回顾2024年11月国资国企主要相关政策与企业动态，总结三个热点词进行深入分析：
事件：11月19日至20日，国务院国资委党委举办“理论学习中心组集体学习会”暨“厅局级干部研修班”。
国务院国资委主任主持集体学习研修并强调，锚定新时代新征程国资国企使命任务，加快健全与高水平社会主义市场经济体制相适应的国有企业运营机制和国资监管体制，推动中央企业增强核心功能、提升核心竞争力，更好发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。
针对集体学习内容，我们重点提示国资国企关注以下三点：
要推动中央企业穿越经济周期，支持企业开启增长的“第二曲线”；
探索更加有效的尽职免责机制，引导企业树立正确的发展观，实现更多依靠创新驱动的内生型增长；
切实转变国资监管方式，探索推进穿透式监管。
开启增长的“第二曲线”
增长的“第二曲线”为企业带来新的发展动力
近日，国务院国资委在举办理论学习中心组集体学习会暨厅局级干部研修班（以下简称“学习会”）上提出，“要推动中央企业穿越经济周期，支持企业开启增长的‘第二曲线’”。增长的“第二曲线”是指企业在原有的业务增长曲线（即“第一曲线”）趋于平缓或达到顶峰时，通过创新、转型或拓展新领域等方式，找到并实现新的增长动力，从而开启一条新的“增长曲线”，使企业实现持续增长。
图：增长的“第二曲线”示意图
来源：毕马威分析
政策支持企业开启增长“第二曲线”
当前，国际环境复杂多变、海外市场波动性加大，国内经济发展任务艰巨繁重、市场竞争加剧，产业链、供应链中不确定性因素增多，这对国资国企的长期健康发展和持续稳定经营带来了前所未有的挑战，也提出了更高标准和更严要求。
许多国资国企发现，依赖传统增长模式和传统业务实现可持续增长难以为继，第一条“增长曲线”呈现出增长乏力的信号，发展进入瓶颈期。因此，国资国企急需找到新的突破口，引入新的增长动力，探索启动第二条“增长曲线”。
创造新的“增长曲线”要求国资国企深化改革、开拓创新，在巩固原有优势的基础上，积极开辟新领域、新赛道，培育、发展新的业务增长点。学习会上提出，针对中央企业开启增长“第二曲线”，国务院国资委将“加强新领域新赛道出资人政策供给，健全精准化、长周期的考核评价体系和政策支持体系，探索更加有效的尽职免责机制”, 通过营造有利的政策环境和推出切实有效的支持举措，“引导企业树立正确的发展观，实现更多依靠创新驱动的内生型增长”。
国资国企开启增长“第二曲线”的关注点
培育发展新质生产力，构建体系化、梯次发展格局。产业的体系化布局是国资国企培育新动能、构建新优势的重要手段，其核心是推动传统产业强基转型、发展战略新兴产业和前瞻性布局未来产业。具体来说，国资国企通过进入新赛道、设备更新、工艺流程升级、技术驱动效率提升、实施绿色低碳转型等，加快传统产业高端化、智能化、绿色化发展；同时，聚焦国家战略需求、主责主业等方向，通过完善创新体系、打造创新生态和产业链协同生态，推动发展战略新兴产业和前瞻性布局未来产业。
利用重组整合，优化现有的业务结构布局。重组整合是培育发展新质生产力的重要支撑。通过开展战略性重组与专业化整合，国资国企推动生产要素畅通流动和创新配置，有利于集聚优势资源发展主责主业，也能够通过处置清理“两非”“两资”盘活国有资产，在优化国有经济布局的同时，为培育发展新动能腾挪出资源空间。此外，国资国企还可以灵活运用并购重组、创业投资等方式，激发全社会的创新潜力，为开启增长的“第二曲线”提供强劲动能。
探索更加有效的尽职免责机制
在“尽职”的前提下“免责”
有效的尽职免责机制对于国资国企全面深化改革、发挥创新引领作用、实现可持续发展至关重要。
在尽职免责机制中，“尽职”是“免责”的前提条件，主要表现为在法律、规章制度和流程规定框架内，尽最大努力履行职责，没有牟取非法利益；“免责”是指国资国企经营管理人员在“尽职”的前提下，在落实重大战略部署、推进改革创新发展、投资决策、解决历史遗留问题、履行工作职责等过程中，对符合免责条件的失误偏差予以合理的减责、免责。
尽职免责机制通过明确界定改革创新中的失误与违纪违法行为，为敢于担当、勇于探索的国资国企领导干部提供坚实的支持，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。
中央与地方尽职免责政策与机制总结
在往期热点事件分析中，我们对于近期国资国企容错豁免机制相关的政策举措进行了初步总结，主要集中于创业投资、科技创新、经营管理履职等方面的规定（详细内容请参阅《国资国企月度热点事件【2024年9月】》）。
在本期内容中，我们从全国与地方层面两个维度，进一步梳理分析中央和地方国资国企尽职免责容错机制，以期为国资国企把握监管动态，进一步深化改革、开展创新投资决策提供有益的参考。
今年以来，中央监管部门主要聚焦创新人才的激励保障、优化创业投资基金管理和健全创新考核体系三方面引导完善国资国企尽职免责机制，支持国资国企大胆试错。
表：2024年以来中央层面关于国有企业考核容错机制的监管关注点
基于中央政策导向，各地方聚焦改革创新、创业投资等方面，进一步深化细化实化举措，出台一系列具体政策规定，为国企干部大胆改革、勇于创新提供了制度保障。经过梳理分析，地方国资国企尽职免责容错机制政策要点主要包括：
免责认定依据：“三个区分开来”1 、依法合规、改革创新、履职尽责、程序正当；
列明依法依规依纪免予责任追究的具体情形：包括项目（工作）类型和目标、所属行业、失误（损失）原因、动机态度、投资项目实施后果严重程度、评价机制与评价原则、考核指标设置、（分档设置）投资损失容忍率、挽回损失、不可抗力因素等；
列明不适用容错免责的情形：严重危害社会、造成重大事故、虚假申报等；
事前、事后具体操作指引：
（事前）向地方纪委、监委等追责问责机关询求意见，征得同意后发布相关规定；
（事后）监管部门向追责问责机关提出容错建议，但不在追责问责决定前作出结论性认定和开展反馈、通报工作；
容错免责工作运行程序：包括提出申请、申请受理、调查核实、审核认定、异议处理和反馈归档等；
制度体系建设：
纠错常态机制：有错必纠、有过必改，及时纠正偏差、失误和错误，建立完善主动监测和预警预防机制；
配合协作机制、通报机制：配合各级纪检监察机关和组织人事部门履行相关职责，逐步建立完善容错纠错、澄清正名和典型案例通报等制度机制；
绩效评价、考核制度：针对项目全链条和全生命周期，设置不同考核指标，综合整体效能评价，推动实现各监管部门间的联合评价及其结果互认。
建设有效的尽职免责机制的意义
促进国资国企更好地发挥长期资本、耐心资本、战略资本作用。尽职免责机制有助于减少国资国企领导顾虑，推动国有资金率先流向高风险但具有增长潜力的战略性新兴产业和未来产业，在促进国有资本更好地发挥长期资本、耐心资本、战略资本作用的同时，进一步优化国有经济布局。
降低创新投入决策风险，提升决策效率。通过合理界定免责、减责范围，建立及时纠偏机制，在一定程度上缓解了国有资本保值增值考核与创投市场高风险特性之间的矛盾，减少了企业决策者在面对改革创新项目挑战时的顾虑，提升决策效率。
充分释放国资创投的潜能，有效激发全社会的创新投资活力。为了更好地适应创业投资特点和发展规律，尽职免责机制探索对国资创投活动采用更为灵活的考核模式，比如按照整个基金生命周期进行考核。新的考核模式突破了传统财务指标考核的束缚，在一定程度上减少了过分注重短期收益的情况，一方面能够有效提升创新投资激励效果，充分释放国资创投的潜能；另一方面也有利于国资创投更好地发挥示范引领作用，增加民间投资的信心，从而推动形成全社会积极参与创新活动的新局面。
尽职免责机制落到实处需关注五个方面
首先，严格落实“三个区分开来”原则。在具体政策的设计和落实过程中，要坚持宽严相济、激励与约束并重，以“出于公心、无心之失、履行程序、遵纪守法”为前提。
其次，聚焦改革、创新发展的实际情况和需要，分类施策。结合地方国资国企的功能定位、国企改革的重点任务以及创新项目的风险评估和重要性，以“一企一策”乃至“一个项目一个政策”为目标，设计特定、合理的尽职免责机制，给改革担当者、创新尝试者吃下“定心丸”。
第三，结合行业、地区、创新发展目标的差异，明确免责认定标准和条件，并与考核体系紧密结合。尽职免责机制需具备个性化和可操作性，针对不同职能如战略管控、改革创新、资本运营等，设定具体的免责情形，建立动态更新的容错清单。
尽职免责机制应与考核激励体系挂钩，以落实在尽职前提下的减责免责要求。对于已减责免责的干部和影响期满、表现好且符合规定条件的被追责问责干部，需充分体现容错理念，确保其在考核考察、选拔任用、职级晋升、表彰奖励等方面不受影响。
第四，规范容错操作，防止滥用容错政策。清晰界定减责、免责界限，加强过程监督和管理，强化追责问责制度落实，对于违法违规行为应依法依规严肃查处，确保免责条款仅适用于符合容错条件的情形，不被滥用；同时，可设立专门的评审委员会，负责审核和处理容错申请，确保客观性和公正性。
第五，强化尽职免责机制体制建设和内部各部门协同，包括建立多部门协调工作机制、评估反馈与调整机制、内外部监督与公示机制、系统纠错机制、引导企业加强风险防范和内控体系建设等。
探索推进穿透式监管
近期政府与管理部门频繁提及“穿透式监管”
近期，监管部门多次在文章和讲话中提及穿透式监管，主要内容汇总如下：
实现穿透式监管要关注四个“强调”
穿透式监管强调纵向到底、横向到边的全覆盖。根据我们的理解，政府与管理部门提出的国资国企“穿透式监管”指的是利用数字化、智能化技术，打破传统监管的层级障碍和部门边界，实现纵向到底、横向到边的全覆盖、全协同的透明监管体系，实现对国资国企的全面、精准和实时监管。
穿透式监管强调跨部门的协调与合作。在穿透式监管实践中，牵头部门发挥统筹协调作用，组织各相关监管机构建立协同联动机制，建立明确的职责分工和信息共享平台，补齐监管短板，消除重复管理事项，促进各监管部门密切配合，形成高效的跨部门监管协作机制，提高管理效能。此外，全面的部门协同机制也能在一定程度上消除多头管理，减少企业重复汇报工作，减轻国资国企负担。
穿透式监管强调差异化监管。在穿透监管模式下，管理部门需要根据企业的功能分类、行业特点和业务领域，设计差异化的监管框架体系，使管理部门能够基于数据分析，及时、精准发现企业运营中出现的问题并提出整改要求，在实现动态监管的同时提高监管的有效性。
穿透式监管强调信息系统对接。2019年国务院国资委发布《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》，强调要“统筹建设全国性国资国企在线监管系统。国务院国资委要统一国资监管数据标准，发布国资国企在线监管系统接口规范，建立健全国资监管数据管理制度。”各级、各地国资监管部门在建设本地在线监管系统时，需考虑与国务院国资委、省市级国资委等上下系统对接要求，从而形成上下联动、数据共享的信息化监管格局。
多地国资委已开展穿透式监管探索并积累了先进经验
在实践中，多地国资委以“三重一大”等重大事项为关键抓手，建设数字化、智能化在线监管体系，实现国资国企组织全层级覆盖、业务流程全过程监管、业务领域全维度覆盖。
组织全层级覆盖：包括国有独资全资企业、控股参股企业和各级子企业，以及境外企业等；
业务流程全过程监管：比如，从资金来源，中间环节到最终投向的每个业务环节，构建完整的监管链条，防止出现监管空白和漏洞；
业务领域全维度覆盖：包括人事、财务、资产、投资、运营等业务领域。
穿透式监管模式对于国资国企的重要影响和建议
穿透式监管促进国资国企经营管理水平提升。在穿透式监管下，管理部门能够全面掌握国企集团各级单元的运营情况（包括基层企业、海外企业等），使得国有企业集团的运营更为透明和阳光，将促使国有集团公司更加关注各个实体的运营绩效，采取多种举措盘活低效无效资产，切实提升各经营实体业绩水平，对国资国企的经营管理水平提出了更高要求。
标准穿透，系统对接。国资国企对下级企业的运营管理体系需要与国资委的监管体系统一。这体现在两个方面，首先是标准统一，比如“三重一大”等事项的定义和边界、匹配的绩效考核指标体系等。在设置管理体系标准时，需综合考虑当地不同层级的国资委监管体系要求、国有集团公司对下属各级子企业的运营管理要求等，以便实现上下联动、数据共享和有效监管。其次是系统对接。国资国企在设计管理信息系统时，需考虑与上级监管系统打通数据接口的要求，尽可能预留出管理维度和指标体系等要素的调整空间。
利用监管平台实现实时监测和风险预警等功能。国资国企可针对监管部门关注的运营指标和合规风险点，利用企业管理平台实现相关数据的实时采集和交叉验证，对覆盖财务、资金、负债、资产、投资、人事、安全生产等各个方面的经营风险进行提前预警。在设置风险指标的预警区间时，国资国企可采用较当地国资委预警标准更为严格的预警规则体系，使企业能够提前发现、化解经营风险。
注释：
[1] 2016年1月，习近平总书记首次明确提出“三个区分开来”，以更好激发广大党员干部的积极性、主动性、创造性。“三个区分开来”具体指：把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误与明知故犯区分开来；把为推动发展的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验与明令禁止后的有规不依行为区分开来。
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