府督查室，隔年开展“回头看”工作，视情选取部分建议，由领导带队、邀请相关领域省人大代表上门督办，推动问题真解决，做到建议真落实、代表真满意、人民真享实惠。
注释
①该调研数据采自浙江省一设区市人大常委会组织的调研问卷数据，下同。
②参见习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》。
作者简介：徐骏，中共浙江省委党校2024年第一期中青年干部培训二班学员，浙江省人大常委会办公厅人事处副处长,曾长期在省人大常委会代表工委议案建议处工作。
来源：《人大研究》杂志
