新型研发机构高质量发展的经验借鉴与机制创新

学术 2024-11-05 20:01 四川

科技创新情报先行

新型研发机构是聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构，在优化科研力量布局、盘活创新资源、促进科技成果转化、加强产业技术供给等方面有着重要作用，成为创新驱动发展的重要载体和新动能。

一、文献综述

新型研发机构是我国科技创新实践的产物，其产生与发展演变大致经历3个阶段。第一个阶段（1996—2014年），广东省有关城市先行探索，国内有关地方也逐步实践。学术界普遍认为，新型研发机构的历史源头是1996年由深圳市政府与清华大学共建的深圳清华大学研究院。第二个阶段（2015—2018年），新型研发机构列入国家相关规划和文件。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化科技体制改革实施方案》，首次将新型研发机构写入中央政策文件；随后，《国家创新驱动发展战略纲要》《“十三五”国家科技创新规划》均提出培育发展新型研发机构，各地积极探索推进新型研发机构建设。第三个阶段（2019年以后），各地鼓励发展新型研发机构成为趋势。2019年9月科技部发布《关于促进新型研发机构发展的指导意见》后，新型研发机构作为对一种特定类型科技组织的统一称谓被社会普遍采用，各地普遍出台支持促进政策和认定条件。

新型研发机构从理念创新到体制创新，再到组织机构及管理模式创新，其战略地位逐步确立，实际作用日益显现。2021年9月，习近平总书记在中央人才工作会议上提出：“集中国家优质资源重点支持建设一批国家实验室和新型研发机构，发起国际大科学计划，为人才提供国际一流的创新平台，加快形成战略支点和雁阵格局。”2021年12月修订公布的《中华人民共和国科学技术进步法》明确规定：“国家支持发展新型研究开发机构等新型创新主体，完善投入主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活化的发展模式，引导新型创新主体聚焦科学研究、技术创新和研发服务。”

新型研发机构具有与传统研发机构不同的内涵特征，作为以科技研发创新服务为主要功能的独特机构，引起了各界广泛关注，现有文献的研究主要集中在三个方面。一是内涵特征和地位作用研究。一些学者认为新型研发机构已经成为我国科技体制改革的突破口和实现高质量发展的助推器，从完善国家科技创新体系、促进新型研发机构自身发展的角度，应进一步明确其地位作用，为完善配套政策、加强引导管理提供依据。二是法人属性和体制机制研究。学术界对新型研发机构法人属性多元化的问题看法不一。有的认为多种类型法人身份使新型研发机构面临机构注册困惑、职能定位不清、扶持政策不到位等困境。新型研发机构作为业已形成的经济社会活动主体，需清晰界定其组织属性，以引导建设、规范治理；应深化体制机制创新，在管理体制、经费使用、人才环境等方面赋予新型研发机构更大的自主权，激发其创新活力。三是地方政府支持促进政策研究。学术界针对广东、江苏、山东等省份和上海、北京、深圳等重点城市的研究成果较为丰富。一些学者指出，各地对新型研发机构的理解范围不一致、认定标准不统一，需要优化政策、支持发展与加强监管并重，使其高质量健康发展。

新型研发机构发展正处于深化实践、提升质效的阶段，相关研究表明，对新型研发机构的系统剖析和对策研究还不够深入，尤其是针对一个区域或一个城市的新型研发机构的体制机制、运行效率、管理成效等方面，理论研究与实证研究都亟待加强。面对新型研发机构多种类型法人属性共存的现实环境，从政府引导、机构发展、职能定位、管理体制、治理结构、运行机制等维度，深化对支持政策、建设路径和体制机制创新策略研究，有助于为推动新型研发机构高质量发展提供参考。

二、新型研发机构发展的国内外经验借鉴

（一）国内先行城市政策创新做法

近年来全国各地探索实践了新型研发机构的许多特色做法，相关支持政策不断优化。尤其是北京、深圳等城市对建设世界一流新型研发机构创新制度机制和上海、广州等城市围绕促进新型研发机构高质量发展有不少政策突破。

1.北京市

“五新”制度助推一流机构建设。围绕支持建设世界一流新型研发机构，以放权赋能、松绑除障为重点，探索实施“五新”制度。一是新的运行体制。打破传统科研机构的体制机制和管理模式，探索与国际接轨的市场化运行机制，构建完善的组织体系和法人治理结构。二是新的财政支持政策。稳定财政科技经费支持，探索实行负面清单管理，赋予新型研发机构经费使用自主权。三是新的绩效评价机制。以个性化合同约定作为绩效考核依据，围绕科研投入、创新产出质量、成果转化、原创价值、实际贡献、人才集聚和培养等，做出符合设立目标和科研规律的评估，并加强资金使用情况审计。四是新的知识产权激励。除特殊规定外，市级财政资金支持产生的科技成果及知识产权，由新型研发机构依法取得，自主决定转化及推广应用；对符合城市战略定位实施转化的项目由市级科技创新基金等提供支持。五是新的固定资产管理方式。市级财政资金支持形成的大型科研仪器设备等由新型研发机构管理和使用，并依法开放共享。目前，北京已形成8家世界一流新型研发机构群体，北京量子信息科学研究院、北京生命科学研究所、北京脑科学与类脑研究中心、北京智源人工智能研究院、北京纳米能源与系统研究所、北京雁栖湖应用数学研究院、北京干细胞与再生医学研究院等一批高水平新型研发机构已经进入成果竞相迸发阶段。

2.上海市

上海市围绕新型研发机构发展的政策制度化和保障常态化不足问题，突出分类管理。2023年5月，上海市委办公厅、市政府办公厅印发《关于促进我市新型研发机构高质量发展的意见》，提出构建与科技创新规律相适应的研发投入、机构运行、队伍建设、科研管理和成果转化的新机制，推动重点培育20家具有国际影响力的高水平新型研发机构高质量发展。一是分类推进培育建设。围绕国家和上海科技创新战略与重大任务需求，统筹规划、主动布局承担战略性任务的机构；对社会力量兴办的机构，按照一定标准以备案方式纳入跟踪、引导和资助体系。二是改革完善经费支持机制。对承担战略性任务的机构，可实行以任务为导向的财政经费预算管理机制，并按负面清单进行经费使用管理；对未实行以任务为导向的财政经费预算管理机制的机构，根据绩效评价结果择优补助。三是开展体制机制创新保障。鼓励市场化用人机制，并强化落户、安居、外籍人才引进等保障。针对不同法人类型机构申报政府项目、缴纳社保和免税资格认定等具体问题，健全平等适用的管理制度。四是发挥绩效评价激励约束作用。对承担战略性任务的机构，建立以创新绩效为核心的中长期综合评价机制，评价结果作为机构存续调整、经费支持和负责人考核的重要依据。对社会力量兴办的机构，围绕研发投入与产出、人才引进与培养、成果转化与产业支撑等方面开展年度绩效评价，根据评价结果调整备案名单和补助力度。

3.广州市

广州市聚焦强化新型研发机构技术创新和产业支撑能力，2023年7月出台《广州市人民政府办公厅关于促进新型研发机构高质量发展的意见》，围绕促进新型研发机构高质量发展，实施一系列政策和机制创新。一是健全成果收益分配激励制度，明确规定科技成果转化净收入、科技成果形成的股份可以奖励给为成果转化作出贡献的人员，而不仅仅是给科技成果完成人（团队），并细化了事业单位性质的新型研发机构科技成果转化收入奖励的具体比例。二是推动新型研发机构成果转化孵化，支持利用自有物业、闲置楼宇建设科技企业孵化载体；鼓励通过科技成果作价、资金投入等方式参股孵化企业；允许事业单位性质的新型研发机构设立多元投资的混合制运营公司，其管理层和核心骨干可以货币出资方式持有股份。三是成立协同创新联盟，推动新型研发机构与企业、科技金融机构、科技服务机构供需对接联动，支持其研制的技术设备进入首台（套）重大技术装备目录和推广应用支持资金项目库。四是加强合作共建新型研发机构全过程管理，明确共建期结束后原则上实行市场化运行，自主经营、自负盈亏。目前，广州有14家新型研发机构已列入省级高水平创新研究院行列。

4.深圳市

深圳市在全国率先探索将新型研发机构注册为事业单位法人，此类新型事业单位利用国有资产依法依规举办，并支持和鼓励社会力量以出资联办、民办公助、公办民助等多种形式举办，不定机构规格和管理岗位等级，不定编制，实行社会化用人和自主管理运营，实现了事业单位制度与灵活化管理的创造性结合。截至2022年3月，深圳已发展“国有新制”或“民办官助”模式的省级新型研发机构44家。由于体制机制优势，这些新型研发机构一头连着前沿技术，另一头对接应用市场，打破科研与市场之间的隔阂，科研成果快速走向市场。比如，最早探索新型研发机构建设的深圳清华大学研究院，被称为“既是大学又不像大学，既是科研机构又不像科研机构，既是企业又不像企业，既是事业单位又不像事业单位”的“四不像”机构，已累计孵化企业3000多家、培养上市公司30多家。中国科学院深圳先进技术研究院、海王医药科技研究院、深圳华大基因研究院等均成为知名新型研发机构。

（二）国外典型机构机制创新经验

新型研发机构虽然是我国创新实践和政策导向下的专有名称，但是也可参考国外同类研发机构典型案例。尤其是国外典型研发机构的管理运营机制、经费来源与使用机制、项目形成机制、人才引留机制和成果转移转化模式等，值得学习借鉴。

1.德国弗朗霍夫协会：“民办官助”合作机制

弗朗霍夫应用研究促进协会（简称弗朗霍夫协会）为独立社团法人，属于民办非营利科研机构。从1949年成立时的3名员工起步，到2022年已拥有76家研究所3万名员工。弗朗霍夫协会拥有高度自治的治理模式，有四点突出经验启示。一是多元化经费来源结构，从地方政府资助建立到德国联邦政府支持，并以委托合同的模式开展创新活动，形成政府委托合同资金、产业委托合同资金、政府非竞争性资助资金各占1/3左右的稳定结构，近几年“合同科研”经费已占85%。二是政府宏观指导，支持其突出构筑产业创新发展支撑的功能定位，聚焦共性技术应用研究为主。三是各研究所以“加盟”形式加入，履行协会的使命和定位，并与依托属地高校实行捆绑式合作模式，德国联邦政府和州政府政策支持保障这种合作模式下人才、信息、资金等创新要素的自由流动。四是灵活开放的用人机制，实行固定岗位与流动岗位相结合，以合同制招聘科研人员和专业技术人员。

2.美国制造创新研究院：公私合作伙伴关系

2012年美国政府推出“国家制造业创新网络计划”，在重点发展领域规划设立创新研究院。截至2021年底，已建立17个制造业相关的创新研究院，每个研究院聚集利益相关者，如工业界（私营企业等）、学术界（包括大学、社区学院、技术学院等）、国家实验室、联邦政府、州政府和地方政府，形成强大的公私合作伙伴关系，共同开展合作研发、应用测试、人员培训，并降低与部署新技术相关的风险，以促进非政府投入和加快美国先进制造能力的发展。美国政府只在研究院组建、初期投入、目标设定、考核评估等方面发挥主导作用，不直接参与研究院运行。研究院形成以非营利机构独立运行、各层级企业会员入资共建的组织架构，实行以董事会为核心的商业化治理模式，董事会包括大学、科研机构、关联企业、实验室、政府部门等各主体，独立的非营利机构负责日常管理。

3.日本产业技术综合研究院：国家机构法人化改革

自20世纪90年代起，日本政府对科研院所开展法人化改革，由“国立机构”转变为“独立法人”。其中，日本产业技术综合研究院是“法人化改革”的典型代表，改革使科研机构活力得到释放，研究水平和科研能力快速提升。一是赋予新型法人地位，明晰单位自主权。建立理事长负责的新型人事制度，确立以“能力第一”的用人机制，对科研人员实行无固定员额的编制管理，主要采用合同聘任制，实行差别化的工资和浮动的薪酬体系。二是引入经费竞争机制，并赋予经费使用权。政府不再采用原有的全额拨款制度，除来源于政府按照规划下拨的行政经费外，其他经费主要来自科研人员参与竞争性科研项目申请获取的项目经费及与产业界合作研究及技术转移获得的企业支持资金等。三是推行第三方评价，实现公平性。改革后政府不再无偿支付经费，而是有条件地拨款，即研究院必须有成效地完成依据政府所提目标制订的中长期发展规划。政府委托第三方进行年度和中期目标评估，评价标准由注重效率向注重成果转变。

三、促进新型研发机构高质量发展的机制创新建议

在我国深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略和加快实现高水平科技自立自强的背景下，新型研发机构迎来重大发展机遇。我国各地可借鉴国内外先进经验做法，把握国家战略发展需求，优化支持促进政策，推动新型研发机构完善治理运行机制，加快形成促进新型研发机构高质量发展的政策制度和配套环境。

一是聚焦战略需求、强化功能定位，优化发展方向；二是坚持统筹规划、强化联动协同，优化推进机制；三是坚持分类施策、推进差异发展，优化路径模式；四是改进支持方式、强化市场导向，优化激励机制；五是坚持开放共建、完善治理结构，优化运行机制。

四、结语

在深入实施科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略的背景下，促进新型研发机构高质量发展，推动其在加快实现高水平科技自立自强和经济社会创新发展中发挥更大作用，既是各级政府的使命责任，也是高校、科研院所和企业等各界的应有担当。在新发展格局下推动新型研发机构高质量发展，要把握国家宏观战略导向，创新地方政府支持促进政策，优化新型研发机构自身治理结构，完善新型研发机构高质量发展的政策体系和体制机制，促进新型研发机构健康持续发展。

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