中国社会科学院拉丁美洲研究所
【导读】11月18至19日，G20领导人第19次峰会在巴西里约热内卢举行。这个人口达2.17亿的拉美大国，近年却陷入发展停滞的境况中。为什么有的国家不能实现可持续的经济增长？为什么巴西连续实现自我突破后依旧难逃衰退的“厄运”？
本文指出，过早的去工业化或者说失败的工业化, 是巴西新世纪以来现代化尝试再次失败的症结所在；而照搬西方国家的发展模式、货币政策僵化，是巴西出现“去工业化”的制度原因之一。20世纪90年代，在新自由主义指导下，巴西采取了经济自由化改革，其短期经济政策以物价稳定为首要目标。在通货膨胀目标制下，利率是唯一的货币政策工具。为控制通货膨胀，巴西的利率存在上行偏倚，实际汇率存在高估。利率和汇率从供给方面影响了制造业部门的资本形成。需求方面，经济自由化开放了市场，巴西制成品在与国外同质产品的竞争中败下阵来，国外高技术制成品进入巴西市场，替代了国内生产，使巴西对国内制成品的需求减少。这两方面的变化，均不利于巴西的技术赶超，结果便是巴西工业和制造业的萎缩，出现“去工业化”和“去制造业化”。
作者认为，从制度适宜角度来看, 忽视作为后发国家的特殊性而盲从发达国家的相关制度, 是巴西在发展道路上再次迷失的深层次原因。那么，巴西未来能否打破原先的发展路径，实现可持续的经济增长？作者指出，全球金融危机之后，全球“再工业化”趋势促使巴西重新思考其工业化进程；但对于处于全球经济“外围”的巴西来说，发达经济体的“制造业回归”，意味着原有国际贸易体系被破坏，而制造业竞争力本来就低下的巴西，在其制造业升级方面，面临巨大挑战。
同为金砖国家，巴西和中国虽然国情不同，但巴西的困境对于中国来说，无疑是一个重要的警示。作为工业化较为成功的国家，今天的中国也面临工业化升级的难题。而工业化升级能否突破升级，直接关乎我们的长期发展和社会稳定。
本文原载《文化纵横》2019年第3期，此为网络首发，原题为《从货币政策看巴西工业化升级的失败》。仅代表作者观点，供读者参考辨析。
进入21世纪, 众多新兴经济体实现了一波快速经济赶超, 贸易额增加、金融稳定、国内贫富差距缩小……新兴经济体与发达经济体间经济增速的“收敛”使人们产生了乐观的预期。2008年, 全球金融危机来袭。尽管大多数新兴经济体的经济增速在全球金融危机爆发后的一两年中实现了“V型”反转, 但世界经济在2012年“二次见底”之后, 新兴经济体集体遭遇的“增长困境”使“收敛”的乐观预期灰飞烟灭。巴西正是这样一个极具代表性的新兴经济体。作为一个大宗商品出口国, 2003年全球大宗商品超级周期开启之后, 巴西经济一步一个台阶, 2005年经济总量重回拉美第一, 2006年首次突破1万亿美元, 2010年突破2万亿美元, 2011年成为全球第六大经济体。根据世界银行的数据, 2000～2009年, 巴西对全球经济增长的贡献排在中国、美国、印度和韩国之后, 位列第五。但是, 好景不长, 全球经济不景气最终在2014年冲击到巴西, 当年经济增速只有0.5%。2015年和2016年, 受到国内政治经济危局和全球经济萧条的影响, 巴西GDP连续两年负增长, 至今仍深陷泥潭。
为什么全世界的国家不能共同发展?为什么有的国家能够打破原先的发展路径而实现可持续的经济增长?为什么巴西连续实现自我突破后依旧难逃衰退的“厄运”？本文认为, 过早的去工业化或者说失败的工业化, 是巴西新世纪以来现代化尝试再次失败的症结所在；而照搬西方国家的发展模式、货币政策僵化, 是巴西出现“去工业化”的制度原因之一。
▍巴西“去工业化”的典型事实
21世纪以来, 巴西出现了“去工业化”趋势。如果将工业当中的采矿业、建筑业和工业生产服务部门剔除, 巴西制造业在GDP中的比重下降的形势更为严重。对于发达国家来说, 尽管其工业在GDP中的比重也在下降, 但其已经完成了从中等收入阶段向高收入阶段的跨越, 工业在解决就业方面和出口中的占比依旧显著, 且在经济中能够产生强有力的前向和后向联系, “去工业化”并不会影响长期经济发展进程。但是对于巴西来说, 工业或制造业占GDP比重下降的拐点出现在相对较低的收入水平上, 其收入水平只是发达经济体发生“去工业化”时的一小部分, 因此也被称为“过早的去工业化”。
首先, 尽管工业就业人数占比保持稳定, 但工业增加值占GDP的比重下滑明显。根据世界银行的数据, 工业增加值在巴西GDP中的比重在1989～1990年和1994～1995年分别出现一次超过10%的下降, 工业增加值占比从1989年的历史最高值 (42.3%) 降至1995年的22.4%。此后, 这一比重保持在20%～25%之间。但是, 2015年, 巴西工业增加值占GDP的比重首次降至20%以下, 2017年更是只有18.5%, 比历史最高值下降了23.8个百分点。
其次, 相较于采矿业和建筑业等工业部门, 代表巴西核心竞争力的制造业萎缩更为严重。根据世界银行的数据, 制造业增加值在巴西GDP中的比重变化趋势大致与工业相一致, 但不同于工业占比在个别年份恢复增长, 制造业占比自2004年以来一直在下降。2017年, 巴西制造业增加值占比 (10.2%) 比1984年的历史最高值 (30.9%) 下降了20.7个百分点。考虑到21世纪以来全球大宗商品的“超级周期”, 巴西工业在个别年份能够恢复增长实际上得益于采矿业的扩张, 而真正能够对其国内经济产生更为显著影响的制造业下滑则产生了更为严重的负向冲击。
最后, 21世纪以来, 巴西的贸易盈余规模在缩小, 而制成品在总出口中的比重也在下降。根据巴西发展工业外贸部 (MDIC) 的数据, 巴西进出口规模在2000年大致相当。此后, 出口增长的速度超过进口, 积累了大量贸易盈余。但是自2011年起, 巴西出口下降, 2015年的贸易盈余比2011年下降了260亿美元。出口萎缩的同时, 制成品在巴西总出口中的比重急剧下降, 从2000年的62%下降至2015年的41%。更为严重的是, 尽管巴西的中低技术制成品贸易保持了盈余, 但高技术制成品和中高技术制成品不断扩大的贸易赤字使巴西自2008年以来在制成品贸易方面保持“入超”。
在后发国家经济赶超的进程中, 如果其能够在工业或制造业增加值占GDP的比重下降的时期内专业化生产并出口高附加值的商品和服务, 那么该国所经历的“去工业化”或“去制造业化”实际上是产业结构合理化的必经之路, 也是经济结构向现代化转型的特征。相反, 当后发国家生产和出口能力不断向中低技术含量产品集中, 且在尚未跨入高收入阶段时就出现这一进程, 则会造成经济赶超的中断、不平等加剧以及创新潜力的下降。不幸的是, 巴西成为了后者。近年来, 尽管巴西在罗塞夫政府时期曾推出“强大巴西计划” (Plano Brasil Maior) , 希望在2009～2014年将制造业在GDP中的比重提高1.2个百分点, 但结果不但未能实现, 反而下降了3.1个百分点。如果采用2015年新修订的国民经济核算体系, 制造业占比下降的幅度将扩大至3.6个百分点。
▍经济自由化、通货膨胀目标制与“去工业化”
尽管巴西自20世纪30年代至80年代债务危机爆发期间, 通过进口替代的工业化战略建立起拉美地区最为完整的工业体系, 但是其工业化的高度远未达标。20世纪80年代末以来, 工业和制造业在巴西GDP中的比重持续下降。在1994年巴西实行经济稳定化之后, 制造业在总产值中的比重下降的程度更为严重。巴西高技术制成品贸易的长期赤字说明该国仍然是一个资本货物的净进口国, 结构性矛盾仍然突出。巴西的“去工业化”是在其工业发展未到达一定高度时出现的, 是金融自由化、贸易自由化和汇率长期升值的派生物, 是其宏观经济政策选择的自然结果。
1994年, 巴西推出雷亚尔计划, 通过汇率锚定控制了长期高企的通货膨胀率。在放松管制和经济自由化的影响下, 雷亚尔计划通过高利率、汇率升值和大幅降低进口关税的政策组合成功控制了通货膨胀, 但却对巴西国内经济发展, 特别是工业化进程产生了不利的冲击。由于受到1994年墨西哥危机的影响, 巴西于1995年进行政策调整, 汇率政策从硬钉住转为爬行钉住, 名义汇率小幅贬值。亚洲金融危机的爆发使全球资本流动发生逆转, 由于放松了管制, 国际资本大幅流出巴西, 雷亚尔汇率持续承压。1999年初, 宏观经济失衡和外汇储备的流失使巴西政府放弃了汇率钉住, 允许汇率自由浮动, 同时宣布初级财政盈余目标, 并实行通货膨胀目标制的货币政策, 通货膨胀率代替汇率成为宏观经济稳定的锚定目标, 巴西“三位一体”的宏观经济政策框架初步形成。尽管通货膨胀得到了控制, 但是在1995～2016年, 巴西年均经济增长率只有2%。造成巴西经济增速较低的原因主要包括外部脆弱性、财政压力、高利率和名义汇率升值。这些都对巴西的“去工业化”产生了推波助澜的作用。
首先, 在通货膨胀目标制下, 货币政策成为宏观经济最重要的调控手段, 利率存在上行偏倚 (upward bias) , 造成巴西投资率低、固定资本形成率低。通货膨胀目标制的货币政策以价格稳定为目标, 利率成为唯一的政策工具。当通货膨胀率高于中央银行设定的通货膨胀上限, 利率提高, 反之则降低利率。由于巴西连续多年高通货膨胀的历史, 通货膨胀预期高, 中央银行必须严格遵守调控原则, 以确保不产生动态不一致性。因此, 在长期内, 货币政策调控存在利率上行偏倚, 这对长期经济活力产生了不利的影响。2000～2016年的平均利率达到了13.8%。高利率严重影响了国内投资倾向以及银行部门对企业的贷款, 固定资本形成占GDP的比重低。根据巴西国家经济地理统计局 (IBGE) 的数据, 1996～2003年, 巴西的固定资本形成额年均萎缩0.7%, 2004～2010年巴西经济高速增长时期也只有年均8.9%的增长。2011～2013年, 巴西的固定资本形成额年均增速降至2.2%, 几乎与GDP增速相同 (2.0%), 说明在这三年中, 巴西并未进行资本积累。
其次, 汇率不稳定, 升值造成出口困难破坏了制成品的竞争优势, 贬值造成利率提高降低了投资倾向, 制造业萎缩。1999年“三位一体”的宏观经济框架形成以来, 巴西货币雷亚尔在2000～2003年和2013～2018年处于贬值周期, 2004～2012年升值。当汇率升值时, 巴西制成品的相对价格提高, 再加上巴西制成品自身竞争力低下, 其出口受限;当汇率贬值时, 由于巴西的货币政策兼顾汇率目标, 为应对资本外逃压力, 中央银行不得不提高利率, 吸引资本流入, 高利率限制了投资。2000～2015年, 巴西固定资本形成率和实际有效汇率高度负相关, 汇率贬值则资本形成率降低。更为严重的是, 汇率“害怕浮动”使巴西存在加息倾向, 货币政策空间被缩小, 出口和投资均受损。巴西的制造业集中于中低端生产和出口。2001～2016年, 巴西高技术产品出口在制成品出口中的比重下降了5.8个百分点, 从19.25%降至13.45%, 而在2011年和2013年, 该指标甚至低于10%。
最后, 经济自由化使巴西出现外债扩大基础上的消费繁荣, 进口扩大造成国内制造业生产受限。在贸易开放之前, 巴西国内的非贸易部门由于受到政府保护以及免于来自国外的竞争, 能够获得较为有利的发展环境。而贸易开放之后, 高估的汇率促进了巴西国内的需求, 大量外国生产的高技术制成品进入巴西, 严重侵蚀了国内同类产品的市场。这导致巴西的生产结构和贸易结构发生变化, 进口机器设备及复杂零部件, 国内生产向简单零部件集中。结果是造成巴西嵌入国际价值链的程度逐渐降低, 国内工业急剧逆转。2000～2015年, 巴西工业在GDP中的比重和巴西工业的进口渗透率高度负相关, 相关系数达到了-0.8, 而制造业在GDP中的比重和制造业的进口渗透率的负相关甚至达到了-0.9。
因此, 经济自由化之后, 巴西的短期经济政策以物价稳定为首要目标。在通货膨胀目标制下, 利率是唯一的货币政策工具。为控制通货膨胀, 利率存在上行偏倚, 实际汇率存在高估。利率和汇率从供给方面影响了制造业部门的资本形成。需求方面, 经济自由化开放了市场, 巴西制成品在同国外的同质产品的竞争中败下阵来, 国外高技术制成品进入巴西替代了国内生产, 使巴西对国内制成品的需求减少。以上两个方面的变化均不利于巴西的技术赶超, 结果便是巴西工业和制造业的萎缩, 出现“去工业化”和“去制造业化”。
▍制度适宜与发展道路
19世纪上半叶, 拉丁美洲主要国家先后宣布独立, 是世界范围内最早走上资本主义发展道路的发展中经济群体。这些国家经济整体脆弱, 对欧美发达经济体的依附严重, 发展战略和制度选择也烙上了发达经济体的印记。在联合国拉美经委会 (ECLAC) 以“中心-外围”理论为核心内容的结构主义理论指导下, 拉美国家实行进口替代工业化战略的时间过长, 贻误了转型时机, 给新自由主义进入拉美提供了便利。此后, 拉美国家在“华盛顿共识”的指导下进行改革, 开放市场, 扭转了债务危机带来的衰退, 经济恢复增长。20世纪90年代开始的经济改革中, 拉美国家在货币政策方面也亦步亦趋, 纷纷采用通货膨胀目标制。但是, 在以更大程度融入全球经济的同时, 拉美国家也加深了对全球经济的依赖, 尤其是应对国际金融市场波动时显得捉襟见肘。从制度适宜角度来看, 忽视作为新兴经济体的特殊性而盲从发达国家的相关制度, 是其在发展道路上再次迷失的深层次原因。
巴西在20世纪90年代以来的发展表明, 新自由主义指导下的市场化和经济自由化改革尽管在短期内帮助巴西实现了经济稳定, 但是却未能实现长期发展, 也未能帮助巴西完成现代化。巴西在实行雷亚尔计划后, 实现了经济稳定, 并且在世纪之交之时, 通过允许汇率浮动和通货膨胀目标制进一步稳定了国内预期, 在短期内取得了成功。然而, 对于包括巴西在内的新兴经济体来说, 国内经济结构的特殊性以及长期处于国际经济的“外围”, 受国际冲击的影响较大, 存在长期汇率高估的压力。这是由于半个多世纪以来, 巴西始终受到长期通货膨胀的影响, 价格稳定一直是经济政策的核心。虽然实行通货膨胀目标制, 但不同于发达国家, 巴西在钉住通货膨胀率的同时, 不得不兼顾汇率稳定, 这就导致其通货膨胀目标制货币政策的“畸形”。另一方面, 巴西等拉美国家长期存在的货币错配和期限错配导致其金融体系的不稳定, 汇率波动频繁。例如, 世界银行的数据显示, 2018年第四季度, 巴西外币计价的外债总额为5134.25亿美元, 而本币计价的外债仅为1523.52亿美元。无论是本币计价还是外币计价, 长期债务占比均超过90%。债务结构的特殊性使汇率波动的影响力被放大。因此, 中央银行为稳定价格, 不得不进行外汇市场干预。
巴西作为一个新兴经济体, 同发达国家实行通货膨胀目标制时的初始条件相比, 通货膨胀压力较大、通货膨胀率偏离稳态值较远, 通货膨胀惯性强。虽然实行通货膨胀目标制的国家, 包括发达国家在内, 多数均会将汇率纳入货币政策的制定过程中, 但是, 发达经济体的汇率-价格传递系数低, 而汇率贬值对巴西这样的新兴经济体通货膨胀的影响程度大。巴西的金融市场发展不完全, 宏观经济政策效果较差以及债务美元化程度较高, 除了面临资本流动的顺周期性外, 还会出现国际资本逆转的现象。巴西中央银行会采用提高利率的办法稳定汇率, 导致市场预期被打破, 中央银行钉住通货膨胀率的信誉受损。此外, 巴西恶性通货膨胀的历史使其国内存在“财政主导” (Fiscal Dominance) 现象：政府收入基础有限, 国内货币发行的铸币税高昂;公共部门存在向中央银行和金融系统借债的倾向;国内金融市场发展不充分, 存在一定程度的金融压抑, 公共债务的可持续性不高等。因此中央银行的独立性会受到影响。在通货膨胀目标制下, 中央银行主要用利率工具实现货币政策目标。当通货膨胀率升高时, 中央银行提高利率, 这会造成政府公共债务利息增加, 债务支出上升, 结果是财政赤字的增加和通货膨胀压力的增大。利率提高还会造成汇率升值, 进口增加, 出口减少。进出口变动后, 经常账户赤字增加, 国际收支平衡要求资本流入弥补经常账户赤字, 而资本对回报率的高要求造成利率的进一步提高。
曾担任巴西财政部长并提出“布雷塞尔计划”的路易斯·卡洛斯·布雷塞尔-佩雷拉 (Luiz Carlos Bresser-Pereira) 就指出, 新自由主义影响下的拉美国家陷入了“新宏观发展陷阱”, 主要表现为高于国际平均水平的长期利率增长和汇率的长期高估。对于巴西来说, 通货膨胀目标制实际上形成了财政问题, 即利率上行偏倚的结果是政府债务规模的进一步扩大和风险溢价上升。开放经济条件下, 出于对巴西公共债务可持续性的担心, 资本外逃, 雷亚尔进一步贬值。中央银行为防止雷亚尔贬值通过汇率-价格传递推高通货膨胀率, 不得不继续提高利率, 形成自我强化。这样的结果就是利率不断被提高, 国内信贷不断萎缩, 投资的信心不断被削弱, 工业在GDP中的比重不断下降。事实上, 对于巴西来说, 高企的国内利率使企业对资金的需求难以得到满足, 尤其是那些资金缺乏的私营企业。例如, 全球金融危机期间 (2008～2009年) , 巴西的私人银行 (包括国内和国外) 几乎停止了对私营企业的贷款, 私营企业83%的信贷来自于国有银行, 而巴西国家经济和社会发展银行 (BNDES) 占其中的三分之一。
▍巴西制造业的未来
事实表明, 巴西在高技术制成品方面仍然存在赤字, 即巴西还是一个资本货物的净进口国。巴西在从中等收入迈向高收入的过程中, 出现了过早的“去工业化”, 使其经济赶超过程停滞, 甚至出现发展倒退。尽管“去工业化”是国家发展的共同命运和经济结构合理化过程中的必然, 但全球金融危机之后的全球“再工业化”趋势使巴西重新思考其工业化进程。当前, 世界进入产业链和价值链重构期, 发达经济体对实体经济的重视程度加强, 纷纷通过“再工业化”战略和国际经贸规则的制定, 吸引高端制造业回流, 促进服务业价值链和制造业价值链融合, 以此强化竞争优势。这样的结果是, 处于世界经济外围的新兴经济体的产业向高端攀升的难度加大。
对于处于全球经济“外围”的巴西来说, 发达经济体的“制造业回归”将破坏原有的国际贸易体系, 而制造业竞争力本就低下的巴西在其制造业升级方面面临巨大挑战。需要强调的是, 巴西的工业化一直都不是其主动选择的结果。尽管历届政府均强调工业生产能力和制造业在巴西经济中的基础性地位, 但制造业却始终不是政府在宏观经济管理中的首要目标。早在第二次世界大战后, 巴西便开始通过进口替代工业化建立全产业的工业部门, 对随后的工业化进程也起到了关键的作用, 但这并不是政府对工业发展明确且有意识的关注, 而只是为解决内部和外部不平衡的权宜之策。进入21世纪, 尽管路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦总统和劳工党对前任费尔南多·恩里克·卡多佐政府提出了批评, 称其继任的是“可怕的遗产”, 但两届政府在经济政策方面保持了完全一致。卢拉政府利用了雷亚尔计划实现的价格稳定和国际金融市场的相对平静, 保证宏观经济稳定。尽管有些时候, 特别是卢拉总统的第二任期, 出现了发展计划或实施新工业政策的提议, 但经济稳定毫无疑问是政府的优先选项。此后的罗塞夫总统也试图在其第一任期打破“三位一体”的宏观经济政策框架对巴西经济形成的束缚, 但也迫于财政压力和高利率无疾而终。
当前, 全球“再工业化”兴起, 发达国家希望重振制造业, 强化实体经济;新兴经济体希望升级制造业, 完成工业化转型并实现现代化。但是, 新兴经济体尤其要注意的是, 发达国家的“再工业化”并不是重拾传统制造业, 而是通过创造新兴技术和产业以增强工业的整体竞争优势, 实现产业链和价值链重构。在这样的大环境下, 巴西的“再工业化”任重道远。
