矿产资源开发和环境保护的政策规定

矿产资源开发和环境保护的矛盾由来已久，也是客观存在的。矿产资源开发一般分为探矿行为和采矿行为。探矿行为相对来说，对土地表层以及生态环境破坏较小，对保护区内动植物和自然生态造成的扰动和影响十分有限，探矿又属于“找宝”活动，从政策上来说应当是鼓励的。当然，不能排除特殊矿种或者特殊的勘探方式对环境造成一定影响。采矿行为可能对自然保护区的环境影响较大，采矿涉及到矿山基建、矿石开采、选矿、矿产品运输和尾矿堆放、废水排放等多个环节，可能对自然保护区的土地、动植物、地质环境、水、空气等生态环境造成污染和破坏。

为此，我国《矿产资源法》确定了重要地区限制采矿的制度，《森林法》、《草原法》、《水法》也对矿产资源开发涉及到森林、草原和资源保护走出了限制性规定。《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《地质遗迹保护管理规定》、《湿地保护管理规定》等行政法规和政策文件也涉及矿产资源开发和环境保护的规定。

自然保护区内的探矿权采矿权必须依法退出，其法律依据主要是《自然保护区条例》和环保部等十部门联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发[2015]57号，以下简称“十部门57号文件”）。

世界上第一个自然保护区是1872年美国建立的黄石国家公园，中国第一个自然保护区是1956年建立的鼎湖山自然保护区。经过60多年的发展，特别是20世纪90年代以后，我国自然保护区的建设取得了长足进步，自然保护区的数量迅速增加，类型日益丰富，面积显著扩大。截止到2015年底，我国现有各类自然保护区共计2740个。自然保护区面积14702.8万公顷，约占国土面积的14.8%。

自然保护区建设取得成效显著的同时，也存在很多问题，有的保护区划定的不够科学，很多地方为争取上级财政补贴，没有经过科学论证的情况下，随意申请划定自然保护区；有的因为各种创建活动，过分追求保护区面积的增加等等。这些问题的存在，导致部分自然保护区目前仍然存在保护区边界范围不清楚和功能规划分区不明确的问题，这和探矿权、采矿权退出自然保护区息息相关。因为探矿权采矿权退出自然保护区必须要界定两个问题，一是要界定探矿权采矿权是不是在自然保护区范围内，二是要界定探矿权采矿权是不是在自然保护区的核心区和缓冲区范围内。

（一）自然保护区的边界范围不清楚

根据《自然保护区条例》第十四条第一款的规定，“自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。”但实践中，基于当时申请划定自然保护区的不科学，管理上的粗放和混乱，特别是土地权属的矛盾，导致相当部分自然保护区在建立时没有明确的坐标，自然保护区的边界范围并不清楚。

仍然以甘肃祁连山自然保护区为例：1987年10月甘肃省政府就批准成立了祁连山省级自然保护区， 1988年5月国务院批准为国家级自然保护区，但保护区面积一直不明确。直至2014年10月，祁连山自然保护区才有了明确的面积、范围和功能区划，完成实地立标。保护区建立30余年，面积和功能区划一直模糊，保护区边界不清楚，实地勘测落界更是无从谈起。

如果自然保护区的边界范围不清楚，直接导致如何认定探矿权和采矿权是否在自然保护区范围内？如果不能确认探矿权采矿权在自然保护区范围内，就不能适用自然保护区的相关规定，要求探矿权采矿权退出就缺乏充足的法律依据。

（二）自然保护区的功能分区不明确

按照《自然保护区条例》的规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。不同的功能分区保护力度是不一样的，其中核心区和缓冲区内范围内不允许建设任何生产设施，严格控制人类活动，缓冲区范围则允许有一定的生产设施和建设项目。但实践中我国已有的自然保护区还有相当比例没有明确划分功能区。有学者研究表明，我国至少有20%以上保护区没有划定功能区。根据十部门57号文件的要求，要求探矿权采矿权必须退出的是自然保护区的核心区和缓冲区。所以判断探矿权采矿权是否处于核心区和缓冲区就非常关键，如果自然保护区没有划定核心区和缓冲区，那么认定探矿权采矿权必须退出也是存在争议的。

探矿权采矿权退出自然保护区应当区别对待

无论是目前自然保护区的法律政策还是矿产开发的实际需要，对探矿权采矿权退出自然保护区都应该区别对待，切不可搞“一刀切”的政策。无数次历史经验证明，“一刀切”、“层层加码”的政策往往是矫枉过正，用力过头，无法达到自然保护区和矿产资源开发的利益平衡，无法实现保护生态环境的初衷。

1、探矿权是否必须退出自然保护区值得探讨

根据《自然保护区条例》的规定，禁止在自然保护区内开矿、采石、挖沙等行为，从矿产资源开发利用的角度，可以看出所禁止的是采矿行为，并没有禁止进行探矿行为。如前所述，探矿行为属于“找宝”活动，且对自然保护区环境和动植物资源造成的扰动较小，应该获得支持。

根据《自然保护区条例》第二十七条的规定，进入自然保护区核心区的科学研究观测、调查活动应当经自然保护区行政主管部门批准，所以进入自然保护区的核心区的探矿行为，也应当得到自然保护区行政主管部门的批准。在办理审批手续时，应当通过环境影响评价的程序，来评估探矿行为对环境造成的影响，如果确实对所保护的动植物资源、环境资源以及整个生态环境造成重大影响甚至不可逆的环境损害，那么环境部门应当否决在保护区内进行的探矿行为。将是否允许在自然保护区内探矿作为“一事一议”来进行评估，更符合探矿和自然保护之间价值保护的平衡。

《自然保护区条例》第三十二条中规定，“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。”探矿行为不属于生产性项目，不建设任何生产设施。虽然十部门57号文件中明确规定，“对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出”，但要求探矿权必须退出自然保护区既没有法律和行政法规的依据，从探矿权所产生的价值以及对自然环境扰动造成危害的实际情况来说也没有必要。

2、采矿权是否必须全部退出自然保护区的实验区

《自然保护区条例》规定，自然保护区内禁止采矿行为；十部门57号文件要求，探矿权采矿权要退出自然保护区的核心区和缓冲区。所以采矿权退出自然保护区的核心区和缓冲区的法律和政策规定是十分明确的。但对于自然保护的实验区，其保护力度和核心区、缓冲区并不相同。

《自然保护区条例》第三十二条第一款规定，“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。” 可以看出，在自然保护区的实验区，是允许有建设项目存在的，但这种建设项目生产不得造成环境污染，不得破坏自然保护区保护的资源和景观，污染物排放要符合规定的标准。

采矿行为如前所述，很多时候会对环境造成明显损害，但也有个别的矿产开发，如矿泉水、地热资源的开采并不会造成环境破坏，这样的采矿行为应当允许在自然保护区的实验区存在。同样，随着科技手段的进步，矿产资源开采并不是必然带来生态环境的损害和污染，国内外存在诸多采矿和环境保护和谐相处、实现双赢的案例，即使在世界上第一个设立自然保护区的美国，一百多年通过不断采取法律和市场的手段，也没有让历史形成的矿业活动完全退出保护区，仍有部分国家公园存在合法的矿业权。所以我国也应当通过提高环保标准和加强环境执法力度，要求试验区的矿产开采行为符合环境保护要求，而不是采取简单的强制退出的办法。

3、通过调整自然保护区范围的方式使部分采矿权合法化

前文提到，我国自然保护区目前保护面积达到14702.8万公顷，约占整个国土面积的14.8%。矿产资源的赋存地也多在崇山峻岭、奇峰险川之间，和设定的自然保护区的范围多有重叠。是否自然保护区内的开采资源开发就是完全禁止的？能否通过调整自然保护区的范围，让渡出一部分矿产资源赋存地，使矿产资源的勘查开采行为合法化？

环境保护属于公共利益，“环保优先”是一个普遍的原则，任何以牺牲环境保护为代价的经济发展都是不可取的。 但我们也必须认识到，矿产资源开发利用不仅仅是探矿权人、采矿权人的个体利益，矿产资源包括能源已是关系国家社会经济发展的重要战略资源，关系一国的经济安全和社会稳定。建国70多年来我国工业现代化和城镇化所取得的伟大成就，和矿产资源的有力保障是分不开的。特别是最近20年左右，随着我国经济的高速发展和工业化、城镇化步伐的加快，矿产资源供需矛盾日益紧张，矿产品进口成为保障我国矿产资源需求的重要来源之一，也导致多年国际上大宗矿产品价格的持续上涨，引发了中国“买什么、什么贵”的现象。矿产资源以及能源安全是国家安全的重要组成部分，目前世界上很多国家都将保障矿产资源安全作为国家资源战略的首要目标。我国政府也明确提出到2020年，基本形成比较完善的能源安全保障体系，能源自给能力保持在85%左右。

所以，涉及到自然保护区内矿产资源开发利用的问题时，应当采取“两害相权取其轻”基本思路，合理评估自然环境生态系统保护和矿产资源开发的利益平衡。特别是针对原来自然保护区设定不科学，保护对象、保护等级和保护区划定范围没有经过科学论证的，应当经过重新科学论证、合理划定；对涉及战略性矿产资源勘查开采的，保护区能够缩小范围或者异地补划面积的，应当调整保护区的范围，为矿产资源开发做好铺垫。

自然保护区的调整是有法律和政策依据的，《自然保护区条例》第十五条第一款规定：“自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。”2013年国务院印发的《国家级自然保护区调整管理规定》中明确，国家级自然保护区调整包括的范围调整、功能区调整及更改名称，并规定了自然保护区调整的条件、程序和审批等内容。北京、青海、陕西等多个省份也出台了相关规定。

4、自然保护区核心区和缓冲区内的采矿权必须退出

在前述情形均排除的情况下，自然保护区的核心区和缓冲区的采矿权，必须要关停退出，涉及政府补偿的，应当给予公平合理的补偿。

探矿权采矿权退出自然保护区的补偿

（一）关于补偿的依据

探矿权采矿权退出自然保护区的补偿问题，既有理论依据支撑，也有法律政策的保护。

“信赖保护原则”是自然保护区内合法探矿权采矿权退出获得补偿的重要理论依据。信赖保护原则是行政法中的最为重要的原则，属于行政法领域的“帝王条款”。具体是指行政相对人基于对行政主体的授益性、合意性、指导性等行政行为的信赖而产生的值得保护的利益，这种行为不得随意撤销或者变更，否则应对行政相对人的合法利益给予补偿。信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任，因为行政行为具有确定力和公信力。所以政府要遵循基本的诚信原则，不得随意撤销或者变更原来生效的行政行为，确需撤销或改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。

从现有的法律政策来看，我国已经在较为广泛的领域建立了行政补偿制度，比如土地管理、防沙治沙、消防、防洪、水资源利用等方面都有行政补偿的法律制度。

2004年修正的《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”这是行政信赖利益保护原则的重要体现，也是探矿权采矿权退出自然保护区应当给予补偿的直接法律依据。

十部门57号文件中也明确提出，“对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。” 可以看出，中央层面政策文件对合法探矿权采矿权退出也明确是要给予补偿的。

无论是保护区成立之前设立的矿业权，还是保护区成立之后，矿业权人经过合法程序取得的探矿权、采矿权，都是基于对政府信赖形成的值得保护的利益，属于《物权法》、《行政许可法》等法律法规规定的“信赖保护利益”，因政府原因导致利益受损的，应当给予补偿。

（二）关于补偿的原则

国际上行政补偿的原则虽然表述有所不同或者不同时期有所变化，但目前主流的补偿原则是公平补偿的原则。我国行政补偿原则没有统一法律规定，不同法律中对补偿原则表述不一，存在“一定补偿”、“合理补偿”、“适当补偿”等多种叫法。从适应依法行政和建设法治政府的要求来看，公平补偿原则应当作为探矿权采矿权退出自然保护区行政补偿的基本原则。所谓的公平补偿原则，又有人称之为“公正补偿原则”或者“正当补偿原则”，是一个比较抽象，内涵难以界定的概念。笔者认为，对探矿权人采矿权的公平补偿原则，主要内涵是指政府及其相关部门出于保护自然保护区生态环境的需要，而使探矿权人采矿权人的合法权益遭受了特别损害，能够依据社会上公认的公平理念对探矿权人采矿权人进行补偿，在补偿的范围、标准、方式和程序上做到公平合理，较好的体现了社会公共利益和矿业权人合法利益的平衡的补偿原则。

（三）关于补偿的范围

探矿权采矿权退出自然保护区的情形比较复杂，每种情况的具体补偿标准和补偿范围应当单独考量。

1、没有完成出让的探矿权采矿权的补偿

此种情况下，探矿权采矿权正在出让过程中的，意向探矿权人采矿权人实际上未真正获得行政审批，也不应该产生勘查开采实际投入，补偿主要体现在退还其在取得探矿权采矿权过程中已经缴纳的相关费用，比如探矿权价款、采矿权价款、探矿权使用费、采矿权使用费等。

2、对探矿权的补偿

（1）到期探矿权的补偿

探矿权到期，探矿权人不申请延续或者转为采矿权的，探矿权自然终止。如果探矿权人申请延续或者转为采矿权，按照法律政策规定，符合相关条件的，国土资源部门应当予以延续或者设定采矿权，这是探矿权人的合法权利。因自然保护区原因不予办理相关登记的，应当给予探矿权人公平合理的补偿。对探矿权具体补偿的方法和标准包括：一是成本补偿的方法：包括取得探矿权过程中已经缴纳的相关费用，如探矿权价款、探矿权使用费等；探矿实际勘查投入；资金占用的成本。二是价值评估的方法：对探矿权的价值进行评估，根据评估结果给予补偿。

其中，处于勘查阶段的探矿权到期的，如果其勘查结果没有探明资源量的，经储量评审认为不应该转为下一勘查阶段或者继续进行投入的，此时探矿权人申请办理延续登记，因自然保护区的原因不予办理延续登记的，探矿权自然终止，不需要给探矿权人补偿。这体现了探矿本身属于高风险的投资行为，特别是在普查阶段的探矿行为，如果因为没有探明资源量而造成投资损失，应当由探矿权人自己承担。杜绝那些本来计划主动放弃探矿权，不再打算进行勘查投入的，现在因为自然保护区退出有补偿政策而不再主动放弃，要求政府给予补偿的情形。

（2）未到期探矿权的补偿

未到期的探矿权，被要求强制退出自然保护区的，应当给予探矿权人补偿。补偿的具体标准同上。

3、对采矿权的补偿

（1）采矿权到期的，如果采矿许可证年限和矿产资源开发利用方案确定的服务年限一致的，到期依法办理注销登记手续，不需要给予采矿权人补偿。

（2）采矿权到期的，如果采矿许可证年限短于矿产资源开发利用方案确定的服务年限，采矿权人申请延续，因自然保护区原因不予办理延续登记的，需要给予采矿权人补偿。对采矿权具体补偿的方法和标准包括：一是成本补偿的方法：包括补偿剩余储量对应的价款、矿山基本建设投入剩余年限的折旧费用、资金占用的成本。二是价值评估的方法：对目前的采矿权价值进行评估，根据评估结果给予补偿。

（3）未到期的采矿权，被要求强制退出自然保护区的，应当给予采矿权人补偿。具体的补偿的方法和标准同上。

需要指出的是，上述勘查投入和矿山开发基本建设投入，由于不同的勘查技术水平、不同的勘查手段和开发设计方案、实际建设水平等情况，可能投入经费数额差距巨大。具体数额应当经政府相关部门核定或者专业的机构进行审计、评估，充分考虑投资的折旧和摊销性费用。另外，具体的补偿额度应当考虑矿业权退出自然保护区的公益性以及当地政府的财政承受能力，在公平补偿的原则下综合平衡统筹考虑。

特别强调，探矿权人采矿权人退出自然保护区获得政府补偿，并不能因此免责应当履行的其他义务，比如造成地质环境损害应当履行恢复治理的义务，矿山闭坑中的相关义务。

自然保护区内探矿权人采矿权人权益的维护

探矿权、采矿权被要求退出自然保护区时，其权利人合法利益可以通过协商、行政复议、行政诉讼等途径来主张和维护。

按照十部门57号文件规定，要求政府有关部门对合法的探矿权、采矿权退出自然保护区的，要分类提出差别化的补偿和退出方案。提出补偿方案的过程也是政府部门和矿业权人协商解决的过程。虽然目前没有行政补偿的具体程序性规定，但这一过程应当遵循行政行为的基本程序规定，比如政府部门应当履行公开、告知的义务，应当保障矿业权人提出意见、申请听证等权利。如果政府部门和矿业权人没有就补偿达成一致，政府部门单方面做出补偿方案的，矿业权人可以采取行政复议和行政诉讼的手段维护自己的合法权益。

行政复议和行政诉讼都是法律赋予行政管理相对人的权利救济手段。目前尚未检索到因探矿权采矿权退出自然保护区引发的行政复议或者行政诉讼案例。但对行政机关进行环境管理活动中，应当依法维护权利人的合法权益，以往案例是有据可查的。2014年最高人民法院公布的环境保护行政案件十大案例中，“苏耀华诉广东省博罗县人民政府划定禁养区范围通告案”为我们提供了很好的借鉴。在这一案例中，原告合法设立的畜禽养殖场被政府以划定禁养区公告的方式予以关闭，并从土地和规划的角度对原告进行处罚。原告提起行政诉讼后经两级法院审判，虽然认定政府划定禁养区的公告合法，但通过释明的方式指出原告有获得政府行政补偿的权利。

最高人民法院在公布其作为典型案例时，也明确指出该案的典型意义在于：人民法院在维护行政机关环境保护监管行为的同时，也注重利益的平衡，较好地诠释了环境行政管理活动中的信赖保护原则。虽然县级以上人民政府有权根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区，严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业，也可要求已有的畜禽养殖场（点）自行搬迁或清理，即变更或撤回养殖户的生产经营许可。但与此同时，也应当考虑到在此之前合法经营的畜禽养殖户的利益保护问题，应根据《行政许可法》第八条所体现的信赖保护原则精神，对行政许可因环境公共利益需要被变更或撤回而遭受损失的合法养殖户依法给予补偿。在环境行政管理活动中，政府及环保部门需注重公共利益与私人利益的平衡，不能只考虑环境保护的需要，忽视合法经营者的信赖利益。尤其要防止为了逃避补偿责任，有意找各种理由将合法的生产经营活动认定为“违法”的现象。

该案例的判决及最高人民法院总结的典型意义，对自然保护区内探矿权人、采矿权人通过行政复议和行政诉讼方式维护自己的权益，具有较强的参考价值。