【土地收储置换协议可不按照招拍挂程序办理】高院裁判：《置换协议》系为了政府规划需要收储土地进行土地置换，不适用应当招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权的强制性规定
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案涉《置换协议》是安溪县政府与长翔公司是双方当事人真实意思表示。依据《置换协议》内容，安溪县政府为引进建设大型城市综合体对长翔公司位于XX片区的用地进行收储，安溪县政府同意另行选址对长翔公司的用地进行置换安置。 《置换协议》系为了政府规划需要收储土地而协商进行土地置换，不同于单纯的经营性土地出让，不适用《中华人民共和国物权法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中应当招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权的强制性规定。 根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定，土地使用权可以采取协议方式进行出让。我国现行法律、行政法规未对土地置换作出明文限制。
民 事 判 决 书
(2021)闽民终757号
上诉人(原审被告)：安溪县人民政府，住所地：福建省安溪县大同路1号。被上诉人(原审原告)：福建长翔房地产开发有限公司，住所地福建省安溪县参洋投资区海西茶叶基地6号楼。原审被告：安溪县土地收购储备中心，住所地福建省安溪县金融行政服务中心6号楼B幢20层。原审第三人：安溪县自然资源局，住所地福建省安溪县金融行政服务中心6号楼B幢20层。上诉人安溪县人民政府（以下简称安溪县政府）因与被上诉人福建长翔房地产开发有限公司（以下简称长翔公司）、原审被告安溪县土地收购储备中心（以下简称安溪储备中心）、原审第三人安溪县自然资源局(以下简称安溪资源局)建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服福建省泉州市中级人民法院（2020）闽05民初308号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月26日立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。安溪县政府上诉请求：撤销一审第一项判决，依法改判驳回全部诉讼请求。（一）一审法院认定案涉《土地置换框架协议书》（以下简称《置换协议》）合法有效，明显错误。依据国务院1990年5月19日发布施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、第五十二条及福建省人民政府于1993年9月2日发布施行的《福建省国有土地使用权出让和转让办法》第三十九条规定，作为出让国有土地使用权的一个例外，县级人民政府提前收回土地使用权，给予土地使用者的是一定金额的补偿，而非安置或者其他方式。福建省人民政府于2001年10月20日发布《福建省人民政府关于推行土地收购储备制度的通知》，其中第一条规定收储土地包括收回、收购、置换和征用等方式，除了因违规违约违法等通过依法收回的方式无须补偿之外，其他三种方式均需对价。因公共利益或政府特殊需要，采用的是作价收购的方式。对于企业改制、旧城改造、污染企业外迁、城市规划调整中四种情形，适用的是置换的方式。征用集体用地才适用安置补偿的方式。因此，安溪县政府因提高安溪县整体商业配套和居民生活水平的公共利益需要，向长翔公司提前收回案涉地块土地使用权，是出让国有土地使用权的例外，属于土地收储中的收购模式，只能采用作价即货币补偿的方式，而案涉《置换协议》约定以土地置换的方式给予补偿，违反经营性用地提前收回的强制性规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，应属无效。一审法院认定该协议合法有效，明显错误。此外，一审法院认定案涉《置换协议》具有安置补偿的性质，混淆了收储土地的不同处理方式，将收购、置换和征用混合，忽略土地使用权出让行政管理的特殊性，适用《中华人民共和国合同法》，适用法律错误。（二）即使《置换协议》有效，其在事实及法律上均不能履行。1．事实上不能履行。（1）该协议签订时，置换地块尚未办理农转用审批手续。2014年11月28日取得福建省人民政府作出的农转用和土地征收批复后，因村民阻挠等多种因素，仍无法开展土地征迁工作。置换地块目前尚属于集体所有的土地，安溪县政府无权将其置换给长翔公司，即案涉《置换协议》第五条约定的土地置换前提条件至今无法成就，一审判决不具备事实上的履行条件。（2）依据《福建省国有土地使用权出让和转让办法》以及福建省土地收购储备制度，提前收回土地使用权给予土地使用者的是一定金额的补偿，而非土地置换。案涉《置换协议》存在政策层面的不可履行性。2．法律上不能履行。（1）即使置换地块已成为国有建设用地，依照《置换协议》约定，长翔公司应依法取得置换地块土地使用权。而依照《中华人民共和国物权法》第一百三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条以及《协议出让国有土地使用权规定》第九条的规定，涉及商住等经营性用地应当采取“招拍挂”等公开方式进行出让。案涉协议将地块协议出让给长翔公司，在法律上不具有可履行性。一审法院判令安溪县政府交付置换地块，规避了国家对土地稀缺资源的管控，判决有误。（2）依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，土地使用权出让合同属于要式合同，应由市、县级的土地管理部门与土地使用权者签订，就出让地块的位置、面积、出让价款、规划指标等要素进行约定。案涉《置换协议》仅是框架性协议，一审法院要求安溪县政府据此向长翔公司交付置换地块，是错误的。依照《中华人民共和国合同法》第一百一十条之规定，《置换协议》在事实及法律上均不能履行。（三）在长翔公司已取得收储地块对价款情况下，一审判决损害社会公共利益。1．长翔公司取得收储地块土地使用权后，没有进行开发、利用，长翔公司已获得合理补偿，案涉《土地收购合同》已履行完毕。2．长翔公司取得全部收购对价款后，始终未要求过交付置换地块。其正是基于置换地块土地价值上涨才提起本案诉讼。一审判决侵害社会公共利益，是对长翔公司囤地行为的变相保护，依法应予纠正。长翔公司辩称，(一)案涉《置换协议》系县政府与长翔公司平等协商一致所订立的民事协议，协议对于土地收储、置换、配套设施建设等作了整体安排，双方均应严格按照协议约定履行。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定，县政府系土地使用权出让的最终责任主体，县土地行政管理部门系具体实施部门。(二)我国现行法律、行政法规未对土地置换作出明文限制，土地置换可以作为政府收回土地的安置补偿方式。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《福建省国有土地使用权出让和转让办法》并未对“具体补偿形式”作出任何限制。《福建省人民政府关于推行土地收购储备制度的通知》规定，“企业改制、旧城改造、城市规划调整”这四种情形可以进行土地置换。本案属于“城市规划调整”的情形。（三）案涉土地置换具有明显的安置补偿性质，不属于必须经招拍挂方式出让的情形，1．案涉《置换协议》包含了对长翔公司既有土地的收储及另行选址置换安置，明显区别于单纯的建设用地使用权出让，且以等价置换为基本原则，区别于一般的建设用地使用权出让遵循“价高者得”的规则。本案土地置换具有安置补偿性质，不适用《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》。2．土地置换可以通过协议出让等方式供地，实务中亦有大量通过协议出让置换成功的案例。（四）福建省人民政府已经依法作出征地批复，《置换协议》不存在任何法律或事实上的履行障碍。1．依据《置换协议》约定，土地置换过程中所涉征地报批工作系安溪县政府的主要合同义务之一。2．福建省人民政府已于2014年作出了包括全部置换地块在内的农用地转用和土地征收批复，置换地块客观上已经具备了安征迁条件。3．据了解，置换地块已有部分区域开始启动安征迁工作，并不存在客观障碍。（五）安溪县政府向长翔公司支付收储地块的评估价款，系对其未按时完成土地置换所采取的临时补救措施，不能免除其应当履行的置换义务。1．《置换协议》第十条明确约定，如果安溪县政府未能及时履行置换义务，则需要先行向长翔公司支付收储款，待长翔公司取得置换地块时再全额退还。2．长翔公司反复催促安溪县政府尽快完成土地置换，从未放弃过土地置换的权利。3．土地置换本质上属于“以土地补偿土地”，与货币补偿存在本质差别。安溪县政府以其支付了收储地块的评估价款为由拒绝履行置换义务，于法无据，于理不合。（六）土地置换遵循等价置换的基本原则，应将收储地块与置换地块的升值情况统筹考虑，不能片面强调置换地块的升值。1．依据《置换协议》第三条约定，案涉土地置换应当遵循同类置换、等价置换原则。因此，对于置换地块的出让价格，以及长翔公司应否补缴差价问题，应当由同一家评估机构，按照完全相同的评估基准日、评估方法，同时对收储地块与置换地块的价值进行评估。2．长翔公司在收储地块与置换地块差价的问题上，遵循“少补多不退”的基本原则，已作出了极大让步。3．对土地周边基础设施进行投资建设原本就是安溪县政府的合同义务和法定义务。福建省人民政府早已于2014年作出了征地批复，系因安溪县政府自身原因导致土地置换未能完成。其以土地升值为由拒绝履行置换义务，违背了公平公正和诚实信用原则。案涉收储地块的增值高于置换地块。安溪县政府早已将收储地块重新出让，其合同目的及利益已经实现，但长翔公司应当获得的置换地块却未能落实，安溪县政府的上诉理由显然不能成立。请求驳回上诉，维持原判。长翔公司向一审法院提出诉讼请求：1.判令安溪县政府、安溪储备中心继续履行《置换协议》项下第三条至第八条所确定的合同义务，按照与收储地块相同的评估方法及基准日确定置换地块的出让价款，并按照“区位条件、建设指标、地块面积”等同或类同的原则依法进行土地置换，交付XX片区A-XX-XX-2地块(15491.70平方米)和A-XX-XX-1地块(24602.96平方米)，并办理国有土地使用权证。2.判令安溪资源局依法配合办理土地出让、国有土地使用权证等各项必要的手续。2014年4月14日，安溪县人民政府作为甲方与乙方长翔公司签订《置换协议》，主要内容如下：“为更好更快带动XX片区的繁荣与发展，大力实施城东茶业新城发展战略，乙方同意甲方为引进建设大型城市综合体对乙方位于XX片区的用地进行收储，甲方同意另行选址对乙方的用地进行置换安置。根据2014年第1次、第3次县长办公会精神，经甲、乙双方友好协商，本着平等原则，现就土地置换事宜达成如下协议：第一条乙方同意甲方对乙方位于XX片区3宗商住用地共计42056.28平方米（63.08亩）进行收储，其中XX片区C-1地块面积13619.66平方米（20.43亩），C-2地块面积13988.01平方米（20.98亩），C-3地块14448.61平方米（21.67亩）。第二条、第三条乙方同意在置换土地实际交付前，由甲方先行组织对收储用地进行出让，置换事宜原则土按本协议书约定进行。甲乙双方同意按照“区位条件、建设指标、地块面积”三者等同或类同的原则进行地地置换，置换土地的价值评估与收储地块的价值评估采用相同的方式方法进行。第四条甲、乙双方同意以XX片区A-XX-XX-2地块和A-XX-XX-1地块（面积共计60.14亩）置换上述3宗收储的土地，置换地块具体见附图。第五条甲方同意乙方在土地报批且安征迁工作完成后2个月以内依法进行土地置换。乙方承诺，如置换地块价值高于收储地块价值，乙方依法补交差价；如收储地块价值高于置换地块价值，乙方放弃差价部分，甲方不需再支付该差价。第六条甲方承诺本协议书签订后3个月内完成置换土地报批材料准备工作并报上级待批，并承担费用。甲方承诺土地获批后3个月内完成置换用地安征迁第七条(包括供电线路、通讯、供水、排水、排污等管线)和地上物清理工作，并承担费用。第八条甲方承诺置换用地获批后24个月内完成置换土地周边市政道路和供水排水、排污管网建设，并承担费用。第九条乙方不得干涉所收储后的土地使用情况，并保证所收第九条储的土地没有产生产权纠纷和债权、债务纠纷。如因乙方原因，造成该收储用地发生产权纠纷和债权、债务纠纷，影响收储用地建设乙方应承担全部责任，并赔偿甲方所造成的一切损失。第十条如甲方未能按本协议约定完成置换土地报批和安征迁工作，甲方应赔偿乙方所造成的损失或支付收储款项，待乙方依法取得置换地块时再全额缴款。”2014年4月14日，因XX片区规划调整，需收购长翔公司位于XX片区的部分商住用地，安溪储备中心作为甲方与乙方长翔公司经友好协商签订《土地收购合同》，合同主要内容如下：“一、标的物情况位于安溪县城区工业园XX片区Ｃ-1地块［13619.66平方米（20.43亩），安国用（2010）第0××5号］、Ｃ-2地块［13988.01平方米（20.98亩），安国用（2010）第0××6号］、Ｃ-3地块［14448.61平方米（21.67亩），安国用（2010）第0××7号］。具体范围和面积详见规划函及所附图纸。二、收购补偿事宜1.收购价：经福建光明资产评估房地产估价有限责任公司评估和甲、乙双方审核，标的物总价值9374万元（玖仟叁佰柒拾肆万元整）。2.标的物交付时间：乙方应在本协议签订后10天内将标的物地块交给甲方，其标的物的土地使用证应当在2014年4月30日之前交给甲方办理土地使用权注销登记。若乙方不能在2014年4月30日之前还清银行借款，应按照《中华人民共和国担保法》第四十九条规定告知抵押权人。若乙方逾期超过2014年5月10日未将标的物和土地使用证交予甲方，甲方可将收购款直接缴入银行，用于偿还乙方银行贷款，撤销标的物抵押登记，并注销土地权利证书。若收购款不够还清乙方标的物抵押担保债权数额的，由乙方继续负责清偿。同时甲方有权不履行《土地收购合同》第三条有关置换安置的约定。三、安置补偿方式：乙方要求按照“区位条件、建设指标、地块面积”三者等同或类同的原则，对收储地块另行选址进行置换安置。经县政府研究同意，甲方拟按照上述原则对收储用地进行置换安置。具体地块置换事宜，由双方另行协商确定。2014年10月23日，安溪储备中心（甲方）与长翔公司（乙方）再次签订《土地收购合同》，约定：“甲、乙双方于2014年4月14日签订了关于‘福建长翔房地产开发有限公司’的《土地收购合同》。根据安溪县人民政府2014年第1次地价委员会会议精神，并报经县政府安政地〔2014〕81号文批准，经双方友好协商，现将有关事项重新明确如下：1.经福建光明资产评估房地产估价有限责任公司、福建永和资产评估房地产土地估价有限责任公司评估和甲、乙双方审核，收储价综合两家评估机构估价结果，取平均值作为收储价。双方同意收储价重新明确为8961.22万元(捌仟玖佰陆拾壹万贰仟贰佰圆整)。2.甲方同意按照“区位条件、建设指标、地块面积”三者等同或类同的原则，对收储地块另行选址置换安置。具体地块置换事宜，由双方另行协商确定，依法安置置换。”上述《置换协议》、《土地收购合同》签订后，长翔公司已依约履行完毕合同约定的主要义务，将XX片区C-1、C-2、C-3地块交由安溪储备中心收储经重新整合后完成再次出让，由大连万达商业地产股份有限公司竞得，土地出让金于2014年6月8日全部缴清到位。2015年4月13日，长翔公司与茶博汇投资有限公司、福建晨曦房地产开发有限公司共同向安溪县政府提出申请报告，主要内容：“2014年4月，我们分别与贵政府签订《土地置换框架协议》，同意贵政府对我们位于XX片区的B-6、B-7、C-1、C-2、C-3、D-03-08、D-03-19地块进行收储，并以A-03-11-1、A-03-11-2、A-XX-XX-1、A-03-12-2置换上述地块。2014年5月，贵政府已将上述收储地块重新挂牌，出让给万达集团开发建设，收取相应的土地出让金。而置换地块虽2014年年底已完成报批，但安征迁工作还没能开展，地块周边市政道路及市政设施建设更是遥遥无期……为此，我们恳请贵政府：先把收储地块的收储款共计21761.8万元支付我们，待置换地块可以办理权证明时，我们再按评估价全额交款。”2015年5月20日至2016年1月17日，安溪储备中心陆续将收储款8961.22万元退还给长翔公司。2018年4月23日、2018年12月5日，长翔公司与茶博汇投资有限公司、福建晨曦房地产开发有限公司向安溪县政府再次提出尽快交付置换土地的申请报告。2019年10月15日，长翔公司与茶博汇投资有限公司、福建晨曦房地产开发有限公司向中共安溪县委员会、安溪县政府提出申请报告，要求将置换地块尽快按协议约定交付公司进行开发建设。另查明：福建省政府已于2014年作出包括案涉置换地块在内的农用地转建设用地和土地征收的批复，目前征迁工作尚未完成。一审法院认为，本案双方当事人主要争议的焦点：1.《置换协议》是否有效；2.《置换协议》可否继续履行以及应否协助办理国有土地使用权证。2014年4月14日，安溪县政府与长翔公司就XX片区Ｃ-1地块［13619.66平方米（20.43亩），安国用（2010）第0××5号］、Ｃ-2地块［13988.01平方米（20.98亩），安国用（2010）第0××6号］、Ｃ-3地块［14448.61平方米（21.67亩），安国用（2010）第0××7号］置换事宜签订《置换协议》，确定以XX片区Ａ-03-11-2地块和Ａ-03-12-1地块（面积共计60.14亩）进行置换收储XX片区Ｃ-1、Ｃ-2、Ｃ-3地块。2014年4月14日，2014年10月23日，安溪储备中心与长翔公司分别签订《土地收购合同》二份，其中2014年4月14日的《土地收购合同》确定因建设需要向长翔公司收储XX片区Ｃ-1、Ｃ-2、Ｃ-3地块，并按照“区位条件、建设指标、地块面积”三者等同或者类同的原则，对收储地块另行选址进行置换安置，经县政府研究同意，安溪储备中心拟按照上述原则对收储用地进行置换安置。虽然安溪县政府不是土地职能部门，但根据长翔公司提供的多份《申请报告》以及安溪储备中心亦支付8961.22万土地收储款的事实，并结合《置换协议》载明的合同内容，一审法院依法确定安溪县政府与长翔公司签订的《置换协议》，是履行前述二份《土地收购合同》项下的合同义务，本案合同义务主体应认定为安溪县政府和安溪储备中心。安溪资源局不是合同履行的主体，不应承担本案的合同责任。案涉《土地收购合同》、《置换协议》是安溪县政府、安溪储备中心与长翔公司之间的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。合同当事人应当按照合同约定全面履行各自的义务。上述合同、协议书签订后，长翔公司已依约履行完毕合同约定的主要义务，将收储地块交由安溪储备中心收回并完成再次出让，由万达集团竞得进行开发建设，土地出让金于2014年6月8日全部缴清到位。安溪储备中心未能按照合同约定交付置换土地，长翔公司起诉主张安溪县政府、安溪储备中心继续履行《置换协议》项下第三条至第八条所确定的义务，交付案涉的XX片区A-XX-XX-2地块和A-XX-XX-1地块（面积共计60.14亩），具有合同依据与法律依据，应予支持。《置换协议》是履行案涉《土地收购合同》合同项下的支付对价义务，该置换行为其性质上并不是国有土地使用权出让，实质上是具有安置补偿的性质，本案实质上不属于《中华人民共和国物权法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》确定的应以招标、拍卖或者挂牌方式出让的情形，而应直接适用《中华人民共和国合同法》的有关规定，且福建省政府已对案涉置换地块的农用地转建设用地和土地征收作出批复，安溪储备中心、安溪县政府、安溪资源局辩称本案案涉土地存在法律上不能履行的障碍，《置换协议》无效，缺乏事实和法律依据，不予采纳。经查，案涉土地应在2014年4月14日签订《置换协议》8个月（3个月进行土地报批+3个月完成土地安征+2个月内依法置换）内进行土地置换，但安溪县政府、安溪储备中心未能按期履行合同义务，已构成违约，应承担相应的民事法律责任。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”之规定，长翔公司有权主张继续履行《置换协议》，其有关于此的诉讼请求，理据成立，应予支持。2015年4月13日，长翔公司向安溪县政府提出申请要求先行支付收储款。2015年5月20日至2016年1月17日，安溪储备中心陆续将收储款8961.22万元退还给长翔公司，该行为客观上是安溪县政府、安溪储备中心履行《置换协议》第十条“如甲方未能按本协议约定完成置换土地报批和安征迁工作，甲方应赔偿乙方所造成的损失或支付收储款项，待乙方依法取得置换地块时再全额缴款”的约定，是安溪县政府、安溪储备中心未能按期履行《置换协议》第三至第八确定的义务而承担的合同责任，不能免除其应当履行的土地置换义务。安溪县政府、安溪储备中心、安溪资源局辩称该退款行为应认定为合同已履行完毕，已无需继续履行合同项下义务，不符合客观事实和合同约定，亦违反公平、诚信原则,亦不予采纳。根据《置换协议》的第五条的约定“甲方同意乙方在土地报批且安征迁工作完成2个月以内依法进行土地置换。乙方承诺，如置换地块价值高于收储地块价值，乙方依法补交差价；如收储地块价值高于置换地块价值，乙方放弃差价部分，甲方不需再支付该差价”以及前述第十条“待乙方依法取得置换地块时再全额缴款”的约定，安溪县政府、安溪储备中心应继续履行土地置换义务，在置换过程中应当遵循“等价置换、同类置换”的基本原则，对于置换土地的出让价格以及长翔公司应否补缴差价的问题，应以安溪县政府、安溪储备中心实际交付案涉置换土地的时间为基准评估日，由同一家评估机构，按照完全相同的评估时点、评估方式，同时对收储地块与置换土地的价值进行评估以确定置换地块的出让价款。交付土地的同时，长翔公司亦应向安溪储备中心交纳土地收储款8961.22万元。关于应否办理国有土地使用权证的问题，因案涉土地未实际交付，应待交付完毕后，由长翔公司具体再向有关土地主管部门申请办理。综上所述，长翔公司的诉讼请求，合理部分予以支持，不合理部分予以驳回。安溪县政府、安溪储备中心、安溪资源局的辩解理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国合同法》第五条、第六条、第八条、第四十四条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：一、安溪县政府、安溪储备中心应继续履行《置换协议》项下的第三条至第八条所确定的合同义务，并于本判决生效之日起一个月内向长翔公司交付安溪县XX片区A-XX-XX-2和A-XX-XX-1置换地块（面积共计60.14亩），交付土地的同时，长翔公司应向安溪县政府、安溪储备中心交纳土地收储款8961.22万元，如果置换地块的价值超过收储地块，长翔公司应补交差价；反之，安溪县政府、安溪储备中心无需退还差价（以实际交付案涉置换土地的时间为评估基准日，采取“置换土地的价值评估与收储地块的价值评估相同的方式方法”进行评估定价）；二、驳回长翔公司的其他诉讼请求。二审审理过程中，各方当事人对一审判决认定的事实均无异议。本院对各方当事人无异议的事实予以确认。本院组织双方当事人对二审提交的新证据进行了庭审质证。本案安溪储备中心主张其于上诉期内已经提起上诉，但遗漏在上诉状上盖章，长翔公司对此不予认可。经向一审法院了解,上诉人仅为安溪县政府，故本案在案证据不足以证明安溪储备中心在法定期限内依法提起上诉，安溪储备中心在本案的诉讼地位应为原审被告。本院认为，本案是建设用地使用权合同纠纷，根据双方当事人的诉辩主张,本案审理的焦点问题是:(一)案涉《置换协议》性质及效力问题;(二)案涉《置换协议》的履行问题。(一)关于《置换协议》性质及效力问题。案涉《置换协议》是安溪县政府与长翔公司是双方当事人真实意思表示。依据《置换协议》内容，安溪县政府为引进建设大型城市综合体对长翔公司位于XX片区的用地进行收储，安溪县政府同意另行选址对长翔公司的用地进行置换安置。《置换协议》系为了政府规划需要收储土地而协商进行土地置换，不同于单纯的经营性土地出让，不适用《中华人民共和国物权法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中应当招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权的强制性规定。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定，土地使用权可以采取协议方式进行出让。我国现行法律、行政法规未对土地置换作出明文限制。《福建省国有土地使用权出让和转让办法》及《福建省人民政府关于推行土地收购储备制度的通知》规定因政府规划需要，收储土地可以采用土地置换的方式进行补偿。故安溪县政府主张《置换协议》约定以土地置换的方式协议出让土地，违反法律强制性规定，缺乏法律依据。一审判决认定案涉《置换协议》合法有效，并无不当。(二)关于《置换协议》的履行问题。安溪县政府主张长翔公司已选择货币补偿，《置换协议》已经履行完毕。根据《置换协议》第十条“如甲方未能按本协议约定完成置换土地报批和安征迁工作，甲方应赔偿乙方所造成的损失或支付收储款项，待乙方依法取得置换地块时再全额缴款”的约定，安溪储备中心将收储款8961.22万元退还给长翔公司，系因安溪县政府未按时完成土地置换，按协议约定先行支付收储款项，但不免除安溪县政府应当履行的置换地块的义务。安溪县政府主张长翔公司已选择货币补偿，《置换协议》已经履行完毕，不能成立。安溪县政府于二审诉讼中提交《成交确认书》及《挂牌出让公告》，主张其并未从案涉地块出让行为中获利，但其是否从出让行为中获利，与其履行《置换协议》的合同义务无关。安溪县政府主张《置换协议》法律上事实上不能履行，应采用作价补偿的方式。正如前述，《置换协议》约定以土地置换的方式出让土地，不违反法律强制性规定。故安溪县政府主张《置换协议》在法律上不具有可履行性，不能成立。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。因此，案涉土地的置换出让工作应由安溪县政府负责开展，由安溪资源局具体落实，具体签订出让合同属于《置换协议》项下的履行问题。依据《置换协议》约定，针对土地置换过程中所涉征地报批工作、土地征迁及地上物清理工作，系安溪县政府的合同义务。案涉地块已经省政府批准由农用地转为建设用地，安溪县政府主张因村民阻挠等导致无法开展土地征迁工作，协议在事实上履行不能，缺乏依据。《置换协议》约定内容明确具体，对双方均有法律拘束力，应当严格依约履行。长翔公司已经履行了协议项下的土地交付义务，安溪县政府的利益已经实现，置换地块规划用途已由农用地变为城镇建设用地的情况下，安溪县政府以案涉《置换协议》仅是框架协议为由主张该协议履行不能，亦缺乏依据，本院不予采信。综上所述，安溪县政府的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：二审案件受理费489861元，由安溪县人民政府负担。
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