2025年1月3日，国务院办公厅正式对外发布了《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》（国办发〔2024〕54号）的全文。
文件开宗明义的即明确了一个关键信息——“行政检查是行政执法主体履行行政管理职责的重要方式，对引导规范企业合法经营、预防纠正违法行为具有重要作用。为贯彻落实党中央关于进一步规范涉企执法的决策部署，严格规范涉企行政检查，坚决遏制乱检查，切实减轻企业负担，经国务院同意，现提出以下意见。”
不难看出，虽然只是规范性文件（又称红头文件），但由于其目标系贯彻落实党中央的决策部署（目前看来，这显然是重大决策部署），因此其相对于行政机关的约束力，显然要比一些法律制度（比如国务院的行政法规《优化营商环境条例》）的约束力，来得还要大。
有的人可能会说，我不这么认为。红头文件的效力怎么可能比行政法规还要大？在笔者看来，持此观点的人可能多少有点钻牛角尖。而且，值得一提的是，细究起来，国办发〔2024〕54号文和《优化营商环境条例》等一揽子法规之间，还真存在一定的“冲突”。比如——
《优化营商环境条例》第五十四条明确规定，“国家推行“双随机、一公开”监管，除直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域外，市场监管领域的行政检查应当通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查事项及查处结果及时向社会公开的方式进行。针对同一检查对象的多个检查事项，应当尽可能合并或者纳入跨部门联合抽查范围。对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域，依法依规实行全覆盖的重点监管，并严格规范重点监管的程序；对通过投诉举报、转办交办、数据监测等发现的问题，应当有针对性地进行检查并依法依规处理。”
而《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》则明确提出，“坚决杜绝“一人生病，大家吃药”的全覆盖、无差别检查。”需要特别指出的是，这里所指的检查，可并没有限定任何的行业或者领域。
于是，便有人认为，依照国务院最新的文件精神，这意味着——“无论是安全生产、环境保护等检查部门，都不能例外的严格遵守《意见》。或者说，相关执法部门再也不能以“安全生产”“环境保护”“公共安全”的名义，突破《意见》的约束实施检查。”
其实，这句话是没有错误的。但是，也是一句无用的废话。原因是，大家所困惑的并非是《意见》的实质约束力，而是具体到一些行政职能部门，应当如何落实行政检查制度的问题。比如，对于安全生产和消防安全检查而言，还到底能不能实施专项检查呢？
答案当然也是肯定的。理由主要是，首先，所谓的坚决杜绝“一人生病，大家吃药”的全覆盖、无差别检查是指，不能在一些重点行业、领域的安全事故、事件发生后，借机来实施全覆盖检查，而不是说完全不允许实施一些“符合监管的客观需要，经评估确需部署的”专项检查。其次，从《意见》六、严格控制专项检查，避免“走过场”、运动式检查的小标题即可看出，党中央、国务院对于专项检查的态度是“严格控制”，而不是“坚决杜绝”。这主要是通过严控专项从而避免目前比较普遍的“走过场”和运动式检查，但对于客观必须且行之有效的专项检查并不违反《意见》。最后，《意见》明确指出，某一地区、领域的突出问题，可以依法部署专项检查。
接着，我们就要解决下一个问题——对于安全生产和消防安全实施的专项检查而言，还要不要搞全覆盖的检查呢？
表面上看，《条例》和《意见》是存在冲突的。实则不然。如前所说的，《意见》并不完全排斥专项检查。但是，《意见》对于专项检查的限制不可谓不严苛——比如需要经县级以上政府或者实行垂直管理的上一级行政机关批准、备案、公开，等等——这就意味着，即便是对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域所实施的全覆盖监管，也要依照此种程序。
可见，《意见》出台后，专项检查在理论上虽然仍然有生存空间，但因其在程序控制上比《条例》要更加严格，可以起到减少一些运动式大检查的效用。
而且，细究起来，《条例》所言的“全覆盖重点监管”，和我们通常理解的“全覆盖”，或者是“全链条”“全过程”等专项检查，实际上也是有区别的。笔者尚未查询到官方关于“全覆盖重点监管”的解释，但我认为，全覆盖重点监管一定不能简单等同于对被检查对象的全覆盖检查！比较合理的解释可能是，全覆盖重点监管仅是指对于被检查对象的重点检查事项的检查。
如果能对以上内容达成共识，那我们至少会预见到——由于严格的程序控制，专项检查会肉眼可见的变少；即便实施了专项检查，根据《条例》的规定，也不能盲目的动辄对辖区相关企业搞全覆盖大排查，而应当在科学研判的基础上实施“全覆盖重点监管”。当然，笔者认为，对于“全覆盖重点监管”的科学含义，国务院和各部委还应当进一步予以阐明。
最后就是，我们实际上都忽略了一个关键性的问题，依照《条例》，国家允许依法依规实施全覆盖重点监管的，也就是那些所谓的“——直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域”——到底有哪些呢？
一些人或许会简单的认为，安全生产和消防安全事关人民群众生命健康，应当是这里指代的特殊行业、重点领域。笔者认为，这样的说法并无充分的依据。
实际上，我们在此前一些法规和文件中，可以查找到该等行业或领域的解释，比如——
《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》国发〔2021〕7号规定——“结合行业特点完善监管方法。对一般行业、领域，全面推行“双随机、一公开”监管，根据企业信用风险分类结果实施差异化监管措施，持续推进常态化跨部门联合抽查。对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域，落实全覆盖重点监管，强化全过程质量管理，守牢安全底线。”
实际上，将疫苗、药品、特种设备、危险化学品等领域界定为涉及到人民生命安全、社会关注度高的领域，并实施全覆盖重点监管的做法，也体现在各省、市的若干文件中。比如，四川省委、四川省政府印发《四川省法治政府建设实施方案（2021—2025年）》规定，6.强化“双随机、一公开”监管。根据不同领域特点和风险程度，编制年度监管计划和涉企现场检查事项清单，对疫苗、药品、特种设备、危险化学品等特殊重点领域实行严格监管。
由此可见，《条例》中所说的“特殊行业”，抑或“重点领域”，目前可以确定的只有疫苗、药品、特种设备、危险化学品等领域。至于，一般的安全生产和消防安全领域，可能还需要国家予以确定。
也正是基于此，笔者认为，浙江省的规定就很有必要推广，即——“除全国统一部署外，开展全行业、全地域涉企专项整治应当履行合法性审查、集体讨论等程序。”如果能做到这一点，那么，再结合《意见》中的程序规定——“专项检查要实行年度数量控制，事先拟订检查计划，经县级以上政府或者实行垂直管理的上一级行政机关批准后按照规定备案，并向社会公布。检查事项涉及两个以上部门的，有关主管部门要联合拟订检查计划，避免多头、重复部署。”我国的专项检查就可以尽量的杜绝以往的全覆盖式检查。但总而言之，我们还是要谨记一句话，严格规范涉企检查，不等同于放弃检查，也不能得出不能开展任何专项检查，也不能得出不能依法依规开展全覆盖重点监管。
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