热点关注▏各地撤县设区，还有戏吗？

近日，面对市民“山东青岛胶州市何时撤市设区”的咨询，胶州市市长于冬泉回复称：“行政区划应当保持总体稳定，必须变更时，应坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应等的方针，制订变更方案，逐级上报审批。”言外之意无非是撤市设区门槛很高、流程很长、需要逐级审批，短期落地的可能性不大。

事实上，自2022年国家层面要求“严格控制撤县建市设区，防止周边大城市无序扩张”，无论是城市合并还是撤县设市、撤县设区、撤市设区，基本处于搁浅状态。

胶州是山东青岛代管的县级市，属于千亿GDP大县，经济总量在全国各大县域中位列第18名。其实早在2018年，胶州就为撤市设区做好了准备，当地甚至将与青岛同名的道路一次性进行更名，全面融入青岛。然而，自2021年以来，山东暂停全省各级各类行政区划调整的调研、论证、审核、报批工作，胶州的撤市设区之路同样戛然而止。

县，作为中国最稳定的基层政区与地方治理的核心单元，从春秋时期产生至今已延续两千余年。在中国历代县级政区中，不管历代县级政区名目如何繁多，“县”在县级政区中的比例长期超过80%，居于绝对主体地位。近代市制确立后，“市”迅速充实了中国的政区体系，“县”正逐年减少。截至2021年底，全国县级政区有2843个，包括“县”1418个（含县1301个、自治县117个）、县级市394个、市辖区977个、旗49个、自治旗3个、特区1个、林区1个，城市型政区（县级市、市辖区）已接近县级政区总数的半壁江山（约占48.22%），而“县”在县级政区中的比例只有约49.88%，达到秦汉以来最低值，占比已跌破50%，并且还有继续减少的趋势。这意味着，已存在两千多年的“县”前景堪忧。

公开数据显示，2013年之后，全国市辖区数量开启了第二波增长热潮。2011年底我国有1456个县、369个县级市、857个市辖区；到2021年底，县的数量降至1301个，县级市数量增至394个，市辖区数量增至977个。这意味着10年间，全国共撤销了155个县，总量下降了10.6%，同期增加了25个县级市和120个市辖区，数量分别增加了6.3%和12.3%。目前，在4个直辖市中，除了重庆，京沪津都已进入“无县状态”，此外，广州、深圳、南京等多市也早已开启“无县模式”。

我国的撤县（市）设区的历史演进过程，也可分成四个阶段：1978-1996年为缓慢增长阶段，1978-1996年，全国城镇型政区改革的主要方向是地市合并与撤县设市，撤县设区则是设立地级市这一区划调整过程中的重要支撑。同时，撤县设区主要服务于大城市扩大城市规模。1997-2002年为快速增长阶段，1997年国务院冻结撤县建市的审批后，由于城市数量趋于稳定，为了应对城市用地供应紧张的问题，地级市通过将下辖县改设为市辖区的办法来扩大城市单体规模成为各地推动城镇化的主要途径。2003-2009年为调控收紧阶段，市辖区过度增长造成了城市外延式的扩张以及大量土地资源的浪费，土地城镇化快于人口城镇化的态势不断增强，国家开始收紧对撤县设区的审批。2010-2021年为再次升温阶段，地级市政府积极将周边的县或县级市改设为市辖区，以提前规避“省直管县”体制改革带来的潜在风险，同时为城市长远发展留住战略空间，同时由县市升格而来的很多地级市都面临发展困境，发展空间不足，通过撤县设区、撤市设区来增加市辖区数量，做大做强中心城区。

以莱芜市划入济南市为例，莱芜市作为一个地级市，由于面积狭小、人口数量少以及产业单一等问题，长期以来一直发展受困。而将莱芜划入济南市，不仅能够解决莱芜市存在的行政区划上的浪费问题，还能够推动莱芜市的经济发展。作为山东省的省会城市，济南市具有更为广阔的发展空间和丰富的资源，进一步增强了济南的强省会地位，带动周边城市如聊城、德州、淄博、泰安、滨州等的发展，真正实现了双赢。

而现实问题是，一方面，当前一些地区撤县建市设区存在过热过急的现象，一些地区一哄而上，撤县建市设区的必要性、科学性与合理性的相关论证不够充分。另一方面，撤县设区并不必然会促进城市经济增长与资源优化重组，化解行政区边界效应的作用未达预期。再一方面，切块设市会造成的市县同名以及市辖区名称存在的问题，如2020年7月，胶州市政府发布公告，对该市89条道路名称进行调整，以避免和青岛其他区重名，这也被外界解读为胶州对撤市设区充满信心。等等。

由此，2021年以来，我国的撤县设区（市）基本暂停了，但这并不意味着这一通道完全关闭。现在，国家对行政区划调整越来越重视，行政区划设置和调整已经从“由下到上”的自主性思路变成了“由上到下”的中央统筹式思路，涉及县级以上的重要调整必须经过中央决策。

早在2022年，兰州市民政局在解答“榆中撤县设区是不是已经停止了”的网友疑问时表示：“目前从国家层面，撤县设区工作已暂缓”。而就在此前一年的2021年10月，榆中县有关部门还披露了撤县设区的最新进展表示：县级层面工作已全部完成。

去年初，针对网友关于“江阴市、宜兴市撤市设区”的咨询，江苏省发改委日前回复称，鉴于中央对行政区划调整有明确规定，要求保持总体稳定，我们将积极配合有关部门开展统筹研究工作。这些年，江阴等地撤市设区的传闻不绝于耳，但每一次都是只闻楼梯响，从未在规划层面得到确认，官方的态度也相对消极。

值得注意的是，还有的县曾经设区后又改回县，之后再次准备撤县设区时搁浅。1994年10月，经国务院批准，撤销荆州地区、沙市市和江陵县，设立荆沙市。荆沙市设立沙市区、荆州区和江陵区。1998年7月，经民政部批准，撤销江陵区，于原江陵区设立江陵县，仍属荆州市管辖。2018年2月，荆州市政府向省政府上报了“关于撤销江陵县公安县设立江陵区公安区的请示”，但省政府未批复同意。

另外，曾被纳入动议的武汉鄂州、成都都江堰、西咸新区、郑州荥阳、合肥肥东、昆明富民等地的撤县设区，近年来也都处在搁浅状态。事实上，不仅这些地方，几乎所有城市的撤县设区、撤市设区工作都已搁浅。

撤县设区（市）是从20世纪80年代开始的，相关县多是先改为县级市，又改为市辖区，后来也有一些县直接撤县设区。从县到市，调整一字，却有着巨大的区别。原因是土地财政时期，县的用地指标限制得非常死，不能有突破，即使县政府想改，上面也不会批，“真正要发展，非建市不可”。另外，无论是撤县设区还是撤市设区，变更后，原来的人口都将变成城区常住人口，而市区常住人口是一些基建项目上马的重要指标。

问题是行政区划调整却已经付出了巨大的人力成本和经济成本，只改一个字也会牵一发而动全身。在盲目撤县设区后，一些地方也开始反思当初的决定，一些基层干部甚至表示，设区后，他们没有得到预期的自主权和配套资金，却要加大财政支出。这背后，很多人意识到靠“摊大饼”模式带来的城市扩张，往往“大而不强”，却带来一系列问题。

下一轮政策窗口何时开启，谁也说不准。根据国家数据局的统计，截至2023年，中国有2844个县级行政区，其中有977个市辖区、397个县级市、1299个县、117个自治县等。预计在未来较长一段时间里，收紧还将是一个趋势，短期内不会大规模放开。

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