大规模城中村改造要慎行
赵燕菁
近日，住房和城乡建设部、财政部联合印发通知，将城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市进一步扩大到近300个地级及以上城市。很多地方政府以为这是替代大基建拉动本地固投的又一次机会，以为城中村改造还会像当年“棚改”一样帮助房地产去库存。殊不知，城中村改造背后隐藏着巨大的财务陷阱。各地方政府要头脑清醒，不要饮鸩止渴，被“纳入地方政府专项债券”“政策性金融机构提供城中村改造专项借款”所诱惑。
道理很简单，在“房地产市场的供求关系发生了重大的变化”的大形势下，“300个地级及以上城市”中，能够继续通过大规模卖地偿还贷款的城市少之又少。在两部的通知中，只有“资金能平衡、征收补偿方案成熟”的项目，才能纳入政策支持范围。两部通知明确要求“商业银行按照市场化、法治化原则提供城中村改造贷款”，这意味着中央支持城中村改造的钱是要还的，而能够偿还只有商住用地有偿出让一个渠道。但随着房地产市场供求关系的改变，当年“棚改”能得以推动的前提——房地产市场——已经不存在了。
同2015年棚改相比，城中村征地拆迁成本只会更高，而土地出让难度却大大提高，城中村要想实现财务平衡几乎没有可能。有的城市把城中村改造当作类似大基建的投资拉动工具，这是完全错误的做法。的确，专项债可能暂时带来投资的增加，拉动本地GDP，但由于改造后的城中村只能通过房地产回收，如果房地产市场持续不景气，房地产项目就会烂尾。如果拆迁之后土地不能顺利出让，回迁都有可能无法兑现，届时拆迁户周转的资金，就可能压垮已经高度紧绷的财政——届时靠卖地还债更是绝无可能。
同大基建不同，城中村改造为了财务平衡，势必在已经严重过剩的房地产市场投放大量新增商品房。这些没有市场需求的过剩供给，将会给房地产这一最重要权益市场带来极大破坏。因为只有当市场上存量商品房快速出清，房地产才可能出现上涨预期，市场的流动性才有可能修复。此时大规模开展城中村改造，是和中央要求房地产市场尽快“止跌回稳”的战略部署背道而驰，对宏观经济破坏要远比建设没有经济效益的大基建更大。
顺便说一下，当初的“棚改”在今天看来就是一个错误，表面上看，拉动了固投，拆迁户货币安置给商品房带来新的需求，但由于棚改必须投放比拆迁安置的面积更大的商品房才能实现财务平衡，埋下了今天商品房市场严重过剩的伏笔。由于中国没有物业税，棚改后的商品房不仅不会带来新增税收，为新增居民提供公共服务反而给未来政府的财政带来巨大负担。房地产是一个城市最重要的市场。只有房地产市场保持活跃，有不动产的家庭、企业甚至地方政府的资产负债表才能维持。
当前，所有地方政府最优先的目标，就是恢复本地房地产市场的流动性。而这就需要大幅减少商品房的供给。中央明明知道回购市场过剩的商品房改做保障房无法平衡还要推出这一政策，就是为了尽快“止跌回稳”恢复市场的活力。中国房地产出现问题，很重要的一个原因就是执行了一条“保量压价”的策略。纠正房地产的问题就必须反其道而行之“压量保价”。显然，此时推出需要大量新增商品房供给的城中村改造无疑和这一目标是背道而驰的。
的确，城中村往往是一个城市的死角，各类社会问题对当地的治理水平构成重大挑战。但这意味着超市的管理者要探索新的管理方法（比如国外通行的社区自治），而不是简单地一拆了之。城中村之所以成为城市治理的“盲区”，很大程度上是由于为农村设计的集体土地性质无法融入以国有土地为主的城市。城中村制度的改造很可能是一条更便捷的城中村改造之路。
经过多年发展，城中村地区已经形成和非城中村地区复杂的分工和互补关系。这些城中村表面看起很混乱，内部却有着高度复杂的分工和利益。一旦城中村被拆除式改造，这些分工也会随之解体，城市很可能会出现不可预知的功能失调。城中村不仅为大量城市低收入者提供了居住条件，本身也创造了众多的就业，珠三角不少城中村甚至成为国际产业链的重要组成部分。这也部分解释了为什么城中村高度发育的南方地区，往往比缺少城中村的北方地区更有市场活力。如果城中村被当作城市的“癌症”被简单切除，不仅对当地就业、社会稳定带来难以预料的冲击，原来城中村的问题可能会在整个城市无序扩散。
城中村肯定需要改造，因为其设施和环境已经无法满足现代城市的要求，但一定要选择正确的改造方式，避免犯下不可挽回的错误。城中村改造，乃至整个城市更新，原则上都应采用喀什老城改造那样“业主为主，政府为辅”不依赖房地产融资的自主更新模式。像“棚改”那样大规模征拆，依赖房地产实现财务平衡的城市更新模式，从一开始就无法实现财务平衡，强行推进的后果会比当年大规模棚改更严重。
2023年7月24日，中共中央政治局会议明确提出“中国房地产市场供求关系发生重大变化”。这一判断今天不仅没有过时，而且更加突显。每一个部门、每一个城市的房地产相关政策，都必须服从中央这一大的判断，否则一定会犯下重大的战略性错误。城中村改造也是如此。各地政府一定保持清醒、保持定力，正确汲取棚改的经验和教训。当下在整个房地产市场的头号目标就是去库存，城中村改造必须和这一目标保持一致。城中村改造涉及的这300个城市，构成了中国房地产市场的主体，推进城中村改造必须慎之又慎！
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