内容摘要：如何在履职实践中生动有效地践行全过程人民民主，是新时代地方人大面临的重要课题。着眼于人大代表作用的充分发挥、广大民众的全过程参与，地方人大践行全过程人民民主的实践要面向开放程度、联系渠道、协商形式、技术工具、实际效度五个方面，规范化推进人大履职公开，常态化密切联系代表和群众，制度化开展广泛多层人大协商，数字化赋能人民政治参与，实效化解决需要解决的问题，不断突破代表作用发挥和人民政治参与的范围、力度、深度、广度。
关键词：全过程人民民主；地方人大；实践面向
中共二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出，“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求”。人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，地方各级人大是践行全过程人民民主的重要行动者。在人民代表大会制度框架下践行全过程人民民主，关键在于充分发挥代表作用，让民众能全过程参与、制度化协商。近年来，各地人大在建立基层立法联系点、探索民生实事项目代表票决制、建设代表联络站、邀请公民旁听会议、开展主任接待日活动、邀请人大代表列席常委会会议、加强代表议案建议办理、完善代表述职制度、开展“双联系”制度等方面进行了诸多探索，对全过程人民民主进行了生动的实践。如何体系化认识这些实践的旨向，并推动实践的优化，正是本文的研究问题。
一、开放程度：规范化推进人大履职公开
获取人大履职信息是代表与民众参与人大协商、监督人大履职的前提条件，是全过程人民民主得以实现的基础保障。人大履职公开，在理论上既有人大选举公开、立法公开、监督公开等所谓“人大信息公开”[1]，也有公布议程、发表记录、准许旁听等所谓“人大会议公开”[2]，还有“人大议事公开”[3]。从实践来看，人大履职公开既有人大会议在“台前”的公开，包括会议旁听、会议直播、会议报道等，也有人大协商在“幕后”的公开，包括介绍情况和详述过程的新闻发布会、常委会公报。
近年来，以人大会议公开为主要内容的人大履职公开不断取得新进展，各省通过常委会公报、新闻发布会、记者招待会、新闻公开报道、公民旁听、网络直播等渠道公开的会议信息愈益丰富完善，逐步推动了对内公开向对外公开、事后公开向事中公开、单一形式公开向多形式多渠道公开的转变。但是，总体来说，目前的人大履职公开的进展离人民当家作主的要求、离全过程人民民主的实践需要还存在一定差距，人民对人大职权行为的知晓度仍是有限的。关于新闻媒体报道，一般只允许特定的少数几家媒体采访报道，报道的会议信息是经过信息筛选、加工后的内容，只公开了会议的部分内容，完整的会议过程和审议发言并没有公开。公民旁听虽为常委会会议公开提供了制度化的渠道，但实际上只能少数人参加，旁听内容也只是部分场次的会议。常委会公报基本做到了网络公开，但公报内容更多是一种结果公开、静态公开。在推进地方人大履职的公开程度方面还有很大探索空间。
第一，规范化、多渠道推进“台前”的会议公开。召集会议并进行议事是我国各级人大及其常委会行使权力的重要方式。人大代表、人大机构履行职责的主要空间、时间是在会议期间。因此，会议公开是人大履职公开的关键。从积极稳妥的政治体制改革路径及现有制约条件来看，推进人大履职公开当前主要是建立健全各项工作制度，以人大会议公开为主要内容，逐步形成人大履职公开的常态化规范化运作机制。
第二，逐步规范推进“幕后”的人大协商过程公开。从全过程人民民主的根本要求出发，推进人大履职公开，要实现从结果公开向过程公开、从形式公开向内容公开、从静态公开向动态公开的转变。从现实情况来看，人民群众对人大协商过程的信息相对更加陌生，多位人大实务工作者提出了一个形象化比喻，“人大工作就像是鸭子浮水，表面上看似风平浪静，但下面一直在忙碌”。从长期的刻板印象和相对局限的公开信息出发，人民群众大多只看到了人大的会议审议，而看不到会议审议前的协商，虽然人大常委会是通过会议来集体议事的，但真正进行协商、取得共识的大量的实质性工作发生在会前与“幕后”。从这个角度来讲，将作为过程的人大协商公开具有重要的价值。
近几年的实践中，部分地方人大常委会办事机构或工作机构召开的新闻发布会、新闻发言人记者会是“幕后”公开的一种有效形式。比如，2021年7月30日，江苏省人大常委会法制工作委员会召开首场新闻发言人记者会，法工委委员通过线上直播形式，围绕省十三届人大常委会第二十四次会议审议通过的《江苏省社会信用条例》等两件地方性法规、《关于修改江苏省动物防疫条例的决定》等两件重大事项决定介绍相关情况。2022年11月25日，江苏省人大常委会办公厅举行新闻发布会，就省十三届人大常委会第三十三次会议通过的《江苏省长江船舶污染防治条例》等3件地方性法规、《关于严格实施国土空间规划为江苏高质量发展提供空间保障的决定》等3个重大事项决定向社会进行发布、作出解读，围绕出台背景、现实意义、主要内容、协商过程回答记者提问。各省新闻发布会的实践，一般由常委会办公厅或工作委员会等“幕后”部门主持，聚焦专项议题展开，对协商过程、内容公开进行了有益尝试。接下来，应该在实践中逐步规范、扩大这一形式的信息公开，为人民群众了解人大常委会工作提供新的渠道。
二、联系渠道：常态化密切联系人大代表和人民群众
“各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己选举和委派代表的基本要求。”[4]人大常委会作为闭会期间的常设机构，是法定的民意代表机关，尤其需要经常性加强同人大代表的联系，加强同人民群众的联系。一是加强同人大代表的联系。人大代表是法定的民意代言人，是连接国家机关与人民群众的重要桥梁纽带。从人大常委会的工作要求来说，要加强同兼职的人大常委会委员的日常联系，加强同本省的全国人大代表、地方人大代表的联系，尤其是加强同工作在基层一线的人大代表的联系。二是加强同人民群众的直接联系。联系的主体包括人大常委会与人大代表。在人民代表大会制度框架下，加强同人大代表的联系与加强同人民群众的联系是一致的，从根本上都是密切联系人民群众，是为了体现和保障人民当家作主。
人大常委会与人民群众的有机联系，不是人民群众一厢情愿的参与意愿和自下而上的参与冲动，也不是人大常委会自作多情的参与动员与自上而下的参与“空转”，而是人民群众与人大常委会都有可持续的联系意愿、有可联系的畅通渠道。联系的意愿与渠道取决于法律和制度提供的程序和规则，其中联系渠道具有根本性作用。人民群众通过何种渠道表达民意、贡献民智，关键在于人大常委会搭建了何种吸纳民意、汇集民智的渠道，其背后关键是人大常委会通过何种渠道保持与人民群众的有效联系。
各地人大通过探索积累，构建了以“双联系”为核心内容的联系群众的一系列制度与机制，创建了走访座谈、主任接待、代表列席会议、公民旁听会议、代表述职、代表联络站等联系平台和方式，实践了视察调研、公开征求意见、接受来信来访等联系形式，为保持与人民群众的密切联系提供了制度化规范化的渠道。比如，在广东，2014年省人大常委会建立的“双联系”制度要求主任会议组成人员各直接联系5名省人大代表，而省人大代表直接联系人民群众，到2019年，《关于广东省人大常委会组成人员联系省人大代表和省人大代表密切联系人民群众的意见》扩大了联系主体、聚焦了联系对象，要求每位常委会组成人员直接联系1～3名其所在选举单位一线工人、农民等基层代表。再如，在辽宁，第十三届省人大常委会主任会议成员、常委会委员与359名省人大代表，主任会议成员与42名基层全国人大代表，9个专门委员会与42名全国人大代表、401名省人大代表分别建立联系；两次召开省人大常委会主任与所联系的人大代表工作座谈会[5]。在浙江，2021年首次向主任会议报告常委会组成人员联系代表年度工作情况，52位常委会组成人员通过多种方式联系代表2500多人次，听取、转交或推动解决代表提出意见建议172件次[6]。
可以看出，地方联系代表和联系群众的平台、载体不断健全完善，代表机关的职能作用进一步发挥。但是，这仍然不能充分满足人民群众的需要和人大工作的要求，有的地方“双联系”的实效性有所欠缺，需要在实践中持续优化和落到实处。
要建立健全联系人大代表、联系人民群众的工作载体和网络平台，以“激活存量、探索增量”的思路加强平台建设，推动平台的全覆盖、载体的多元化、渠道的畅通性，不断完善平台和载体的工作机制，充分激活其民意传输的功能。要完善联系的方式方法，推动方式方法创新、多种方式结合互补，既经常性发挥实体性站、点的联系功能，也发挥临时性工作活动安排的联系作用。
三、协商形式：制度化开展广泛多层人大协商
在决策中进行协商是极其重要的。协商的作用在于通过接触不同观点、进行反复讨论，对原本的偏好进行提炼、修正、转变。这样，在最后的决策环节，一个理想的结果便是实现了不同意见的高度收敛，达成广泛的共识。即使没有完全形成共识，协商过程中的充分沟通也搭建了意见表达的平台和渠道，让多数人投票表决的结果更能被多数人接受和执行。
“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[7]协商民主是中国全过程人民民主的重要内容。2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，将协商渠道拓展为“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商”等多种类型。这一划分以协商的主导者为标准。其中，人大协商以各级人大及其常委会为主导者和组织者，其协商的对象包括党委部门、“一府一委两院”及其有关部门、人民团体、社会组织、人大代表、专家学者、社会公众等。
人大协商是中国协商民主的重要组成部分，是协商民主机制在人大制度框架及人大具体工作中的嵌入和运用，是全过程人民民主的重要体现。人大协商在人大工作的各个领域、多个环节中已有比较丰富的实践和体现，包括立法过程中的开门立法与立法协商，监督过程中的调研、代表参与、跟踪问效，选举任免工作中的协商沟通、形成共识等。在人大履行立法、监督、决定和任免等主要职能的过程中，人大协商发挥着民意表达和民意整合等辅助功能，并由此形成了人大协商在权力场域的立法协商、监督协商、重大事项决定协商、人事选举或任免协商四种协商形态，以及在非权力场域的代表视察、代表意见建议、代表议案、代表联系选民等协商形态[8]。无论何种形态，其关注的均是民意表达与民意整合。
当前，人大协商的制度空间已经初步构建，各地方人大常委会通过座谈、论证、听证、评估、咨询、网络、民意调查等多样形式探索了人大协商的实践展开，但是，也存在着制度空间有待进一步挖掘、协商广度有待拓展、实效尚需深化等不足。要在法治轨道上加强人大协商规范化建设，推动人大协商广泛多层制度化发展，还需要进一步规范人大协商的程序，完善人大协商的载体，保障人民群众通过多元形式参与人大的协商工作。在程序上，规范公告发布、会议组织、意见收集处理反馈等工作流程，畅通人民群众意见建议的表达、研判、办理、反馈的闭环机制。要注重会前的论证、听证和座谈，让人民在立法、决定出台前后享有充分的发言权。在载体上，要综合运用实体与网络、常态与临时、“走出去”与“请进来”等多种形式。
四、技术工具：数字化赋能人民政治参与
现代电子技术的运用对人民的政治参与正产生着革命性的推动作用。以前，空间和时间上的区隔限制了大多数人对政治过程的直接参与，广播、电视、电话等传统电子技术也只为少数人获取信息、表达信息提供了条件。以互联网为基础的现代电子技术可以实现多人的实时交互，可以突破物理空间的限制，可以极大压缩时间，可以实现在低成本基础上的所有人的自由平等参与。
在地方人大借助互联网平台开展工作之初，网络参与多为非制度化、非正式参与，人民的制度化政治参与体现为选举和投票，网络参与是制度化参与渠道的补充与辅助。近年来，随着信息技术的发展，地方人大对信息技术的运用，正逐步从非制度化、非正式化向制度化、正式化转变。
一方面，技术平台成为制度化参与渠道的重要组成部分。比如电子表决已成为很多地方人大常委会会议上的法定表决方式，便于投票人真实意思的表达和投票结果的即时统计。再如预算联网监督系统已经成为保障代表预算知情权的一个重要载体，便于人大代表、常委会组成人员随时随地查阅相关政府预算和预算审查监督的内容信息，对数据“看得懂”、看问题“抓得准”、提建议“反馈快”。另一方面，技术平台本身逐步成长为制度化渠道。比如，浙江2013年率先探索建设的代表履职网络服务平台，开发了服务代表履职和服务联系人民群众两个子系统，已经建设成为网络政治参与的制度化渠道[9]。尤其是部分地方人大常委会已经开始推进的“数字人大”集成平台建设，让人民群众的网络参与更科学、更高效、更智能。2022年上线的“江西数字人大”，为人民群众参与、人大代表发挥作用提供了全方位的网络渠道。该平台的“网上信访”渠道，仅试运行期间就收到信访件272件；该平台的生态环境保护监督系统，打造了群众发现问题—现场拍照上传—平台审核发布—人大受理转办—政府责令整改—市县快速处置—办理情况反馈的闭环过程，试运行期间收到各类环境问题410个；平台能够自动分析网上工作站人大代表和人民群众反映的意见建议，形成监督热点参考；等等[10]。
毫无疑问，利用技术创新、数字赋能来推进人大制度建设不失为一种现实稳妥的改革路向。但总体来说，这方面的工作仍处于探索性实践阶段，其技术平台、运用范围及实际效果仍有待进一步探索完善。
五、实际效度：实效化解决需要解决的问题
真正的民主寻求的不单是人民在政治上平等、自由参与的权力，还包括在经济、社会领域的利益获得与生活体验。也就是说，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”[11]。管用、有效的民主必须是能解决实际问题的民主。
推进人大协商公开、保持同人民群众的联系、广泛多层开展协商、实行网络参与，这些固然重要，但更重要的是公开之后、联系之后、协商之后、参与之后发生了什么变化、产生了什么效果、解决了什么问题。人大作为同人民群众保持密切联系的代表机关，也是一个民意民智信息的重要中转站，其一端连接的是人民群众、人大代表的信息表达，另一端连接的是国家法律法规、政策措施。因此，一个职能履行充分、工作开展有效的人大常委会需要让人民的意愿和诉求能完整地、真实地表达出来，能具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上，能有效地、有力地转化为满足人民对美好生活的向往。
因此，从大的方面来说，要做到坚持党的领导与人大常委会依法履职、围绕党和国家中心工作与保障人民群众现实利益、维护大多数人利益与兼顾少数人利益的有机结合，既代表人民群众依法履职尽责，又用切实行动对人民负责。从具体工作来说，尤其要抓住主任接待、来信来访、代表意见建议处理反馈等关键环节，用“开门纳言”的渠道和形式收集、研究、办理人民群众最关注、最关心、最直接的现实问题。
参考文献
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[11]习近平.论坚持人民当家作主[M].北京：中央文献出版社，2021：335.
作者简介：李英，博士，中共重庆市委党校（重庆行政学院）党的建设教研部讲师，重庆市党建研究所研究员，研究方向：人大制度、党的建设。
来源：《人大研究》杂志
