专项债收购存量房产、闲置土地研究

1、保障性租赁住房在房地产中的比例会大幅度上升

2023年，全国房地产开发投资110913亿元，同比下降9.6%，其中住宅投资83820亿元，下降9.3%；房地产开发企业到位资金127459亿元，同比下降13.6%。房价目前总体上仍保持相对稳定，未出现大幅下跌，但房地产市场潜藏的风险不容忽视。因此，要促进房地产市场平稳健康发展，就绝不能任由房地产泡沫自生自灭，目前我国房地产市场面临一个结构性矛盾：

一方面，大量房地产商因为过去高杠杆拿地，当资金链断裂后，出现了一定规模的库存积压，部分楼盘甚至成了烂尾楼，一些头部房企也面临生存压力，导致风险外溢；另一方面，2022年底我国农民工超2.95亿人，2022年新毕业大学生1076万人，住房的需求仍然较大，根据相关规划，政府需要大规模建设保障房、人才公寓。一座城市，保障房和人才公寓加起来的面积至少要达到全部住房面积的20%。

近年来，由于种种原因，在房价快速上涨的过程中，房地产企业形成了高杠杆拿地、高杠杆经营、通过预售等方式快速变现的商业模式，俨然成了“类金融机构”，一旦房价到顶，行业风险就大规模暴露，房地产发展模式急需调整。

2024年7月18日，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，有关房地产的表述，大部分归属于“健全社会保障体系”板块，提出了房地产发展的新模式，共七大要点：

1）租购并举：加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。

2）保障房：加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。

3）支持改善需求：支持城乡居民多样化改善性住房需求。

4）限购放松：充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。

5）构建房企经营新模式：改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。

6）房地产税：完善房地产税收制度。

7）人地挂钩：建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。

目前，我国正在积极建设以配租型和配售型为主的住房保障体系，其中配租型包括公共租赁住房、保障性租赁住房，配售型保障性住房按保本微利原则配售。“十四五”期间，全国计划筹集保租房870万套(间)，截至2023年末，全国各地保障性租赁住房开工建设和筹集总量达572万套（间），已完成目标的66%左右，后续任务完成压力仍然较大。为加快筹集保障性住房和解决存量商品房的去化问题。2024年以来，国家通过各种形式支持收购存量商品房作为保障性住房。

2、国外保障性租赁住房发展模式

保障性租赁住房作为住房供应体系的重要补充，不仅能够解决城市新青年的住房困难问题，还将推动保障房和商品房“双轨”并行，促进房地产市场的良性循环和健康发展。保障性租赁住房发展模式主要有三种：收购模式、新建模式和配建模式。

1）政府向市场收购模式。以韩国为例，主要通过保障性住房计划增加公共住房供给。通过市场调研筛选在位置、面积、建筑质量等方面符合要求的住房（通常为公寓或多户型住宅），然后通过公开招标或直接谈判方式与房主或开发商商定购买条件和价格，达成协议后，双方签订购房合同，并通过国家住房基金或公共住房基金支付购房款项，将产权转移至政府名下后，对收购的住房进行必要改造和维修，以确保其适合居住，再通过公开申请和评估程序分配给符合条件的中低收入青年人和无房家庭。同时，政府采取一系列激励措施加快收购步伐，例如完善评估方式，合理改善收购上限价格和收购标准；为拟收购新建住房引入项目融资担保，通过财政支持或税收优惠，吸引更多开发商参与；加强部门间协作，简化项目审批流程，缩短项目周期等。通过政府向市场收购模式，近年来韩国公共住房供应量大幅增加，为中低收入家庭提供了更多住房选择。2022年收购3.5万套，2023年约5万套。今年7月，韩国发布住房供应新政，重申为青年和无房群体扩大供房的政策基调，原计划到明年利用收购空置房源供应12万套公租房，此次决定将供应规模再增1万套以上。

再比如英国，自1980年以来主要通过竞争性财政资金补助、低成本用地和融资支持，依靠非营利组织——住房协会提供保障性住房建设和管理。

2）政府直接新建模式。新加坡最具代表性，1960年成立的建屋发展局（HDB）专门负责向符合条件的居民提供价格较低组屋的规划、建设与管理。2022年77.76%的家庭居住在组屋，其平均销售价格约为市场公寓均价的30%，购买组屋家庭的平均房价收入比约为4.9，有力保障了全国住房自有化率达90%、每户一套体面住房目标的实现。政府直接建设保障性住房，需要解决低成本土地与资金两大关键性问题。新加坡《土地征收法》保障了政府获地低成本和体量，并平价转让给HDB。例如，2021年政府提供的宏茂桥大道一处住宅用地面积约22020平方米，容积率2.8，楼面地价为每平方米6494新加坡元，较周边私人住宅用地价格低40%以上。同时，政府还支持HDB多渠道筹集低成本资金，中央公积金通过购买新加坡政府发行的特别债券支持HDB进行公共住房建设；HDB的财政预算纳入国家财政计划，2022/2023财年，政府“居者有其屋”计划直接补贴46.8亿新加坡元，较2021年增长超20%；2022年，HDB发行三次绿色债券共计33亿新加坡元，用于住房建设和改造项目。新加坡之所以能持续建设保障性住房，得益于背后强有力的低成本土地供给和资金支持。

3）开发商配建模式。马来西亚、法国、美国都采用了这种模式。从1981年起，马来西亚要求在每个私人住宅发展项目中建造30％经济适用房，并以保障对象家庭年收入中位数的3倍价格销售。1981年至2017年，私营部门提供了120万套无财政补贴的低成本房屋，在经济适用房供应方面发挥了重要作用。政府对经济适用房品质有较高要求，从房屋面积、质量评估、房屋密度、建筑技术、相关配套等方面进行了整体规划，例如，建筑技术方面，要求应用建筑信息模型、固体废物管理、雨水管理和再利用系统、太阳能系统、无线局域网等；配套方面，根据人口比例配套幼儿园、游乐场、多功能厅等公共设施。通过开发商配建模式，马来西亚住房保障覆盖面显著提高，截至2024年一季度末，各类低成本保障性住房约占存量的24.43%。

法国立法规定，部分城市在新建任何超过12套住宅或超过800平方米建筑面积的公寓楼时，至少30%为面向低收入家庭的社会租赁住房，计划到2025年底社会住房保障面达25%。美国则通过税收补贴方式吸引私营企业配建，1986年根据《税收改革法（1986）》推出低收入住房税收抵免政策（LIHTC）项目，按照20%的住房套数以政府认可的租金配租给家庭收入低于当地收入中位数50%的家庭，或40%的住房套数配租给家庭收入低于当地收入中位数60%的家庭，项目持续期限为30年，经过严格评审，开发商可享受联邦政府给予的连续10年税收抵免政策，税收抵免额度转让变现最高可达建筑成本的60%至70%，政府同时给予长期低息贷款支持，对私人开发商产生较大吸引力。数据显示，2023年LIHTC项目占住宅存量的2.49%，超过政府公共住房数量，成为美国保障房的重要来源。

严控增量、优化存量和提高质量成为未来房地产行业发展的主流，财政政策用于存量房地产市场已经经过多轮试点，随着2024年财政部正式表态允许专项债券资金用于存量市场，保障性租赁住房市场将得到快速发展，主要政策演变如下：

2021年，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，首次明确“以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”，明确了“房住不炒”的定位。

2023年8月，国务院常务会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》，支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践，并对保障性住房实施严格的封闭管理。

2023年中国人民银行部署在8个城市开展租赁住房贷款支持计划试点，通过设立专项再贷款，引导试点金融机构向试点城市专业化住房租赁经营主体发放长期限租赁住房购房贷款，用于批量收购存量住房、扩大租赁住房供给。这8座试点城市，分别是重庆、济南、郑州、长春、成都、福州、青岛、天津。2024年1月央行批复总额1000亿元的住房租赁团体购房贷款。

2024年4月30日，中央政治局会议提到“要结合房地产市场供求关系的新变化、人民群众对优质住房的新期待，统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施，抓紧构建房地产发展新模式，促进房地产高质量发展”，解决存量商品房问题更加迫切。

2024年5月17日，在国务院政策例行吹风会上，中国人民银行副行长陶玲表示将按照“政府主导、市场化运作”的思路，由中国人民银行提供低成本再贷款资金，激励21家全国性银行机构按照市场化原则，向城市政府选定的地方国有企业发放贷款，支持以合理价格收购已建成未出售的商品房，用作保障性住房，从国家层面鼓励收购存量商品房作为保障性住房。

2024年6月20日，住房和城乡建设部召开收购已建成存量商品房用作保障性住房工作视频会议，明确“推动县级以上城市有力有序有效开展收购已建成存量商品房用作保障性住房工作”。保障性住房扩面至三、四线城市和县城，保障力度进一步加大。

2024年7月30日，中央政治局会议再次强调“要落实好促进房地产市场平稳健康发展的新政策，坚持消化存量和优化增量相结合，积极支持收购存量商品房用作保障性住房，进一步做好保交房工作，加快构建房地产发展新模式”。

2024年8月30日，在国务院新闻办公室举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上，住房城乡建设部再次提出，结合当地房地产市场情况，积极推进收购已建成的存量商品房用作保障性住房工作，推动条件成熟的项目加快完成收购，及时配租、配售。综上，收购存量商品房作为保障性住房的政策优势更加明显。

2024年10月12日上午举行的“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”新闻发布会上，财政部副部长廖岷表示，允许专项债券用于土地储备，主要是考虑到当前的各地闲置未开发的土地相对较多。支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地。支持收购存量房屋，加大保障型住房的供给。一项是用好专项债券来收购存量商品房，用作各地的保障性住房。另一项是继续用好保障型安居工程补助资金。

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