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投稿邮箱：wenhuazongheng@gmail.com✪ 大西洋理事会伊朗战略项目工作组
【导读】中东地区的紧张局势正进一步升级。当地时间10月26日，以色列对伊朗数十个战略目标发起了名为“忏悔日”的报复性打击，这是自两伊战争以来伊朗本土首次遭受如此规模的袭击。10月28日，以色列电视报道称，以色列的部长们已“被明确告知”，该国可能将对伊朗发动第二轮袭击。有分析指出，这次袭击打破了以色列和伊朗长期以来避免直接军事冲突的默契，可能将两国推向全面战争；即使双方的报复行动得到遏制，两国关系也进入了一个新时代。
事实上，过去数年来，美西方似乎也在酝酿着一种“伊朗威胁论”——认为该国与前苏联有很多相似之处，不仅有着深厚且难动摇的意识形态，更危及盟友安全、能源和海上贸易等诸多全球问题。对此，美国知名智库大西洋理事会汇聚了大量(前)高级官员和专家，历时两年起草的一项跨越党争、跨越政府周期的“对伊长期战略”。一经发布，便引发了欧美政坛的密切关注。报告指出，无论11月大选结果如何，美国两党在“伊朗问题”上应有合作共识，并明晰路线图。尽管美国倾向于聚焦“印太地区”，但区域冲突的现实迫使华盛顿在战略上应优先考虑中东，未来或需增加资源和领导力投入。在很长一段时间，美国由于政策的不连续性，伊朗乘机快速翻盘，削弱了美国在盟友中的可信度。如今，中东局势已发生根本性改变，伊朗不止是“核威胁”，其领导的“抵抗轴心”已对区域产生重要影响。报告建议，对抗伊朗可参考美国对前苏联实施的“全面遏制”，要点包括：一，面对伊朗地区影响力的提升，应加强对中东脆弱国家(如黎巴嫩、叙利亚、也门等)的支持，遏制“抵抗轴心”的发展。与此同时，维持在中东的军事存在，延缓伊拉克撤军时间，并发出明确的防御威慑信号。二，阻止伊朗获得核武器，可跳出过去“伊核协议”的框架。俄乌冲突爆发后，伊朗的一系列表现，让欧洲更多国家开始关注“伊朗问题”并持更强硬态度，这使得可拉拢的盟友正在增加。此外，应关注中俄在该地区的不同利益，并借此机会分化破坏两国与伊朗的关系。三，鼓动伊朗人民进行“思变求变”，总结阿富汗和伊拉克的经验教训，不通过军事行动推动政权更迭。加大经济制裁的力度，尤其进一步限制和打击伊朗石油出口的渠道。“团结群众，打击高层”，通过国际多边组织和跨国协作封锁伊朗政治领导人及家属。本文为文化纵横新媒体原创编译系列“美国之变的想象与真实略”之二十二，编译自大西洋理事会《美国对伊朗战略的未来——下一届政府的两党路线图》（THE FUTURE OF US STRATEGY TOWARD IRAN：A BIPARTISAN ROADMAP FOR THE NEXT ADMINISTRATION），仅代表作者观点，供读者参考。
文化纵横新媒体·国际观察
2024年第38期 总第210期
自1979年伊斯兰革命以来，伊朗始终是美国各届政府的主要挑战，从美国的盟友变为对手。由神职人员主导的什叶派政权推动伊斯兰革命，通过削弱阿拉伯国家、对美以及其他西方国家发动袭击并发展地区盟友网络来扩大影响。同时，德黑兰政权在国内日益强硬。过去十年，美国的伊朗政策不断摇摆，从奥巴马的接触政策，到特朗普的“极限施压”，再到拜登试图恢复核协议。美国减少在中东的存在感、集中应对中国崛起的计划使英国、欧盟、中东（包括以色列）等盟友感到迷茫，而俄罗斯等则趁机利用美国政策的反复变得强大。在美国政策调整的空档，伊朗推进其核计划，近乎拥有了制造核武器的能力，并在弹道导弹和无人机领域显著进步。此外，德黑兰加大了地区武装力度，新总统佩泽什基安也延续了这一政策，真主党、伊拉克和叙利亚民兵等对美军和全球航运施加威慑的能力在增强。10月7日哈马斯袭击事件更成为近25年来第三大致命袭击，仅次于9/11和2016年夜总会枪击案。伊朗具备长期的战略耐心，西方也需要一个统一的战略来应对。伊朗对美国的威胁在某些方面类似于二战后苏联的威胁。1947年，乔治·凯南在《外交事务》杂志中以“X”为署名发表的文章，提供了一些应对模式：美国需要耐心而坚定地抵制苏联的扩张，直至苏联因内部矛盾而瓦解。开通一天后，伊朗最高领袖哈梅内伊的希伯来语账号被马斯克“X”平台封禁
几十年间，美国的苏联政策虽有所变化，但总体上是基于对苏联意识形态威胁的认识，即苏联不会改变对世界的基本态度，需要抵制而非妥协。同样，美国应以耐心和坚定对抗伊朗的扩张，直至其因自身矛盾而瓦解。这并非是遏制伊朗的被动策略，而是要求美国具备长期战略，有步骤地反制伊朗试图驱逐美国、控制中东并摧毁以色列的企图。为此，我们的战略设计为四年期，涵盖哈里斯第一个或特朗普第二个任期，同时提供更长远框架，其核心支柱如下：首先，与地区盟友和伙伴密切合作，遏制并反制伊朗及其“抵抗轴心”的敌对行动，削弱其军事和政治影响力。人们需意识到，伊朗与中俄关系的转变，已难以通过新制裁或军事手段加以改变。其次，此前的《联合全面行动计划》（“伊核协议”）已不足以防止伊朗成为核武国家。遏制伊朗核武化需要更灵活的制裁、外交手段，美国需明确声明，若有必要将动用武力以达成遏制协议的决心。第三，美国应加强对伊朗人民“自由选择”的支持，可通过软实力手段特别是独立媒体的信息接触来实现。美国不必通过军事手段推动政权更迭，但若美国或其盟友受到伊朗及其代理人攻击，则应毫不犹豫自卫反击。最后，确保美国政策具有可信度和可持续性，需争取两党支持。未来若对伊朗政策有变，应基于实际变化而非国内政治需求。政策的核心目标应保持不变，包括保障自由贸易和能源安全、保护以色列及美国关键盟友的安全、遏制核扩散、通过有效结盟避免作出过度承诺，并展现美国的实力和决心以避免战争。▍认可伊朗及其“抵抗轴心”的军事威胁，建立有效的遏制态势要遏制伊朗及其代理人的威胁，需采取多方面措施，包括维持军事存在、在美方或盟友利益遭攻击时果断回应，并扩展安全合作至非传统领域。本报告的所有顾问和工作组成员一致认为，应通过统一政策确保有效威慑，尤其在美方人员或利益遭袭时适当回应。为建立威慑，美国应在每次攻击后作出回应，同时谨慎选择目标，避免升级冲突或造成平民伤亡。除非攻击来自伊朗军队或革命卫队，否则应针对代理人而非伊朗本土，以防德黑兰进行报复并引发区域战争。工作组内的少数成员主张，应直接追究伊朗对代理人攻击的责任，进行不成比例的报复，包括对伊朗本土使用武力。另有少数成员建议美国国会授权对伊朗使用武力，以展示美国的决心，倘若伊朗继续支持针对美方及其盟友的攻击。图一：伊朗导弹和无人机的射程及库存
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美国有效应对伊朗及其代理人侵略的关键在于，在中东维持大量军事存在。尽管东亚等地对军事力量的需求加剧，美国仍需分担盟友负担，同时保持空中、海上的反导能力部署，甚至增加舰艇，以应对航行自由、石油供应和盟友安全的潜在威胁。当前约有四万美军驻扎于海湾、伊拉克、叙利亚等地，海湾国家承担了大部分费用。美军驻扎不仅能遏制伊朗威胁，也显示了对盟友的安全承诺。10月7日事件后，美国坚定承诺在中东维持强大存在，有助于巩固盟友信心。然而，过去两年美国从海湾地区撤军并减少对沙特的武器销售，引发了海湾国家的安全疑虑，反倒推动它们改善与伊朗的关系并加强与俄罗斯和中国的合作。美国还需在伊拉克维持军队，以支持对抗ISIS。尽管ISIS威胁已减，但若过早退出可能导致其卷土重来。2011年撤军后，2014年ISIS大规模崛起的教训提醒着不宜草率结束任务。近期美国报复伊朗支持的伊拉克民兵，导致美军撤出压力升高。尽管美方愿意逐步减少影响力，但此时撤军可能损害信誉，显得是在屈服于伊朗。从伊拉克撤出还会迫使美国撤出叙利亚，这会影响看守ISIS囚犯。面对伊朗向黎巴嫩输送武器，俄伊在叙提升影响力的行动，美国也无力遏制。美国驻叙部队应向地区各方表明其影响力，并支持伊拉克军队应对ISIS和潜在的伊朗方面的安全威胁。建立地区安全架构以制衡伊朗及其代理人，需推动海湾国家、埃及和约旦在安全合作上的有效整合。美国的中央司令部（CENTCOM）领导着该地区的安全合作。近年来，正通过组织区域会议，建立一体化的以空中和导弹防御（IAMD）为核心的安全框架，并加强海湾国家的水、粮食安全及防疫合作，减轻伊朗威胁感，提高各方参与意愿。IAMD框架的关键在于通过CENTCOM与区域军队合作，整合空中雷达信息，并进行防空演习，展示合作的实际成效。2024年以色列成功防御伊朗袭击彰显了该结构的必要性和有效性，同时强化了海湾国家在对伊朗谈判中的筹码。IAMD的开发展现了美国对海湾盟友安全的承诺，抵消了美国撤离中东的疑虑。相比危机时期的临时部署，与海湾国家合作的长期防御系统更具成效，也有助于减少美国驻军需求。以美国为中心的“轮辐模式”使成员国可根据政治考量决定参与程度，从而克服各国间的不信任。此前的《亚伯拉罕协议》已促进了海湾国家与以色列的安全合作，为未来公开参与IAMD奠定了基础。IAMD框架还向俄罗斯和中国展示了美国的中东承诺，确保其作为海湾关键安全保障者的地位，同时对伊朗传递出应对其获取先进武器系统的准备。扩大安全合作的范围，将公共安全、环境、医疗应急和灾难管理等领域纳入其中，能减轻海湾国家对伊朗报复的顾虑，并减少内部分歧。这种扩展还使得公众对合作的接受度更高，即使军事合作不是优先事项，也能维持联盟成员的互动。类似于1990年代阿拉伯国家在多边轨道中与以色列在水管理和环境领域的合作，即便和平进程暂停。在海湾安全合作中，CENTCOM应加强与国务院及美国驻当地大使馆的传统外交合作，配备更多精通阿拉伯语和波斯语的官员，并增加在人文交流和职业交流方面的资源。国会应为此提供更多资金支持，而非削减其他项目。海湾国家对伊朗有一定的情报能力，随着其驻德黑兰外交代表的扩展，将获取更多信息。美国与海湾国家的伊朗磋商不应仅局限于安全和制裁，还应包括伊朗的社会、经济、宗教发展及领导层意图。▍加强对脆弱国家的支持，减少伊朗及其代理人的地区影响力为了应对伊朗及其在黎巴嫩、叙利亚、也门和伊拉克的代理网络，美国需要采取长期战略，除了保持强大的军事存在和地区安全合作以威慑伊朗外，当前的首要任务是减少伊朗对民兵武装组织的支持能力，争取两党共识。这一目标包括削弱伊朗对哈马斯和真主党等组织的财务和军事支持。图二：伊朗在中东地区的主要代理人
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实现这一目标需要三重策略：首先，增加经济压力，明确伊朗及其代理人破坏性行动的后果；其次，揭露德黑兰政策对地区政治和社会结构的持续影响；最后，与地区和国际伙伴合作，减少伊朗及其网络对脆弱国家的利用。美国应与欧洲国家合作，加大对伊朗的经济压力，尤其是在德黑兰对以色列发起导弹和无人机袭击后，加紧关注伊朗对民兵的武器支持。新的联合制裁应针对伊朗的无人机销售，这些销售为其带来可观收入，特别是在中亚、非洲和拉丁美洲。对双重用途物品的制裁将显著削弱伊朗的无人机生产能力。同时，决策者需意识到制裁的缺陷。长期制裁增强了政权的垄断地位，虽然加大制裁是必要的，但也应放宽对伊朗民众所需的某些商品的限制，比如地毯和开心果的出口。通过解密有关伊朗对真主党、哈马斯及其他组织援助的情报，美国可以增强对伊朗的国内和地区压力，从而促使其减少对这些盟友的支持。在反伊朗情绪高涨的国家，如伊拉克，抗议活动可能会影响相关政权在该地区的进一步行动。此外，美国应为伊朗提供退出的机会，以减少其破坏性活动。如果华盛顿表示愿意减少对某些特定区域活动的制裁，德黑兰可能更愿意回应制裁压力。任何制裁的放松应以美国情报机构的定期报告为前提，记录伊朗支持和攻击的减少。制裁放松可聚焦于允许海湾国家与德黑兰扩大贸易与金融互动，这是伊朗近年来的重要目标。伊朗通过向“东方”出口石油获得数百亿美元收入，规避制裁已获得了一定的经济缓冲。德黑兰可能将数亿美元用于支持其“抵抗轴心”的盟友。尽管伊朗是受到全球制裁最严厉的国家，美国制裁覆盖其各经济部门，唯一例外的领域是人道主义物资。美国已制裁伊朗中央银行，并认定其为主要的“洗钱关注国”，严重限制其获得美元和金融资本的机会，从而影响了经济增长和政府收入。然而，许多国家反对这些制裁，继续与伊朗交易，支持该政权。新一届美国政府应优先审视阿联酋和伊拉克等国与伊朗的经济交易，这些交易为伊朗带来了实质性好处。到2024年3月，阿联酋已成为伊朗最大进口来源国，伊朗则是阿联酋第三大出口市场。同时，伊拉克仍在利用美国对电力的制裁豁免。新政府应帮助这些国家寻找替代方案，并明确是否继续提供制裁豁免，还是为施压伊朗选择牺牲这些豁免。不过，伊朗与阿联酋的贸易多为食品等原材料，无法与其向东亚出售石油相比。东亚是伊朗主要的石油买家，很多进口石油通过复杂的第三国小炼油厂以折扣价格交易，通常通过小型金融机构以非美元方式进行。美国需增加资源，揭露这些交易背后的金融网络，并查明是否与美国金融体系有关联。成功实现这一目标将开启两项政策选择。最直接的做法是利用美国的二级制裁，针对参与规避对伊朗石油制裁的第三国机构、个人，适时使用刑事和民事处罚。另一较间接但可能更有效的选择是，针对参与东亚石油交易的第三国，比如帮助交易的马来西亚公司。此外，美国应加强与西方盟友的合作，鼓励其调查伊朗的制裁规避行为，确保金融机构未违反美国制裁。为此，建议成立一个由美国国防部、财政部、商务部、贸易代表、情报机构和国家安全委员会代表组成的联合小组，制定信息和援助计划，集体访问盟友，讨论加强制裁调查的措施。一旦发现制裁规避行为，美国应施加二级制裁或采取执法行动，直至相关活动停止。削弱伊朗对代理民兵组织的支持合法性应成为美国对伊朗政策的核心原则。鉴于德黑兰被认为是巴勒斯坦的捍卫者，哈马斯在10月7日对以色列发起攻击后，伊朗在阿拉伯公众中的受欢迎度有所上升。但民意调查显示出，美国及其盟友有一个突破口。2022年民调显示，近三分之二的阿拉伯年轻人视伊朗为对手，大多数人希望伊朗退出地区冲突，超过一半的阿拉伯国家对伊朗持负面看法。这表明对伊朗的支持更多源于当前危机，随着加沙战事的结束，对伊朗的支持将大幅下降。如果美国及其合作伙伴能够推动重建加沙地带，为巴勒斯坦国建立一个可信的政治和安全环境，阿拉伯世界对伊朗的支持将会减少。此外，美国的公共外交、外交接触和援助计划应强调伊朗发展代理民兵对黎巴嫩、伊拉克、也门和叙利亚的破坏性影响。华盛顿官员和驻中东外交人员应在发言中强调这些代理民兵的暴力活动如何扭曲国内政治、加剧宗派分歧、恶化腐败，并削弱各国政府提供服务的能力。美国应向伊朗人民表明，只要伊朗继续支持这些代理武装，制裁将持续。在此过程中，华盛顿和欧洲国家应明确表示，部分施压伊朗的努力不可避免地会给普通民众带来一些痛苦，这一点令人遗憾。要遏制伊朗及其代理人在该地区的影响力，美国需与地区和国际盟友紧密合作，持续解决伊朗及其伙伴所利用的政府软弱和不稳定问题。伊朗及其民兵力量的增强，主要源于2003年美国入侵后伊拉克的崩溃、恐怖主义的崛起及2011年阿拉伯起义导致的中央权威瓦解。必须扭转伊朗及其“抵抗轴心”将暴力行为合理化的叙事，避免将责任推卸给美国和以色列。美国不应重复以往在阿富汗和伊拉克的政策，而应承认伊朗在海湾及周边地区的重要角色。伊朗及其盟友在各自国家中有显著的选民基础，并且其代理网络面临不同的挑战。由于这些地区长期的功能失调和不稳定，美国的政策应聚焦于现实的、可实现的目标，努力降低伊朗进一步扩展影响力。尽管进展可能缓慢，但将伊朗视为长期挑战的方式会更有效。在此背景下，美国应鼓励其盟友主导地区稳定倡议，必要时与欧洲盟友合作。针对伊朗支持的民兵，美国及其盟友可以通过加强国家能力与促进稳定，长远减少伊朗及其代理的影响。美国应与联合国及沙特阿拉伯合作，通过实现永久停火，重启和解谈判，来结束也门内战。首先，需重新建立对胡塞武装的威慑，不能仅依赖防御措施。胡塞武装对国际航运的攻击已导致苏伊士运河通行量减少50%，迫使航运公司绕行，增加成本。美国可通过大规模行动摧毁其导弹和无人机能力，打击领导层，直到其停止攻击为止。美国在也门有丰富的打击经验，曾成功削弱阿拉伯半岛基地组织。此外，华盛顿应与沙特合作，明确表示只有胡塞武装停止对航运的攻击，才能参与未来政治讨论。加沙停火将有助于中东航运的安全。同时，需加大对胡塞武装的舆论压力，促使其关注经济问题和人道危机，突出其治理失误。尽管胡塞武装在未来中央政府中不可或缺，但其必须承诺停止对航运和沙特、阿联酋的攻击。作为政治参与的交换，美国应促使沙特等海湾国家承诺资金支持，助力重建因内战而破碎的也门。尽管此举不会终结胡塞武装与伊朗的关系，但会逐步削弱其对伊朗武器和训练的依赖。美国应鼓励伊拉克的逊尼派邻国，特别是沙特阿拉伯及约旦，制定加强与巴格达的政治、经济和安全联系的策略，以减少伊拉克什叶派政府对伊朗的依赖。美国应推动海湾国家与伊拉克恢复连接海湾能源网络的讨论，以允许海湾国家向伊拉克提供电力，降低伊拉克对伊朗电力的需求。同时，与伊拉克合作升级能源基础设施，促进国内电力生产。此外，美国应利用区域论坛，如2021年的“巴格达伙伴关系与安全会议”，加强逊尼派阿拉伯国家与伊拉克的区域安全和经济合作。美国还应支持伊拉克政府将“人民动员力量”中的民兵组织纳入常规军队，并增强对国家忠诚的组织的支持。同时，通过加大对亲伊朗民兵的制裁，促使伊拉克吸收更具民族主义倾向的民兵领导人，改善政府的透明度和问责制，防止滥用职权。尽管美国计划在2026年底前撤出大部分驻军，但仍需保留部分部队，以支持叙利亚的军事存在，并应对新的威胁。美国应明确宣称，任何撤军行动不代表对该地区的忽视，以应对伊朗的宣传。在黎巴嫩，解决以色列与真主党之间的战争威胁至关重要。自10月7日哈马斯袭击以来，双方的攻击加剧，真主党开始向以色列北部发射火箭，威胁地区稳定。以色列国防部长加兰特在2024年9月中旬表示，北部返回的居民已成为军队的主要目标，并调动数千士兵应对这一威胁。以色列的军事行动不断升级，包括摧毁真主党的通信系统和空袭行动，导致多名指挥官伤亡，武器库遭到摧毁。9月27日，以色列空袭杀死了真主党领导人纳斯鲁拉，这一事件引发了伊朗的强烈反应，伊朗向以色列发射了弹道导弹。鉴于黎巴嫩经济状况不佳，以色列也面临国内压力，尽管冲突升级，但真主党、伊朗和以色列都有理由避免全面战争。美国应继续推动停火协议，要求真主党撤回部队并强化联合国维和部队的存在。同时，解决黎巴嫩经济崩溃问题也十分重要，法国提议向黎巴嫩提供财政支持，以换取总统选举和经济改革。为施加更多压力，美国需与欧洲国家合作，加强对真主党的制裁，促使欧盟将其列为恐怖组织，从而限制其在欧洲的活动。此外，通过信息共享加强与各国的合作，以打击真主党的犯罪活动，并继续向黎巴嫩武装部队提供支持，以增强其维护国内秩序的能力。美国在塑造战后加沙的未来方面至关重要。自10月7日以来，伊朗在阿拉伯公众中的受欢迎度上升。以色列的军事行动导致大量巴勒斯坦人死亡，强化了伊朗及其代理人关于武力解决以色列占领的叙述。要实现长期成功，美国需确保以色列和巴勒斯坦的安全，以色列希望哈马斯不再构成威胁。同时，美国应推动以色列满足加沙人道需求，保护平民，建立有效的过渡政府，最终由巴勒斯坦权力机构参与重建。我们必须承认，阿拉伯国家及公众的确关注巴勒斯坦人的苦难，认为必须有明确的巴勒斯坦建国路径作为重建的前提。如果美国成功促成沙特与以色列关系的正常化，将有助于对抗伊朗在该地区的主导地位和影响力。包括关于巴勒斯坦建国的协议（沙特将其视为正常化的前提）可以削弱伊朗及其代理人反以色列、反美的叙事，减少他们通过武力实现目标的策略。将巴以两国解决方案与沙特以色列关系的正常化挂钩，使美国能够推动双方领导人采取行动，创造有利于巴勒斯坦建国的条件。尽管以色列领导层普遍反对巴勒斯坦建国，但许多以色列官员支持与沙特关系正常化的协议。此举被认为对以色列的地区融入和应对伊朗威胁至关重要。美国可利用沙特对协议的渴望，建立对伊朗的防御，并促进经济一体化来稳定地区安全。2024年4月，伊朗从本土对以色列发起袭击，可能加剧沙特的安全担忧，并激发其与以色列正常化的兴趣。美国应推动沙特对巴勒斯坦的支持，促使巴勒斯坦权力机构进行改革，以满足以色列和美国提出的要求。该协议将促进以色列与阿拉伯国家的安全合作，增强区域防空与反无人机网络的威慑力。一个加强的防御网络，再配合美沙防务协议，将对伊朗形成强有力的威慑。此外，以色列与阿拉伯军队的联合演习将向伊朗传达阿拉伯国家捍卫自身利益的决心。为了防止伊朗破坏沙特与以色列的协议，美国应向伊朗表明，关系正常化并非针对其威胁，但若德黑兰或其代理人试图破坏协议，将遭到直接回应。保持模糊性而非明确红线，有助于阻止伊朗采取冒险行动，因为维护政权稳定是德黑兰的首要关切。俄罗斯不太可能应美国要求制裁伊朗。尽管莫斯科曾试图迫使伊朗遵守国际原子能机构的规定，但自俄乌冲突以来，这一努力就已结束。鉴于俄罗斯依赖伊朗提供武器和支持，华盛顿无法指望莫斯科重回防止伊朗核武装的行列，我们认为，普京政府甚至可能欢迎伊朗拥核以分散西方对乌克兰的关注。美国也不应期待俄罗斯限制伊朗的地区代理人，尽管莫斯科因胡塞武装袭击感到不便，却不愿与西方合作阻止这些攻击。相反，胡塞的袭击可能会促使美国转移注意力。此外，如果以色列与真主党的冲突影响俄罗斯在叙利亚的利益，其影响亦将受到损害。美国应集中精力与俄罗斯竞争，而非试图与其达成共识以应对伊朗威胁。华盛顿需警告中东盟友，俄罗斯对伊朗的支持将增强后者的对抗能力，并鼓励阿拉伯伙伴测试与莫斯科的关系，尝试阻止其向伊朗提供武器。华盛顿应指出，若俄罗斯在俄乌冲突中胜出，可能会使美国更专注于欧洲，进一步减少对伊朗的制约。德黑兰核计划的积极进展，迫切要求美国重振战略，以防止其成为核武器国家。2018年特朗普政府退出“伊核协议”后，伊朗停止遵守限制，现已储备60%浓缩铀，开发了更先进的离心机，并限制国际原子能机构对其核设施的访问，逼近拥有核武器门槛。追踪伊朗核武器开发活动的困难进一步加剧了这一挑战。根据Axios报道，2024年3月，美以官员检测到伊朗的计算机建模和冶金研究，怀疑可能与开发核武器有关。因此，美以双方已同意加强对伊朗核计划的联合监测，以寻找德黑兰获得武器的迹象。即使伊朗不追求核弹，其核活动也可能刺激其他国家发展自己的核计划。尽管仍有外交潜力，美国应认识到重返伊核协议的努力是一条死胡同。美国两党需停止纠缠于对核协议及其后果的争论，尽快形成应对伊朗核挑战的新政策。鉴于伊朗的核进展和其对新协议的拒绝，美国需紧急采取多边经济、政治和军事压力，展示阻止伊朗核武器的决心。单纯施压或报复措施缺乏明确的战略目标，强力施压以推翻伊朗政权的短期目标不太可能成功。尽管这是许多人期望的目标，但未能理解伊朗的内部动态和全球地缘战略格局。伊朗的外交关系得到了增强，孤立德黑兰比以往更困难。美国对伊朗政策的现实目标应是促使德黑兰参与新的严肃谈判，限制其核计划，确保其核武器突破能力有几个月的缓冲期，同时应对伊朗在地区的影响和常规武器能力。尽管双管齐下更具挑战，但单独处理将使伊朗有机可乘。美国及其盟友需明确表示，针对伊朗地区行为的制裁不会因其核进展的限制而减轻。单靠压力的策略可能导致伊朗相信，追求核武器是确保自身安全的最佳途径。在特朗普政府的最大施压政策下，德黑兰拒绝谈判，核计划稳步推进。尽管拜登政府时期重启伊核协议的努力曾显现希望，但因伊朗对未来政策的不信任而破裂。伊朗领导人需要确保停止核计划和遏制地区影响将带来持久的激励，而非依赖于美国选民意愿。美国对伊朗的政策需要两党共识，谈判必须同时解决核计划和地区恶性影响。对伊朗核计划施加压力的努力，必须与逐步增加经济激励结合，才能成功促使伊朗冻结核活动并参与谈判，最终达成限制协议。这些激励措施可能包括解除制裁、承诺对区域国家进行直接投资，并增加贸易。为了促进伊朗与海湾国家的经济关系，美国和欧盟可以将伊朗与海湾国家的自由贸易协定排除在制裁之外，加深它们与阿拉伯国家的经济联系，从而施压伊朗遏制其在地区的影响。此外，美国和西方可以向伊朗提供民用核能项目合作的援助，支持医用同位素生产和抗扩散反应堆的开发。加强核治理，实施国际原子能机构的安全指南也是可行的方案。此类倡议需与海湾国家，尤其是沙特阿拉伯和阿联酋磋商，并支持这些国家发展民用核计划。为换取核限制，伊朗可能会要求阿拉伯国家将其纳入安全和经济合作讨论中。但伊朗的全面政治整合依赖于其在遏制侵略行为方面的可信度，包括对海湾地区的稳定承诺。鉴于伊朗核能力的进展，以及其认为与俄罗斯等国的关系能隔离经济和政治压力，美国必须增强对伊朗核计划的军事选项可信度。美国应明确表示不容忍伊朗获得核武器，且在其他措施失败后动用军事力量。拜登在2022年明确承诺绝不允许伊朗获得核武器，并准备动用所有国家力量。为支持这一政策，美国高层应避免强调对冲突的紧张，以免强化伊朗对美国缺乏对抗意愿的看法。美国应与以色列进行年度联合演习，模拟打击伊朗核设施，并寻求额外资金加快研发相关军事硬件。德黑兰将密切关注这些军事信号。历史表明，美国的武力展示对伊朗政策有影响。例如，1988年美国在波斯湾的军事行动促使霍梅尼结束战争。2020年暗杀苏莱曼尼后，美国重新设定了对伊朗的威慑，伊朗通过有限的导弹攻击进行报复，避免直接对抗。美国应通过广泛的国际努力，在国际论坛上对伊朗及其官员施加压力。伊朗领导人对国际舞台上的轻视非常敏感，美国及其盟友已经在这方面采取了一些措施，例如在2022年12月将德黑兰从联合国妇女地位委员会中移除，以及在2023年和2024年不邀请伊朗参加慕尼黑安全会议。美国国务院应成立由伊朗特别代表办公室与多边事务办公室联合领导的小型工作组，制定与国际盟友合作的计划，将伊朗驱逐出违反联合国规定的机构。应提交伊朗拘留双重国籍人士的案例，依据国际法关注其非法行为，并通过向联合国安全理事会提供武器拦截证据，揭露伊朗对代理人的武器供应。与联合国人权理事会等机构互动，能有效挑战伊朗政府合法性并推动人权改革。美国应深化与其他国家的合作，组织会议探讨伊朗人权侵犯对区域安全的影响，以形成统一战略。还需与联合国专家合作，提升对伊朗人权状况的关注。支持独立国际调查团对伊朗展开调查的任务也应持续进行。同样的工作小组应针对腐败官员及其家属，确保其腐败行为得到广泛曝光。美国和盟友可采取三项措施：一是对这些官员实施制裁，冻结其海外账户；二是取消其子女在美、欧等地的学生签证，阻止他们非法获利；三是公开此类行动，展示领导层与民众困境之间的差距。美国应在施压的同时保持与伊朗的沟通，避免完全孤立。遏制伊朗的战略需兼顾压力与对话，以确保伊朗明白美国政策。美国需要重新评估，是否要鼓励伊朗人民“自由选择”。伊斯兰共和国面临严重挑战，经济困境、镇压异议者以及对宗教法规的严厉执行加剧了国内动荡。反对派女性成为“女性、生命、自由”运动的核心，民众呼吁人权和自由。尽管抗议活动蓬勃发展，但外部支持仍显不足。美国及其盟友应避免军事干预，以免强化伊朗内部强硬派的力量，但也要通过经济、政治手段鼓动伊朗人民“思变求变”。美国应致力于支持伊朗人民在他们愿意的情况下自主改变政府体制，而不是通过煽动政变或支持武装叛乱。历史表明，外部力量无法有效推动政权更迭，任何外部施加的政治力量都缺乏合法性。相较于与政权合作或支持外国干预的传统政策，这种方法旨在为伊朗人民创造选择未来的机会。尽管当前德黑兰政府当政扼杀了这一可能性，但政策制定者应认识到，增强对伊朗人民的支持虽然不会立即见效，但长期的、持续的努力，如教育投资和提供独立媒体资源，可能为未来的政治变革铺平道路。这一政策可以借鉴美国在冷战后期对东欧民主运动的支持，以波兰团结工会运动帮助推翻共产主义政府为参考。美国应与民主盟友合作，如加拿大和新西兰，为伊朗人民提供资源和保护，助力反对派的形成。实施该政策时，美国需加强一系列工具，为伊朗人的长期政治动员创造条件，确保伊朗人民在决定未来中发挥主导作用。政府和非政府组织应增加对网络民主教育工具的资助，重点讲解伊朗政府的管理不善及资金滥用，并与公共信息宣传相结合。此外，美国应提供解决方案，改善伊朗人民的生活，尤其在农村地区，相关材料需包含多种语言版本。美国还应增强伊朗人民的网络安全，帮助他们获取更多新闻来源和支持，扩大现有VPN的使用，以提高其信息获取能力。美国应支持更多波斯语新闻传播，增加针对伊朗的波斯语广播，以及规避了封锁的卫星频道，YouTube频道，以削弱当局对媒体的垄断。同时，借助与欧洲盟友的合作，扩展现有波斯语媒体的内容。美国政府应在社交媒体上积极突出政权腐败和对公民的迫害，设立一名波斯语发言人，加强在国际层面的发声。美国需与伊朗侨民建立更全面的互动战略。侨民在抗议活动中展现了强大的组织能力，能促使国会通过相关法案。美国政府应在合作的基础上，与侨民互动，放大国内抗议者的声音。同时，美国应识别哪些侨民团体符合支持资格，特别是避免与在伊朗不受欢迎的团体合作。通过与盟友合作，美国可以提升其倡议的可信度，推动类似《马格尼茨基法》的立法，确保对侵犯人权者的追责，并将没收的资金重新分配给伊朗人民，彰显对伊朗人民的承诺。缺乏全面的两党共识使美国在应对德黑兰威胁时的战略效果大打折扣。相比之下，美国在应对中国的战略上更容易得到两党共识，因此对付伊朗可借鉴对抗中国的有效策略。在制定伊朗政策时，可以借鉴美国众议院关于与中国战略竞争的特别委员会的成功模式。该委员会已经制定了一个全面的政府框架，旨在指导对华政策。另一种制定伊朗政策的方法是，建立一个类似于参议院提出的关于中国的联合委员会或特别委员会，成员包括参众两院的议员，以及来自行政部门和私营部门的代表。尽管特别委员会或联合委员会可能无法达成一致意见，但可以在非对抗性环境中讨论分歧，向公众阐明应对伊朗威胁对美国利益的重要性。此外，这种机制还能使伊朗问题长期战略的目标、方式和手段收获广泛共识，从而跨越不同的政府执政周期。10月7日的事件、加沙战争、伊朗首次直接攻击以色列、该地区代理人的武装行动、全球航运挑战、影响2024年美国大选的企图及核武进展等事件，凸显了中东对美国外交政策的重要性。尽管美国倾向于聚焦“印太地区”，但区域冲突的现实迫使华盛顿在战略上应该优先考虑中东，未来或需增加资源和领导力投入。伊朗认为，哈马斯袭击动摇了以色列的安全神话，加深了阿拉伯国家和巴勒斯坦人对哈马斯的支持，促使阿拉伯国家疏远以色列。受这些事件鼓舞，德黑兰将继续削弱以色列，挑战美国的利益。对此，华盛顿需强化与中东和欧洲盟友的合作，承诺保持军事存在以威慑伊朗，保护航运，并协调设备与部队的重新部署，以增强盟友信心。同时，应与东亚盟友协力遏制伊朗在石油和金融活动中的非法行为。随着伊朗逼近拥核门槛，美国必须联合盟友重建制裁机制，并传递恢复对话的意愿，条件是伊朗放缓其核计划。未来24个月的关键在于加沙的战后治理，这将影响美国构建区域安全框架、应对伊朗威胁的成败。此外，美国需关注伊朗与俄罗斯日益密切的关系，并借此机会分化俄中在中东的利益。尽管对伊朗的经济、外交和军事施压可能仅促成暂时让步，但美国应鼓动伊朗人民自己行动以推动“改变”。
本文为文化纵横新媒体原创编译系列“美国之变的想象与真实”之二十二，编译自大西洋理事会《美国对伊朗战略的未来——下一届政府的两党路线图》（THE FUTURE OF US STRATEGY TOWARD IRAN：A BIPARTISAN ROADMAP FOR THE NEXT ADMINISTRATION），仅代表作者观点，供读者参考。
