【人大研究杂志】法规草案公开征求意见：历史、规则及其运作

政务 2024-12-03 11:17 甘肃

内容摘要：法规草案公开征求意见是立法机关按照一定程序通过多种途径向有关机构、团体、法人组织或公民个人征询建议，是立法过程的法定环节。目前，这种立法参与方式已形成了一定的工作程序和制度安排，在立法工作中发挥重要作用，但也存在一些限制性问题，未来为更好地发挥其促进科学立法、民主立法的价值，可以在制度、平台、队伍、组织保障等建设方面进一步夯实。

关键词：公民参与；全过程；多途径；立法公开；规范化建设

一、公民参与法规草案征求意见的发展演变

法规草案公开征求意见，最早可追溯至1954年的宪法草案讨论。在宪法草案形成之后，依据中央和当时代行全国人大职能的全国政协的安排，各地普遍成立了宪法草案讨论委员会，培养了宪法草案报告员和骨干分子，各少数民族、民主党派和部队也分别结合实际情况进行学习宣传。“许多地区听报告和参与讨论的人数达到了当地成年人口的70%以上，有些城市和个别的专区达到90%以上，有关宪法草案的意见多达52万多条。”[1]最终，有众多意见被起草委员会成功采纳，例如，根据建议将草案第三条第三款的规定 “各民族都有发展自己语言文字的自由，都有保持或者改革自己的习惯和宗教信仰的自由”变为“各民族都有使用和发展自己语言文字的自由，都有保持或者改革自己风俗习惯的自由”。

改革开放以后，在修订宪法的过程中，1982年第五届全国人大常委会第二十三次会议通过了关于公布宪法修改草案的决议，《人民日报》发表题为《全民动员讨论宪法草案》的社论，随后在全国范围内开启为期四个多月的大讨论，期间提出了很多意见建议并部分最终被采纳。

此后，法规草案公开征求意见制度开始正式起步，从1983年到1998年，全国人大常委会公布了全民所有制工业企业法草案、行政诉讼法草案、香港特别行政区基本法草案、澳门特别行政区基本法草案、集会游行示威法草案、土地管理法修订草案、村民委员会组织法修订草案和合同法草案等8部法律草案。与此同时，各地在制定地方性法规的过程中，也开始尝试公布法规草案听取各方面意见，以北京市为例，1993年禁燃烟花爆竹、1994年限制养犬、1999年见义勇为立法等相关法规制定过程中，都公开征求了社会公众的意见。

2000年立法法颁布后，法规草案公开征求意见走向依法公开、逐步规范。2000年立法法第三十五条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。”至此，法规草案的公开征求意见工作有了法律保障。在国家层面，2001年至2007年间有婚姻法修正案（草案）、物权法（草案）、劳动合同法（草案）、就业促进法（草案）、水污染防治法（修订草案）等5部法律草案公开征求意见，共收到22万多条意见[2]。

这段时间，各地方人大在制定地方性法规时，也根据上位法之规定相应设置了公开征求意见的条款，并在实践中落实了相关规定。例如，2005年制定《北京市烟花爆竹安全管理规定》时，市人大常委会前期召开四次由驻京单位、专家、人大代表参加的座谈会，委托区县人大常委会在18个区县召开218场座谈会，共计5252人参加，前后发放问卷60000份，回收57431份，征求并得到人大代表反馈意见261份[3]。

2008年以后，法规草案公开征求意见逐渐制度化。十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定，常委会初次审议的法律草案一般都予以公开，广泛征求意见，而且制定了《全国人大机关向社会公布法律草案工作程序》《法律草案向社会公开征求意见工作的实施意见》《向社会公布法律草案征求意见工作规范》等文件进一步规范工作程序。2008年开始，全国人大在其官网公布法律草案征求意见，5年间有48部法规草案面向社会公开征求意见，30多万人次在中国人大网提出近180万条意见[4]。之后，2015年立法法第三十七条进一步明确：“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。”与2000年立法法相比，2015年修订时扩大了公开征求意见的法规草案范围，扩展了法规草案公示的内容，增强了法规草案征求意见的必要性，为公开征求意见工作提供了更坚实的法律保障。

在全国人大常委会的示范下，各地制定地方性法规和地方政府规章的过程中，法规草案征求意见工作也都走向常态化。各地在制度层面及时根据上位法的变化修订地方立法条例，强化公开征求意见工作。如《江苏省制定和批准地方性法规条例》第四十五条规定：“地方性法规案经常务委员会会议第一次审议后，法制工作委员会应当将法规草案在江苏人大网公布，广泛征求意见。”此外，各地在实践层面也积极推动法规草案公开征求意见的进程，根据相关资料显示，广东省从2008年开始、北京市从2010年开始、浙江省从2014年开始，均将可公开的法规草案全部在门户网站上进行立法公示、公开征求意见。

与法规草案公开征求意见相关，各地也纷纷探索公开向社会征求立法规划和立法计划的意见，同时对公众意见的反馈机制也在逐渐完善。

二、公民参与法规草案征求意见的过程分析

经过60多年的发展演变，法规草案征求意见工作已经形成了一定机制流程，本章以2010年后的北京市人大常委会工作为例，对公民参与法规草案征求意见的过程进行相关描述，并对参与的具体方式加以总结。

（一）公民参与法规草案征求意见的过程

北京市人大公开征求法规草案意见的有关做法逐渐成熟，具体表现为以下几个方面。

第一，从公开数量来看，2010—2021年间，北京市人大常委会对81部法规草案、2个立法规划项目建议（见表1）、1个立法计划的立项论证项目（见表2）公开征求意见。从年度开展情况来看，2020年后北京市人大明显加快了公开征求意见的进程（参见图1），立法工作更加开放。

第二，从公开形式来看，自2010年3月《北京市大型社会活动安全管理条例修正案（草案）》开始，通过北京人大网公布法规草案征求意见成为常态。此外，一些社会关注度较高、市民群众较关心的法规草案同时登报公布，比如《北京市制止餐饮浪费规定（草案）》《北京市接诉即办条例(草案)》等都在《北京日报》公布相关信息。

第三，从公开内容来看，大部分法规草案公布了全文内容与说明，说明中介绍了立法背景、立法过程、立法思路和主要内容，有的法规草案还公布了审议意见报告，如《北京市非机动车管理条例(草案)》。

第四，从公开时间来看，自2017年1月20日修订《北京市制定地方性法规条例》后，向社会公开征求意见的时间一般不少于30日。在此之前，征求意见的时间比较随意，一般为7～10天，也有超过2个月的情况，如《中关村国家自主创新示范区条例（草案）》。

第五，从征求意见的方式来看，大部分法规草案需要提交主观意见，有的法规草案设计了调查问卷，如《北京市反食品浪费规定》（调查问卷）。

第六，从互联网参与的流程来看，公民提交个人信息后方可发表意见，每条意见字数限制在1000字以内，公民的个人信息包括姓名、职业、电子邮件、联系电话、地址，其中姓名和职业为必填项，参与流程相对便捷。

第七，从互联网参与效果来看，参与人数参差不齐，但总体来讲，参与人数较少。通过浏览意见发现，意见记录较多的为《北京市查处非法客运若干规定（草案）》，共73条记录，《北京市献血条例(草案)》共28条记录；其余大多数意见记录为个位数，如《北京市非机动车管理条例(草案)》为3条记录，《北京市危险废物污染环境防治条例(草案)》为1条记录；甚至有的法规草案无人参与，如《北京市非物质文化遗产条例(草案)》《北京市旅游条例(草案)》等。

北京人大在公开征求法规草案意见方面形成了一定的工作机制，具体运转如下。

第一，立法规划向社会公开征求意见。公民可以通过信函、电子邮件、网络留言等方式提出立法建议，进而在制定、修改、废止哪部法规这个源头问题上发挥影响力。

第二，公布法规草案。法规草案在常委会会议审议后，除决定不公开的以外，通过北京人大网或者门户网站与其他新闻媒体同时向社会公布。

第三，公布法规草案的文本、征求意见的时间。市人大发布公开征求意见的公告，提供法规草案的全文与阅读资料，规定公开征求意见的时间段，公民可以通过多种途径发表意见。

第四，确定公民参与方式。除互联网参与之外，公民还可以通过信函，召集会议（如调研会、座谈会、听证会、论证会等），新闻媒体，基层立法联系点等参与意见征集。例如，2013年《北京市大气污染防治条例》立法听证会，9位陈述人（群众2人、专家2人、人大代表2人、社会组织成员2人、机动车运营单位成员1人）分别发言10分钟，15家媒体的20多名记者参与会议并进行报道，为公众表达法律建议提供渠道，对法规条文的最终修改产生了一定影响[5]。

第五，再次审议后公布二审稿。根据《北京市制定地方性法规条例》第三十六条之规定，北京市人大制定法规一般经过三次审议再交付表决，有的法规草案在一审后公开征求意见，根据各方意见修改后形成二次审议稿，再次公开征求意见。2010—2021年间，先后共有6部法规草案两次面向社会公开征求意见（见表3），以《北京市接诉即办条例(草案)》为例，市十五届人大常委会第三十一次会议对该法案进行一审后，市人大常委会多次召开专题会，广泛征求11377名四级人大代表和66915名基层工作人员、市民群众意见，在常委会门户网站和首都之窗网站向社会公开征求意见，电视、报刊、网络媒体进行广泛报道，共汇集各方面意见建议7500余条，市人大在此基础上研究提出二次审议稿，并再次公开征求意见[6]。

第六，立法后评估。2010—2021年间北京市人大七次面向社会广泛征求法规总体质量和实施情况的意见（见表4），及时总结成效、分析问题、提出修改建议。

第七，对意见进行分析、统计和反馈。以《北京市文明行为促进条例（草案）》为例，法规草案起草前通过调查问卷了解市民意见，线上调研141余万人，线下采集6400份意见，收回问卷10751份，根据线上线下调查结果，起草组将市民最支持及最反对的20多项行为直接入法，形成法规草案后通过市人大常委会网站等媒体公开征求社会意见，并征求16个区人大、文明办、政府部门及专家意见，收到200余条意见，整理后及时吸纳进修改稿[7]。

综合来看，2010年后北京市人大在法规草案公开征求意见方面形成了较为规范的常态工作机制与相对成熟的工作方法，但也存在一些问题，如意见征询的实际绩效和回应反馈有待加强，公民参与意见征集的积极性不高等，笔者将在第三部分结合全国范围内存在的普遍问题做统一分析。

（二）公民参与法规草案征求意见的方式

在发展演变的进程中形成了多途径的公民参与方式，具体体现为多种主体通过多种渠道广泛、持续、有序、深入地参与法规草案意见征集工作，具有“主动邀请”和“深入基层”、直接参与和间接参与相结合的双向特征。

地方人大开放立法环节，通过多种渠道主动邀请公众参与法规草案意见征集。第一，发函或书面征求人大代表、下级人大常委会、政府机关、企事业单位、社会团体和专家学者的法律建议。例如，《广东省地方立法条例》第五十一条规定：“常务委员会工作机构应当将法规草案发送相关领域的省人民代表大会代表、设区的市的人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。”第二，举办立法听证会，发布公报邀请公民就法规草案中的重点事项和重大分歧进行讨论。1999年广东省人大常委会首开先河，就《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》组织听证会，其后，上海、河北、浙江、山东等地方人大也都探索建立立法听证制度，并在实践中创新了听证会进社区、网络文字直播、广播电台直播、电视直播、网上立法听证、微信立法听证等做法。第三，组织专家论证会。尤其在互联网大数据时代，面对新兴行业的突飞猛进，地方立法更加注重听取专业意见，如2019年围绕《山西省大数据发展应用促进条例（草案）》，该省人大邀请全国人大常委会、全国人大财经委、中央党校、中国政法大学、北京大学、清华大学等11家单位的专家进行论证[8]。第四，召开座谈会。为实现地方立法工作符合时代前进步伐，满足改革发展要求，地方立法机关针对难点、热点、堵点问题邀请相关部门或专家深入交流研讨，听取行业内的专业意见。例如，江苏省人大2021年围绕《江苏省信访条例（修订草案）》（征求意见稿）组织座谈会，听取省信访工作有关专家、学者、省人大社会委部分决策咨询专家和相关部门的建议[9]。第五，法规草案公开征求意见。地方人大可在报纸刊登法规草案全文或重点内容，可通过人大官网的征集意见系统发布草案全文及说明，也可以在电台、电视台开辟专栏讨论法规草案的主要内容。公民可以通过来信、来电、电子邮件、传真、网页窗口、微信公众号等提交意见。

地方人大主动走到基层群众中倾听民意，收集民众对于法规草案原汁原味的意见。第一，实地调研。实地调研的工作方式在立法实践中被普遍使用，各地方人大坚持从群众中来、到群众中去的群众路线，重视到基层调研了解民情汇聚民意，征集人民群众对于法规草案的意见建议。如2021年重庆市人大赴荣昌区盘龙镇基层立法联系点开展调研，听取关于《重庆市生活垃圾管理条例（草案）（二次审议稿）》和《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法（修订草案）》的修改意见建议[10]。第二，基层立法联系点。全国人大常委会自2015年首批设立4个立法联系点，至2021年11月中旬已增加到22个，覆盖2/3的省份，辐射带动地方人大设立基层立法联系点4700多个[11]。立法联系点的基层属性连通着立法机构和社会团体、企事业单位与市民群众，让人大机关内的法规草案飞入寻常百姓家，公众可以在联系点更便捷地参与立法进程、反映意见建议，提高了参与的广度、深度与精度。以上海为例，2021年上海市25家基层立法联系点共开展各类活动2200余场，对该市法规提出建议3103条，354条被采纳[12]。

公民通过向人大代表反映意见的方式参与法规草案意见征集。人大代表来自人民，由人民选举产生，对人民负责，受人民监督，人大代表要经常联系选民和原选举单位，通过调研、访谈、座谈等方式了解选民意愿，表达选民意见。在改进人大代表履职工作方面，各地也进行了探索创新，例如，上海市将1.3万多名四级人大代表均编入“家站点”，并在上海人大官方网站与微信公众号上公布信息，市民可以轻松获取相关资讯，市人大常委会对其联系群众服务选民效果进行打分，绩效评估结果是评选优秀“家站点”的重要依据[13]。无论是代表述职、履职积分制等工作机制，还是代表之家、代表工作室等平台建设，都方便公民“零距离”地联系人大代表，向人大代表反映意见，进而通过人大代表把立法建议带入立法进程中。

三、公民参与法规草案征求意见的问题

新中国成立以来，公民参与法规草案征求意见工作取得了很多现实成效，如征求意见的机制更加规范化，途径更加多样，范围更加扩展，但也存在一些具体问题，笔者接下来按照立法参与的流程进行梳理。

制订工作计划阶段。目前，立法机构拟定的法规草案征求意见的工作计划没有向社会公开，公民不了解整体的工作安排，只能在被提供的参与途径中进行选择，很少有机会作出主动构建。法律规定了法规草案要公开征求意见，但没有明确具体的操作方式，而每种参与方式的运作流程之间又存在区别。如听证会适合意见分歧较大的问题，座谈会适合深入了解情况，论证会适合听取专业意见。只有设置合适的参与方式，才能事半功倍地解决难点重点问题。但因为工作计划没有公开，公民即使对某部法规草案既定的参与渠道有意见，也没有途径反馈。另外，工作计划不公开，公民不清楚主体责任部门，不能有效地监督征求意见的完整过程。

确定征求意见的对象和范围。首先，征求意见的对象既有普遍对象，又有利益相关的特定对象。网络征求意见向社会全员公开，公民都可以参与其中，广泛参与的背后也带来了利益相关者的聚焦难度，所以，在网络参与之外各地方人大又设置了其他方式。如2010年辽宁省人大在审议《辽宁省中介组织市场管理条例》时专门组织座谈会，通过报名遴选与邀请的方式确定了12名参会代表，其中有行业协会、中介组织的代表[14]。实践中，普遍征求意见是法律规定的必须动作，但在普遍对象以外，如何确定某部法规草案是否需要征求特定群体意见，如何在报名群众中遴选参与人员，如何全面、准确定位法规草案的利益相关者，都缺少制度的进一步明确。其次，2008年开始，征求意见的范围已经扩展至列入地方人大常委会会议议程的地方性法规案（决定不公开的除外），但法规条文一般内容较多，语言表达较专业，普通群众阅读和理解有一定难度。北京、上海、海南、山西、江西等地人大官网中同步公布了背景资料，但也有部分省份只公布征求意见稿，在公布的背景资料中大多只有立法背景或制定修改的必要性、起草过程、主要内容这几个方面，缺少对法规重点内容或创新内容的解读。

送达法规草案。根据征求意见对象的不同，法规草案送达方式存在区别。立法机关一般以发函的方式向上下级人大常委会、相关政府部门、企事业单位、立法联系点、人大代表或咨询专家发送征求意见稿，这种书面征求意见的方式比较正式，也方便保存原始材料，但缺少当面沟通，不利于深入交流法律问题，有时存在征求对象不全面，忽视向上级机关的意见征询，平级机关避重就轻，下级机关或所提意见没有代表性，甚至被征询机关存在应付交差的情况[15]。此外，面向社会公众的意见征询一般通过媒体进行，既包括报纸、电视、广播等传统媒体的关注报道，也包括互联网、新媒体平台的专门系统。对于送达时间，立法法第三十七条规定，法律案向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日，但各地方人大在制定立法条例时又有具体安排。如上海市规定公开征求意见时间不少于十五日，广东省规定不少于三十日，江苏省没有明确时间，但规定法规案的第二次审议与第一次审议之间一般间隔一次常委会会议。从具体操作来看，各省级人大公开征求意见的时间比较多样，多数居于15～30日之间，但也有少于15日或多于30日的情况。从送达方式来看，31个省级人大都在官网上进行了立法草案意见征集工作，80%以上的省级人大官网有公开征求意见的专门窗口，但窗口位置不统一，用户查找起来比较麻烦，“各级立法机关在各自网站公布草案、发布信息的渠道各不相同，应用软件各异，表现形式多样”[16]，用户则要自行搜索地方人大官网，适应不同的操作界面。此外，山东、湖南等几个省级人大还没有建立征求意见的专门窗口，用户需要自己搜索法规案信息，征集意见系统的用户易用性和可及性方面有待进一步提高[17]。

通过多种方式征求意见。公民多途径参与法规草案意见征询，是保证民主立法、践行全过程人民民主的重要环节，这一环节的真正落实需要公民与立法机关的协调互动。从公民层面来讲，其参与热情、参与能力需要锻炼增强。以四川省人大公布的公开征求法规草案意见数据为例，在2021年已结束的19件法规案1意见征集中，共有75人参与，提出84条意见，与该省8000多万人口相比，参与比例可谓寥寥无几。其中，像《四川省铁路安全管理条例（草案）》等14部法规案全程无人参与，总体占比约为73.7%，此外还有3部法规草案有参与人数但无意见条数，为无效参与，全年仅有3部法律的参与人数、参与条数在10以上。相比而言，参与情况最好的为《四川省物业管理条例（修订草案）》，30天的公开征求意见时间里32人提出38条意见。由此可见，公民对于法规草案的意见征询工作参与热情比较低，主动性不高，参与过程中有效反映意见的能力有待增强。从立法机关角度来讲，其选择合适的参与方式、规范每种参与方式工作机制的能力要加强。第一，调研、听证、座谈、论证等方式各有适用情况，具体某部法规草案选择何种方式征集意见，需要进一步制度明确，以避免立法机关随意决策。以立法听证会为例，各地制定的听证规则一般规定，关涉社会经济发展重要事件、关涉群众重大利益、有较大分歧意见的法规案适用立法听证会，但具体由哪个部门决定某件事情是否关系经济社会发展大局、人民群众切身利益或存在较大分歧，法律还需要进一步明确，否则容易出现应该听证的没有听证，不能有效吸纳民意。第二，某种参与方式的具体工作机制要进一步详细化，进而规范具体的落实过程。以立法调研为例，如何科学确定调研对象进而保证调研对象的广泛性，避免只听取管理人或管理相对人的单方建议，如何科学设置调研形式，既听取意见又深入基层深度走访，如何在调研中做到定量分析和定性分析的动态平衡，以上问题都需要进一步的制度约束。第三，参与的公开性方面有待增强。地方人大立法中有公民旁听、多种方式直播听证会等公开形式，座谈会、论证会在此方面有待增强，就参会人员来讲，听证会的陈述人需要组织者从报名人员中遴选，但报名情况和遴选办法尚未公开，座谈会、论证会的参会者一般是组织者自主选择，选择依据和选择方法也没有向社会做公开解释，听证会、座谈会、论证会的会议报告没有及时向社会公开，公民不能及时了解参与的效果。参与公开性和参与行为本身是目的与手段的关系，以会议形式的参与为例，只有参会人员的产生方式、会议内容、会议报告做到全程、全过程公开，才能提高公民对参与立法的信任，增加对法规草案的理解，进而积极提出相关意见建议。

收集整理汇总统计意见。立法机关要对公民多途径参与中所提的意见进行甄别，也就是“立法征求意见单位对被征求意见人所提意见进行梳理、分类、鉴别和认定其价值”[18]，这个过程是对立法工作人员的法律专业素养、综合工作能力和为人民服务责任意识的考验。以网络征集意见为例，目前省级人大官网中，只有北京市人大公布了法规草案网络征集意见详情，公民可以通过浏览意见的方式看到他人建议，形成一定共享空间。在这种情况下，公民意见只能由工作人员进行收集、整理、汇总、统计，而工作人员依据何种标准进行数据筛选，现实中出现了有参与人数、无参与意见的情况，这种无效参与的原因是什么？对公民参与的具体要求是什么？为了增强数据整理分析工作的严肃性、科学性，立法机关需要进一步明确相关标准和工作程序。

反馈意见采纳情况。“法规草案公众意见采纳情况的反馈工作，还处于探索、起步阶段，目前国内没有现成的做法可以借鉴，更没有现成的制度可以遵循。”[19]而没有建立反馈机制，公民参与法规草案意见征集就只能是单向征集，不能形成闭环的互动模式。根据阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein）提出的三种层次八种参与模式，即从低到高分别为控制（Manipulation）、教育(Therapy)、告知（Informing）、咨询（Consultation）、说服（Placation）、合作(Partnership)、授权(Delegated Power)、公民控制(Citizen Control)[20]，缺乏反馈机制的参与，公民无法确知意见是否被采纳，参与行为是否发生影响，那么这种参与形式缺失公民的主体作用，容易处于较低程度的参与层次。此外，公民参与法规草案意见征集，需要花费一定的时间、精力成本，而本着主人翁意识的参与没有得到回应，就容易在参与实践中受挫，降低公民自身的价值感和使命感，滋生“参不参与一个样”的消极想法，也容易助长立法机关形成“重征集、轻处理”的形式主义作风。

四、公民参与法规草案征求意见的建议

党的十八届四中全会提出，要深入推进科学立法、民主立法，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。公民参与法规草案征求意见工作是践行人民民主理念、推进全面依法治国的基本要求，为更有效落实参与行为、提升参与效能，笔者提出如下建议。

（一）夯实立法公开

“地方立法信息公开，是公众参与地方立法的前提，没有地方立法的公开，就谈不上公众对地方立法的参与。”[21]首先，立法机关要持续公布立法工作的完整信息。在公布立法规划、计划、法规草案的基础上，探索公开法规草案的重点热点难点问题解读，法规草案的起草稿、一审稿、二审稿等，增加公众对立法工作与法规草案的全过程理解，进而为全过程参与提供条件。其次，持续公布公民参与法规草案意见征集工作的完整信息。制订参与计划、确定征询对象和范围、送达法规草案、多途径征询意见、统计甄别意见、反馈意见采纳情况的整个过程都面向社会公开，以减少公民对自身参与效能的怀疑。再次，加大对立法会议信息的公开力度。进一步公布会议公告、参会人员的遴选方式、会议内容、会议结果报告等，使会议形式的立法参与在阳光下运行，增强立法工作的公开透明度。最后，创新立法公开的形式。现代社会信息传播呈现传统纸质媒介、互联网与新兴媒体交叉互融的特点，每一种信息传播途径都有其特点和局限，也都有忠实用户，因此，立法机关的信息公开要综合运用多种方式，创新工作形式，使社会不同群体都有途径了解、参与立法工作。

（二）完善人民代表大会制度

在我国人民代表大会是权力机关，人民通过人民代表大会行使国家权力，在民主立法方面，公民可以向人大代表反映意见主张、通过人大代表实现间接参与，因此，要充分发挥人大代表在公民与立法机关之间的桥梁纽带作用。首先，畅通公民与人大代表的联系渠道。公布人大代表、人大代表之家、代表联络站等联系方式，加强代表履职平台建设，保证公民有需要时能便捷地联系到人大代表。然后，健全人大代表联系选民或选举单位的制度，创新人大代表的履职方式，督促人大代表更好地对人民负责，也增强选民对人大代表的监督。最后，加强人大代表与人大常委会、政府相关部门的联系，充分发挥人大在立法工作中的主导作用，把公民意见建议带入立法进程。

（三）加强公民参与法规草案征求意见的制度建设

制度是管根本、管长远的，在立法法、地方立法条例和一些具体规则之外，还要进一步夯实民主立法的制度建设。第一，在全国层面统一公民参与法规草案征集意见的目标要求、主旨原则、责任主体、保障制度和追责机制，以法律的形式强调民主立法的重要性，提高立法机关对公民参与的重视，减少各地在执行过程中的弹性操作。第二，规定每种参与方式的适用情况，明确什么情况下应当运用何种方式征求公民意见，从制度层面区分立法调研、座谈会、论证会、听证会的特点，为立法机关的实际选择提供指导。第三，规定每种参与方式的工作机制，减少随意执行的空间，防止做好做坏一个样。第四，在全国范围内建立奖励和追责机制，把公民参与的成绩纳入立法工作的考核范围，把民主立法的开展情况作为提高立法质量的重要环节，落实主管责任部门。第五，建立采纳公民意见的科学标准。全国人大可以先颁布总体要求和统一规则，各地方人大在此基础上根据实际情况具体细化，比如结合人大常委会的审议意见与地方治理中的具体经验进行综合考量，明确采纳或者不采纳公民意见的依据，遵循科学的标准进行意见的收集整理统计分析。第六，建立意见采纳情况的反馈制度。“合理确定听取反馈意见人员，全面客观反馈意见内容，采用最适当的反馈方式。”[22]例如，可以依托互联网或微信平台进行反馈，可以通过电话、邮件、信函、传真等方式逐个反馈，也可以通过召开新闻媒体会议的形式公开回应。

（四）加强具体参与途径的完善工作

公民可以通过多种方式参与法规草案意见征求，但每种方式在开展中都存在具体问题，因此，在实践中要督促完善每一种参与方式。在把公民“请进来”参与立法工作方面，以听证会为例阐释具体完善建议。第一，完善听证规则，明确哪些情况下可以组织听证会，哪些情况下应当组织听证会，组织听证会的负责机构是哪个部门，落实听证会责任制度。第二，明确听证会的工作流程，妥善安排会议发言与讨论时间，规范会议纪律与发言要求，尊重反对意见，合理设置辩论环节。第三，加强会议的公开透明度，提前向社会公布听证会内容以及相关的法律材料、公布报名情况和遴选方式、公布会议内容与听证会报告等。第四，建立听证会反馈机制。采用合适的方式告知会议意见采纳情况，并告知未采纳意见的原因等。在立法机关“走出去”听取意见方面，以调研为例阐释具体完善意见。第一，完善立法调研的工作机制。科学确定调研对象，既要到大中城市调研，也要到农村社区基层走访；既要听取政府部门管理人的意见，也要倾听公民、团体、企事业单位尤其是弱势群体的声音。第二，调研中要落实实事求是的工作作风，尊重科学精神，多注意查摆问题，不摆花架子走过场，听取真正的民声民智。第三，公布调研报告，一来接受社会监督，二来方便理论研究的数据共享。

（五）加强公民参与法规草案征集意见的保障建设

首先，在财政支持与保障方面，确保民主立法的资金给予。立法调研、座谈、听证、论证等都需要消耗资源、花费成本，如果有相对充足的资金支持，就能有更好的条件组织会议、开展调研，还能设置相应的奖励措施。无论是对立法机关工作人员还是积极参与民主立法的公民，都可以给予适度荣誉物质奖励。其次，在理论研究与学理支持方面，加大民主立法的研究工作。依托立法研究的专门机构，或者充分发挥立法咨询专家的作用，鼓励支持法规草案征求意见工作的相关研究，从理论角度加深对公民参与立法的意义、原则、特点、要求的理解，及时把实践创新提炼为理论经验，促进好经验、好做法的有效推广。最后，做好公民参与立法的资料留存与数据分享工作。各地在组织公民参与法规草案意见征集中都有特色做法，其所获取的民众意见对于其他部门了解民意做好工作、对于科研团队开展研究工作具有重要意义，因此，在条件允许的情况下，尝试向社会公布立法机关所做的调研报告、会议报告、网络征求意见报告、基层立法联系点报告，推动社会监督，深化理论研究。

（六）加强公民参与法规草案征集意见的平台建设

首先，规范互联网平台的使用。明确网络征求法规草案意见的时间，禁止地方随意更改接收意见的时间段，督促各地方人大切实做好网络征求意见工作，落实立法法关于公开征求意见的规定。其次，优化互联网平台的使用。第一，简化操作界面，便利用户浏览搜索。第二，提供法规草案稿的相关背景资料链接，如立法背景、立法过程、重点难点热点问题解读等。第三，借鉴四川省人大的做法，优化法规草案稿的排版，方便用户在具体条款下进行针对性留言。第四，借鉴北京市人大的做法，做好公民意见浏览工作，方便用户看到他人所提意见，形成一定的交流空间。第五，做好数据统计工作，借鉴全国人大和部分省级人大的做法，做好参与人数、意见条数的统计工作，并尝试建立意见采纳情况的汇报制度。最后，创新互联网平台的使用。为解决各地方人大法规草案征求意见界面不统一的问题，可以探索建立全国统一的征集意见系统，在信息交换基础平台、信息标准化平台、信息分析处理平台、信息安全保障平台方面做好建设[23]，以网络平台的创新化使用带动做好业务流程的有序化管理。

（七）加强公民参与法规草案征集意见的队伍建设

首先，在人员数量上配足配齐。只有充足的人员队伍，才能更好地开展调研、组织安排会议、听取公众意见，才能在此基础上做好民众意见整理统计工作，进而形成科学完整的分析报告。其次，在工作责任感上做好做实。征求意见的过程中，会有各种不同的态度和立场，但作为工作人员，要给予充分重视，不能厚此薄彼，更不能漠不关心，要对收集的所有信息进行统计汇总和分类处理，形成宏观把握，对于草案中的难点热点问题，还要鼓励多方参与、共同研究，做好协调沟通工作[24]。最后，在工作能力上锻造提升。各地方人大在法规草案征求意见过程中已积累了部分经验，作为人大机关工作人员，要充分利用已有经验，也要在新形势下敢于突破创新，通过培训、交流、锻炼等形式加强理论学习，增强对公民参与法规草案意见征集工作的规律性认识，提高对意见的甄别、分析能力。

（八）加强公民参与法规草案意见征集工作的热情与能力

第一，加强民主立法的宣传教育，向社会公开反映意见建议的渠道，提升公民主动参与民主立法的自觉性。第二，改进法规草案意见征集的送达方式，征集意见的公报既要有报纸、电视、广播等传统媒体，也要有互联网与新兴自媒体平台，使不同年龄段、不同阅读习惯的人都有机会接触意见征集工作的信息。第三，为公民参与立法工作创造便利条件，尽量降低公民的参与成本。例如，基层立法联系点把意见征集点设置在公民的住宅工作区域，公民在“家门口”就能参与到立法进程中，进而为公民创造良好的参与体验，提高其持续参与的热情。第四，引导公民遵守参与规范，培养理性精神与协商意识，尊重不同意见的合理表达，尊重“反对意见”，尊重不同观点之间的辩论甚至争论。第五，及时给予意见采纳情况的反馈，提升公民参与的效能感。

（九）加强基层立法联系点建设

“联系点组织基层群众有序地参与立法工作，并把基层的立法意见建议反映到立法机关，确保地方立法工作更好地体现人民群众的立法意愿。”[25]基层立法联系点被称为立法民意“直通车”，在扩点、提质、增效的进程中，也要注重其规范化、制度化发展。首先，加强制度建设，明确其功能属性、发展定位、工作机制，尤其在征求公民意见方面，要针对不同的参与方式制订科学合理的流程安排。其次，建设有特色的工作模式。各个基层立法联系点的建设要充分利用本身的人力、物力资源，搭建契合自身的组织架构，在征求意见中兼顾对象的广泛性与代表性，既充分听取市民大众的意见，也注意听取利益相关群体和专业人士的建议。然后，增强立法工作中的民主协商。依托立法联系点，促进立法机关、社会团体、企事业单位、专家学者、市民群众之间的协商沟通，推进法案解读、热点追踪、难点研讨等工作。最后，做好年度总结与工作公开。省级、地市级人大已经普遍建立了基层立法联系点，其在公开征求法规草案意见、推进民主立法方面的作用为何？其值得推广的经验做法有哪些？未来的改进思路是什么？这些问题都需要各个基层立法联系点做好年度汇报总结，并向社会公开，以推进学界的理论研究，促进地方人大间的交流学习。

人民代表大会制度是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的根本制度安排，在党的领导下，人大在立法工作中逐步确立起民主法治原则，公民的立法参与逐渐成熟、效果日益显著。全面建设社会主义现代化国家的进程中将伴随着更大的治理难题、更复杂的利益结构、更多元的信息传播路径，对各方面工作都提出了更高要求。就公民参与法规草案征求意见而言，立法机关要转换工作思路、创新工作方法、夯实工作队伍、提高工作水平，公民要积极参与、理性思考、主动作为，专家学者要加深理论研究、强化学理探索，只有各方面有机配合、协调互动，才能变挑战为机遇，实现新时代民主立法的新发展。

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作者简介：李翔飞，中国人民大学国际关系学院中国政治专业博士研究生。

来源：《人大研究》杂志

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