回顾6 | 国家公园建设的战略和策略
文摘
2024-12-31 16:31
北京
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吴殿廷
北京师范大学地理科学学部二级教授、博士生导师
中国旅游协会地学旅游分会顾问
很高兴很荣幸来到岭南、粤北，参加第五届地球科学旅游大会。今年，大会给我一个命题作文《国家公园建设的战略和策略》，好在近几年自己对这个问题很感兴趣，也做了一些研究，取得了一些阶段性的成果。现在向大家汇报的基本上是研究成果的初级阶段，主要议题为四个方面：一是国家公园工作的回顾与反思；二是国家公园建设的现实困境及其突破的路径；三是国家公园建设的主要战略；四是国家公园建设的主要策略。国家公园工作的回顾，国家公园正式的得到社会广泛认可的新时代，除了国家公园设立规范、正式命名了五个国家公园。其中，国家公园的三个重要条件，包括国家代表性、生态重要性和管理可行性三条。这三条中我最感兴趣的、我认为最关键的问题就是国家代表性。因为国家公园是以国家的名义命名的，所以国家代表性我觉得是最关键的。一是具有中国代表意义的自然生态系统。比如大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园等，是最有代表性的生态系统。二是中国特有和重点保护野生动植物物种的集聚区。其实前面提到的重要的自然生态系统，三江源可能更为典型。三是具有全国乃至全球意义的自然景观和自然文化遗产区域，代表国家形象。它不仅是生态的重要，它还要得到国民的认可。在国际上，大家一说就想到了是中国，那就是代表国家形象，代表世界认可。（二）从国家代表性角度来看，现在已经挂牌、正在试点、以及正在筹备建设的国家公园，他们设立国家公园是否合适？1.首先是三江源国家公园，对于国家公园来说，三江源的代表性、生态重要性，还是非常不错的。生态重要性没有质疑；因为我们国家长江、黄河是我们的母亲河，所以从国家代表性这个角度来看，我们也都是认同的。但是管理可行性打了折扣的，19万平方公里面积太大，作为一个国家公园，实际上管理有点难度。大熊猫国家公园，形象没问题、生态也没问题，但是管理存在一些问题。大熊猫国家公园横跨三省四片区不方便统一高效管理，所以从管理可行性上也是不容易的。大熊猫、东北虎豹两个国家公园，形象没问题，生态没问题，但是面积也偏大，管理也是存在问题的。2.海南热带雨林国家公园，管理上没问题，因为一个海南省面积不是特别大，生态重要性也毋庸置疑，热带雨林对全球的生态保护来说非常重要，但是它的国家代表性实际上不是太明显，除了学植物、学地理的人，说到热带雨林，说到海南，其实一下还想不起来能够拿得出手的伟大形象。3.武夷山国家公园相对来说比较理想，一个它是世界双遗产；再一个在研学方面，古典、国学方面都有很高的影响力，历史价值很大；另外，武夷山国家公园的管理可行性也比较科学，现在正式挂牌我也非常认同。（1）湖北神农架国家公园，现在是备选，也在积极创建。他的国家代表性没有问题，因为神农本身的名字，还有它的历史的价值，还有它对从古至今对中国文化的影响，如大家都知道神农尝百草，这都是没问题的；生态重要性上来说，神农架是湖北、长江中上游的重要的生态屏障；还有一些历史上的传说，野人等神秘色彩加持，所以它的物种、它的稀有性和特有的生态价值，管理本身也比较理想，我也赞同这样的地方。（2）浙江钱江源、湖南南山、云南普拉措等试点国家公园，从管理上问题不是太大，生态重要性问题也不太大，但在国家代表性上还有个别值得商榷的地方。（3）最后一个是长城国家公园，现在划定了国家文化公园，所以就不再从国家公园的角度来做评价。总的来说国家公园应该说起步十几年，现在建设有成效，但是并不是太理想，主要问题就是设计的那三条重要性的标准，没有考虑太周全，特别是面积大、管理服务不太方便，这是一个主要的问题。现在国家对于自然保护地相关的保护、管理、协调的法律很多，但是没有《国家公园法》，2024年9月出了一个《国家公园法（草案）》，但实施时间没有确定，而且草案毕竟不是正式的。现在其他的自然保护地、风景名胜区等都有正式的法律法规或者是国务院的条例，都比国家公园现在的法律依据硬。因而需要尽快地编制实施以国家公园为主体的法律法规。2018年1月1日实施的《国家湿地公园管理办法》，由于2018年3月国家的部委进行了调整，原来的法律因为部委的调整被搁置，比如说风景名胜区，现在自然保护地本来就是保护地的体系的，但是现在国家立场就无法管理。国家林草局想管国家公园、管自然保护地，自然保护地明确的就是国家公园、自然保护区、还有自然公园（包括森林公园、湿地公园、沙漠公园）等等。风景名胜区不归林草局管，风景名胜区是起步早、管理面积大，所以法律的冲突是非常难实施难落地。现在已经挂牌的五家国家公园，有的是国家管，有的是地方管，有的是国家管国家的钱，有的是地方管国家给一点象征性的给点钱，甚至有的国家其实是都不怎么管的，这样就导致了权责不清，资金保障不力，体制机制运行不畅。再一个不协调的，就是一园多区或者一区多园的问题，不知道以谁为主。比如东北虎豹国家公园是吉林、黑龙江两省，相互没有交叉，没有协作；而大熊猫国家公园是三省，三省之间也是各自管辖，没有协商、没有协作，这样的整体保护谈不到，统一规范化运营达不到，它分区管控、资金、人才保障等都不好开展。刚才吴必虎教授已经讲了这个问题，我不再深说。国家公园它应该姓公，这个公是包括公益，也包括公民。这样国家公园一定是要有人来的，一定向公民开放的，但是不同的区域分区管制，这是另外一回事儿，所以我们也需要改进，改进的路径就是不同保护地，就保护地分等级、分区域，它不同的方面投入不一样，关注的价值不一样。当然资金的来源，人才、人力配置也不一样，也有所差别。（四）困境4：个别的公园面积太大，建设难度大、成本高。比如说现在5个挂牌的国家公园，面积约为23万平方公里，仅三江源一个国家公园就是19.07万平方公里，接近于美国62个国家公园的面积，管理难度很大，甚至说基本上管不了。例如东北虎豹公园，是两个省在管，面积也大，因为东北虎豹公园有虎，中国的虎大概是27只，我们是4.41万平方公里，我们邻居俄罗斯大约有40只虎，但是俄罗斯的公园面积是2600平方公里，按照户均面积，咱们每只虎的面积还有领地面积太大了，怎么改进呢？面积大就要分区域，一个是核心区保护区，一个是一般控制区，其实可以进一步的细分为四个类型的区域：1.是严格的保护区，不用人管，不用人看，也不让人去，或是仅仅做一个简单的科学研究。2.是生态保护区，也是控制为主，简单的保护管理就行。3.是传统利用区，那就是居民、城镇等有一些接待设施,该区面积占国家公园总面积的比例不宜高于15%。4.是科教游憩区，为公众提供亲近自然、认识自然和了解自然的场所，可开展科研监测、自然环境教育、生态旅游和休憩康养等活动，但该区占国家公园总面积的比例不应高于5%。（五） 困境5：就是公园数量少，与保护地体系“主体”地位不符。建设以国家公园为主体的保护体系，现有5个正式挂牌的国家公园远远不足，我们研究的成果是大约总共是50个左右国家公园。国家公园建设的主要战略就是以世界自然遗产地为基础建设国家公园，不仅能体现世界自然遗产地的价值，而且世界自然遗产地本身也是代表国家形象，所以是合理、可行的！（一）国家公园遴选的标准和世界自然遗产地入门条件几乎是相同的。世界各国家公园遗产的标准，还有世界遗产自然遗产申报条件其实差不多，这样我们就可以说前车之鉴或者他山之石可以攻玉。借鉴国外的标准，借鉴国外先进国家的经验。美国的世界自然遗产和国家公园几乎都是现成的国家公园，大部分都是先有国家公园后建成世界遗产地。在美国的实践来看，国家公园和世界自然遗产高度重合，这样我们尝试要在世界自然遗产地的基础上建设国家公园是否可行？比如武陵源、三清山、天山、神农架、梵净山，以及泰山、黄山、峨眉山、九寨沟等等，这几个跟现在国家公园后备、候选的是差不多的，也是我们很早提出来的。还有中国的丹霞地貌，广东丹霞山，也在国家公园后备名单里面。我们也提出来建议设立丹霞山、青海湖、长白山、五大连池、德天跨国瀑布等国家公园，在这些世界遗产地或者世界遗产备选地，建设国家公园也是非常理想的。（二）是理顺中央和地方政府的责权利关系，采取“园长+片长”的方式确保每个公园建设的系统性和协调性。跨省国家公园，需要国家管，不能各省分管，分管各自为政，没有协调；比如东北虎豹国家公园就有一个园长，往下是吉林片是片长、黑龙江的片是片长；大熊猫也是园长、片长制逐级负责，分区落实。（三）是就是保护好资源、守住底线的基础上开展特殊经营。包括研学，包括服务设施，包括一般旅游，通过特许经营的方式，不能采取简单的市场化简单的招商。（四）是分区施策，把该保护的保护好，该利用的利用好。一是核心区，坚决严禁人为的干扰和破坏，保持确保性、原则性和持久性。生态保育区是以自然恢复为主，必要时再补给人工措施；传统利用区只允许开展传统的农、林、牧、渔生产活动，不进行规模化的开发建设；科研监测、自然教育、生态旅游和油气样本等只能安排在科教游戏区。二是采取特许经营的方式，严格控制该区的活动范围，这就是我们应该采取的措施。尽快从世界自然遗产地或者双遗产地及国家5A级景区选择40-50个国家公园的培育地。一是天山国家公园、神农架国家公园、梵净山国家公园、长白山国家公园，也强烈建议黄山国家公园、泰山国家公园或者泰山国家文化公园。一般建议有丹霞山国家公园、武陵源国家公园、三清山国家公园、峨眉山国家公园，还有五大连池国家公园等等。另外也希望参照美国和加拿大以及阿根廷和巴西的联合建设国家公园的做法，把长白山和朝鲜合作建设长白山国家公园和越南合作建设德天瀑布的国家公园。在这一项思考的战略策略基础上，我还有一些进一步的思考。（一）国家公园要姓“公”。一定是公益的，一定是公众的，一定是面向群众的、面向大众的，所以他一定得开展研学游憩活动，而不仅仅是保护。第二个在自然遗产地基础上建设中国的国家公园体系。世界遗产两大块，一个是自然遗产，一个是文化遗产，自然遗产的建设，（二）在世界自然遗产地基础上建设国家公园，在世界文化遗产地和双遗产的基础上建设国家文化公园。长城、大运河，建设国家文化公园，这是我非常赞同的；但是黄河和长江国家文化公园建设，我觉得现在就有点抓不住。如果是在世界文化遗产的基础上，或者是双遗产的基础上，建设国家文化公园，可能更符合学理和法理。（三）我国的名山大川，特别是三山五岳，如果建设国家公园，可能会得到更多老百姓的支持。比如说五岳，东岳泰山、西岳、南岳衡山、北岳恒山、中岳嵩山都可以建设国家文化公园或国家文化公园；如果是文化为主的像嵩山和泰山可以建设文化公园；如果华山和衡山可以建设国家公园，这样国家公园体系就跟历史传承对接起来，跟大众认可对接起来。当然这也是只是一个学者的闭门所思，仅供参考，谢谢大家。
