河海社会学坊 | 环境正义视角下的石羊河流域治理之道

摘要：在当前人与自然和谐共生现代化建设的背景下，流域治理中的环境正义问题变得越来越重要，在水资源严重受限的内陆河流域尤是如此。2007年开启的石羊河流域治理始终围绕作为生态环境系统和促进经济社会发展的核心与基础——“水”来展开，治理的突破口和着力点主要是缓解人水矛盾和上下游用水冲突，使流域迈向人与自然的和谐共生及上下游的协同共赢。本文从环境正义视角构建了分析框架，深入阐释石羊河流域治理取得良好成效的内在机理。石羊河流域治理实践重构了用水秩序，实现了人与自然种际正义和上下游地域正义，是环境正义型治理。在此过程中，环境承认正义是前提条件，环境制度正义是重要保障，环境分配正义是核心关键，三个层面相互影响、形成合力，共同促成了石羊河流域治理之道。探究环境正义型流域治理的机理和路径，既可以丰富流域治理和环境正义理论，也可以为大江大河治理实践提供经验借鉴。

关键词：石羊河流域 水资源危机 环境正义 流域治理

作者：谢丽丽, 西北师范大学社会发展与公共管理学院副教授, 研究方向为环境社会学、 农村社会学；

康力心, 西北师范大学社会发展与公共管理学院硕士研究生, 研究方向为环境社会学。

一、问题的提出

流域系统具有自然和社会双重属性，流域治理是持续改善生态环境、促进人水和谐共生的必然选择。石羊河流域位于甘肃省河西走廊东部，流域总面积约4.16万平方公里，分为南部祁连山区、中部走廊平原区、北部低山丘陵区及荒漠区四大地貌单元，自东向西由8条河流及多条小河汇集形成石羊河干流，流入下游民勤绿洲。石羊河流域是甘肃开发利用程度最高、用水矛盾最突出的地区，其人均年水资源占有量仅550立方米，不足甘肃的1/2、全国的1/4。石羊河流域也是由高山冰雪、森林、草原、荒漠等组成的生态脆弱地区，山水林田湖草沙各生态要素之间关联紧密，其中水是影响流域生态系统稳定的关键因素，也是影响流域经济社会发展的重要基础。

随着经济社会发展、人口增加以及对资源的开发利用，石羊河流域可持续发展面临的重挑战从人地矛盾转向人水矛盾和上下游的用水冲突。历史上的石羊河流域水草肥美，是游牧交错地区，然而，由于气候干旱和边塞战乱频繁，生态环境常遭破坏。此外，国家为维护和促进边疆稳定，尤其在明清期间从中原地区派驻了大量移民，使得当地人口迅速增加，生产生活方式逐渐从游牧转变为农耕。为了养活更多人口，大量林草地被开垦为耕地，流域内众多湖泊也变为耕地，湖泊从大变小，河流由多变少，水量不断减少，直至干涸，成为大小不一的冲击淤积平地，形成绿洲耕地，20世纪50年代以来，人地矛盾和水资源短缺问题日益突出，为缓解人地矛盾和提高水资源利用效率，甘肃省开始在石羊河中上游修建水库，同时大规模开采地下水，生态用水被严重挤占。20世纪90年代以后，随着上游来水减少，中游用水不断增加，水资源开发利用程度高达172%，年超采地下水4.32亿立方米，石羊河出现断流，红崖山水库时有干涸，下游青土湖彻底干涸，林草植被大面积退化，沙漠化盐渍化进程加快，腾格里沙漠与巴丹吉林沙漠渐趋合拢，边缘地区农民常遭风沙之害，经济社会发展受阻。由此，“还水于自然”“拯救民勤”迫在眉睫，重建人与自然和谐关系与上下游的用水秩序成为当务之急，也是流域治理面临的巨大挑战和主要困境。

 2007年《石羊河流域重点治理规划》(下文简称《规划》)出台，自此开启石羊河流域重点治理之路。经过多年的治理，流域生态环境逐渐恢复，上下游用水冲突得以缓解。从环境正义视角来看，解决人与自然的争水矛盾以及上中游与下游的用水冲突，既是石羊河流域治理破局的关键，也是流域治理的目标和重点，还是促成流域可持续发展的重要着力点。基于此，本文以2007年以来石羊河流域治理为案例，致力于从环境正义视角构建一个解释框架以阐释石羊河流域治理之道，试图回答石羊河流域治理中上下游在环境权益获得、环境保护义务和环境损失承担上是如何达成环境正义的?实施策略和过程机制是怎么样的?环境正义治理实践对流域经济社会发展的影响是什么?对整个流域的可持续性和公正性有何意义?从环境正义视角探讨石羊河流域治理，能丰富和完善内陆河流域治理的理论和资料，也能为环境正义理论的拓展和应用提供典型案例，还可以为促进石羊河流域高质量发展提供科学依据和政策建议。本研究从2018年开始开展长时段的田野调研，笔者先后深入武威市、民勤县、古浪县等地进行了4次田野调研，通过深度访谈、参与式观察等方法收集了大量一手资料，同时查阅参考了《甘肃水利志》《武威地区志》《石羊河志》《石羊河流域治理志》《民勤县志》《民勤水利志》等文献资料。

二、文献综述和分析框架

(一)文献综述

流域治理一直以来都是我国各级政府重视和致力于解决的民生工程，也是自然科学和社会科学都关注的研究议题。关于流域治理研究，工程技术视角重点关注水利水电开发应用和洪涝灾害治理;社会科学视角则主要关注从小流域治理到水利建设和水资源管理，再到20世纪八九十年代的“三河三湖”污染治理，重点阐释的是流域治水难、治理绩效弱的原因及其社会影响。大量研究指出流域环境治理存在“文本规范”与“实践规范”相分离、技术壁垒、制度建设不健全以及治理碎片化等诸多困境，“人水不谐”会导致疾病、贫困和社会不平等等不良社会影响和后果。党的十八大以来，在推进大江大河流域生态环境治理和高质量发展背景下，生态优先成为流域治理的基本底色，同时流域治理策略也更为重视系统性视角。因此，有研究认为流域治理应该突破行政限制和属地治理，进行流域间的协同治理。此外，还有研究提出了政府和企业间合作治理、多元协同治理、第三方治理、整体性治理，以及河长制等策略路径，流域治理实践成效显著。整体来看，已有研究对流域问题的诊断和开出的治理“药方”多是从系统、组织、合作、权力和利益等多维视角进行阐释。然而，当流域生态环境脆弱，特别是作为生态修复和经济社会发展之基础的水资源成为有限资源的时候，环境的权益和损害就不得不成为流域治理考量的重要因素。流域治理中谁享有更多环境权利?谁得到了更多的环境权益?谁承受了更多的环境负担和损失?谁承担了更多的环境保护的责任?即环境正义维度的流域治理实践及其影响研究越发重要。

环境正义研究受到美国环境正义运动的推动而成为环境社会学的重要研究议题。环境正义的研究范围从起初关注有害废弃物等在种族与阶层间的不公正分布，延伸到了气候变化、食品安全、能源安全、土著文化保存以及住房、医疗、教育、交通、公共卫生等方面出现的不平等现象，其本质是认为人与非人生物之间、人与人之间应公平地享有环境权益和承担环境损失。国内环境正义研究关注农村环境治理、垃圾污染治理及水污染治理等领域，主要从地区正义、城乡正义、群体正义等层面重点分析环境不正义的具体表现及其原因，并从环境正义角度提出相应的对策建议。也有学者认为环境正义的特殊性主体诉求背后存在更深层次的普遍性的社会不正义。

综上所述，一些学者注意到流域治理中存在环境不正义问题，但从环境正义视角系统阐释流域治理实践、提炼解释框架的研究较少，尤其缺少对内陆河流域治理的探讨。已有对环境正义的研究，更多是探讨环境正义“是什么”和“为什么”的理论问题，但对怎样实现环境正义的研究还不充分，对环境正义治理社会影响的研究还不足。此外，很多研究往往将环境正义简化为资源分配问题，更多关注资源分配的公平性，而较少关注环境决策和治理过程中的公平性，也较少关注环境负担分配和环境责任义务的公平性问题。这也是本文从环境正义视角对石羊河流域治理进行深入探究的价值所在。

(二)理论视角和分析框架

本文以环境正义理论为研究视角。环境正义理论有代际正义、种际正义、国际正义、地域正义、阶层正义、性别正义、职业正义等很多维度。本文从石羊河流域的地理位置、经济社会发展基础、生态环境治理面临的挑战及《规划》中的治理目标和原则等因素进行综合考量，认为石羊河流域治理实现环境正义的最为重要的两个维度，一是人与自然之间的种际正义，二是上下游之间的地域正义。种际正义认为人与自然地位相等，应享有平等的环境权益。石羊河流域人与自然竞水矛盾突出，用于维持自然系统内生循环的生态用水严重不足，因此，人与自然的种际正义是流域治理的重要维度，并且石羊河流域治理一直以实现人与自然种际正义的目标开展。地域正义认为不同地区在环境资源和环境风险的分配上权利与义务相等。石羊河流域上下游共用一条河，水库建在上中游地区，中游凉州区历史上曾是经济社会文化的中心，而民勤地处下游，是武威市所辖一县。换言之，中游地区因为集水资源便利、历史积淀和行政区划三重优势于一体，一直在农业生产和经济发展上优先控制和使用流域水资源，这使得流域上下游的用水冲突日益严重。因此，实现上下游地域正义是流域治理的关键，而且石羊河流域治理始终以缓解上下游用水冲突和重建正义的用水秩序为目标贯彻落实。

本文构建的分析框架由环境承认正义、环境制度正义和环境分配正义三个因素构成，以此来阐释石羊河流域治理之道。环境正义起初很重视分配正义向度，认为环境正义的本质是分配的正义，是稀缺的环境资源在人与人之间、人与非人生物之间的公平分配。随着研究的深入，环境正义的内容从单向度分配正义转向承认正义、程序正义、制度政策和分配正义等多元正义，让环境正义理论更丰富、解释力更强。在本文的环境正义分析框架中，环境承认正义是指承认和尊重人与非人生物、不同地域之间享有公平的环境权利，是实现环境正义的前提条件。环境制度正义是指建立健全制度体系，其中明确规定各级政府在石羊河流域治理中的责任和义务，是实现环境正义的重要保障。环境分配正义是过程也是结果，是判断和衡量人与自然之间以及上下游间的环境权益是否落到实处的“试金石”，也是实现环境正义的核心关键。三者相互影响，形成合力，成为环境正义型治理达成的基本机制和实现路径(见表1)。

本文以石羊河流域治理为研究对象是因为案例自身具有的复杂性和典型性。一是石羊河流域是内陆河流域，流域环境治理时间跨度长，且已经取得了显著成效。二是案例区域集合了流域(上下游)、行政区划(市-县)以及城乡等多维度因素。三是石羊河流域是生态环境脆弱和经济社会发展矛盾集中凸显的地方。

三、石羊河流域治理的背景和实践案例

石羊河流域在甘肃乃至我国西北地区的经济政治社会文化生态方面都具有非常重要的地位，因此，石羊河流域治理一直以来是中央和地方政府重视的民生工程。在经济社会发展的不同阶段，石羊河流域治理的背景、理念以及实施措施不一样，形成的经济社会环境后果也不一样。20世纪50年代至今的石羊河流域治理历程，笔者认为大致分为两个阶段。第一个阶段是20世纪50年代到90年代末的以水增产型治理;第二个阶段是2007年《规划》出台以来的环境正义型治理，这也是本文阐述的重点。之所以梳理第一阶段的治理过程及其治理后果，一方面是可以更全面、更深刻地把握石羊河流域治理的历史全景，另一方面是因为第一阶段的治理过程及其结果是第二阶段治理的背景和起点，理解二者的关联，便可以更深刻地阐释第二阶段的石羊河流域治理。

(一)以水增产型治理

石羊河流域第一阶段的治理主要以水利建设和水资源管理为重，是以水增产型治理。在“以粮为纲”和“三西开发”等不同阶段发展背景下，石羊河流域被定位和建设成为甘肃乃至西北地区重要的商品粮基地。此时的流域治理以解决人口粮食问题以及促进经济社会发展为目标。一是修建水库。20世纪50年代至80年代，在石羊河上中游建成100万立方米以上的水库15座。二是建成与水库配套的大型渠道工程设施。以民勤县修建的跃进总干渠为例，总长87.37千米。三是挖机井、开采地下水。20世纪70年代石羊河流域开始大规模开挖机井，机井数量越来越多，从20世纪70年代的不到1000眼，到2006年的高达2.5万眼;井越挖越深，从20米的浅井到300多米的深井;地下水开采量越来越大，由1955年的1.85亿立方米增加到2000年的11.37亿立方米，45年来增加了515%。 

以水增产型治理使得人与自然之间的用水矛盾日益严峻，流域生态环境严重恶化。高强度、高密度、大规模攫取地表和地下水资源，致使用于维持自然生命基本能量的水资源被严重挤压。地表水下渗减少和地下水水位持续下降，使沿河岸自然成长的林带及灌丛草地迅速退化乃至消失，绿洲边缘的天然灌木林、草地及“柴湾”大规模干枯萎缩或濒临衰亡，植物种类、密度、盖度和产量也不断锐减。流域土壤盐渍化面积由20世纪50年代的2.04万公顷扩大到90年代的4.58万公顷，增加了124.5%。

与此同时，上下游用水冲突愈加尖锐，导致下游民勤水资源严重短缺，由此衍生的各种社会问题日益严峻。随着中游灌溉面积持续扩大，流入下游民勤的径流量由20世纪50年代的近6亿立方米，减少到90年代的1.5亿立方米，2005年时仅为0.67亿立方米。于是下游民勤的地下水年采量自20世纪70年代的5亿立方米增加到90年代的10亿立方米，地下水水位从1973年的3.6米下降到2005年的23米。至2001年底，湖区49个村的5万多人和8万牲畜严重缺水，更无水浇灌耕地，沙化盐碱化耕地增加，致使农作物严重减产，人均年产粮只有164千克。而当地为维持农业生产又不得不贷款打井，致使人均年负债750元以上，湖区群众陷入贫困。1994年至2003年间自然外流人口达6489户26453人，占湖区总人口的近1/3，特别是地处风沙口的村社人口外流更严重，有的只剩几户几人，有的全部外流，村庄日渐凋敝衰落。

(二)环境正义型治理

面对石羊河流域生态严重恶化的态势以及经济社会发展受阻的困境，2001年甘肃向国务院提交《关于石羊河流域水资源和生态环境综合治理的调查报告》，梳理了石羊河流域的生态环境危机，2007年《石羊河流域重点治理规划》经国务院审批同意后由国家发改委、水利部印发，甘肃省政府执行，自此石羊河流域重点治理全面展开。笔者梳理石羊河流域治理过程发现，为实现《规划》治理目标，治理的思路和措施始终围绕作为生态环境系统与促进经济社会发展的核心和基础———“水”来展开，治理的突破口和着力点主要是缓解人水矛盾和上下游用水冲突，此为环境正义型治理。

石羊河流域治理目标。《规划》明确了流域治理的目标，其中，短期目标是到2010年，下游民勤蔡旗断面下泄水量由0.98亿立方米增加到2.5亿立方米以上，民勤盆地地下水开采量从5.17亿立方米减少到0.89亿立方米，中游地表供水量由9.72亿立方米减少到8.82亿立方米，地下水开采量由7.47亿立方米减少到4.18亿立方米，有效遏制生态系统恶化趋势。中长期目标是到2020年，民勤蔡旗断面下泄水量增加到2.9亿立方米以上，民勤盆地地下水开采量减少到0.86亿立方米，中游地表供水量减少到8.22亿立方米，民勤地下水水位持续回升，流域生态系统得到有效修复。

石羊河流域治理的措施和手段。一是改革水资源分配管理制度体系，流域内各级政府按照《石羊河流域水资源分配方案》《石羊河流域水资源管理条例》中“总量控制、定额管理、逐级分配”的办法，建立完善县、乡、村、社、户逐级水权分配体系，先自上而下逐级逐年制定水量配置方案，再将全流域用水分配到市、县(区)、各行业，再逐级分配到用水户。二是完善节水工程设施，完成灌区节水改造工程和渠灌、管灌、大田滴灌、温室滴灌等田间节水改造工程。三是推广应用节水技术，全面推广沟畦灌溉、膜上灌溉等常规节水灌溉技术和滴灌、管灌、喷灌等高效节水技术，在此基础上重点推广垄膜沟灌、垄作沟灌、膜下滴灌三大农田节水技术。四是关井压田调结构，“关井”是指流域严格落实机井取水许可制度;“压田”是指压减灌溉耕地面积，尤其是退耕耗水量高以及沙地、草地等低质量耕地;“调结构”是调整传统农业产业结构，少种植玉米、小麦等高耗水农作物，多种植低耗水、高效益农作物，新建日光暖棚，发展羊牛养殖等畜牧业，发展蜜瓜、人参果、蔬菜种植等特色产业，以实现节水与增收的双赢。五是生态移民，为减少流域生态最脆弱地区人们的生产生活活动对环境的干扰，《规划》提出了上游祁连山水源涵养林区生态移民(“下山入川”)和下游民勤湖区北部生态移民(减轻对荒漠生态系统的干扰)两大工程。

石羊河流域治理提前完成了治理目标，迈向了人与自然的和谐共生与上下游的协同共赢。究其根本，是石羊河流域治理重建了人与自然之间、上下游地域之间的用水秩序，让上下游都享有公平用水权益，同时也公平承担保护环境的责任。石羊河流域治理是实现了种际正义和地域正义的环境正义型治理，下文将重点对此进行阐释。

四、种际主义：人与自然和谐共生

石羊河流域迈向了人与自然和谐共生的道路，本质是因为石羊河流域治理是实现人与自然之间种际正义的治理。在治理过程中，环境承认正义是前提条件，环境制度正义是重要保障，环境分配正义是核心关键，三者相互影响形成“合力”，重构人与自然之间的用水秩序，人与自然之间的公平环境权益得以实现，流域生态环境得到改善修复。

首先，环境承认正义是石羊河流域治理实现人与自然种际正义的前提条件。环境承认正义是指石羊河流域治理中始终尊重并承认人与自然具有同等地位，应该享有公平用水权利。《规划》历时20多年才得以出台，这期间以及此后出台的各级各类的指示、讲话和政策文件都对此达成了共识。这里列举其中一例，2007年10月1日，时任国务院总理的温家宝在民勤考察时指出，“生态用水、生产用水、生活用水，这三个方面密不可分，但第一位的还是生态用水，因为过去我们欠账太多。如果生态恶劣了，生产和生活也就没有保障了，生态改善了，生产生活才能得到改善。”具体来看，一是承认自然环境与人类拥有平等的地位。这是贯穿石羊河流域治理中的共识，是对过度开发利用自然资源及其导致严重经济社会环境后果的反思。自然环境和生态系统的自身价值得到尊重和承认。认可自然不仅为人类提供生存生产资料，是人类生产生计的重要来源，而且是当地人们生活教育娱乐休闲的家园，既承载着人们的“乡愁”，也是人们的情感归属和身心安放之所。可以说，保护自然环境就是保护“家园”。二是深刻洞察自然与人、环境与发展之间的辩证关系，承认自然与人、环境与发展关系中生态环境的优先地位。开始重新认识和评估自然与人类发展之间的关系，认识到水是流域生态系统的核心，也是经济社会发展的基础，更是流域治理的关键。认识到目前石羊河流域面临的最大困境是由于过去经济发展优先于环境保护的理念和模式使得自然生态系统受损严重、“生态欠账”太多，使得经济社会发展受到制约。因此，流域治理必须把生态放在优先和重要的位置。此外，认识到有限的水资源是人与自然环境共同的生命之源，人与自然和谐共生的根本出路是节约水资源，特别要给自然生态系统的循环和修复提供最基本的生态用水。只有生态环境改善了，生产生活才能改善。三是承认和尊重自然系统之间的相互影响关系。认识到石羊河流域是一个复杂而联系紧密的生态系统，其中水是整个生态系统的基础和核心。因此，流域生态治理的关键和重要措施是尊重生态环境系统的发展规律，做好水生态环境修复和治理。

其次，环境制度正义是石羊河流域治理实现人与自然种际正义的重要保障。石羊河流域治理中逐步建立健全了一整套制度体系，这套体系从法律法规到地方性规章等共计100多项，都明确规定了石羊河流域治理以实现人与自然之间的种际正义为目标，要优先保障和配置生态用水，同时也明确了各级政府在石羊河流域治理中的责任和义务，此即环境制度正义。一是建成流域水资源统一管理、统一调度和统一分配的制度，打破过度开发水资源和挤占生态用水的不良局面。甘肃出台的《石羊河流域水资源管理条例》是我国内陆河流域管理的第一部法规，该条例明确规定：“流域管理和行政区域管理相结合，行政区域管理服从流域管理。”同时，成立石羊河流域管理局，负责流域水资源统一管理工作。二是建立了从省、市到县(区)的水资源管理和水权分配制度，优先保障生态用水初始分配权。《石羊河流域水资源分配方案》《石羊河流域水资源管理条例》明确指出要严格按照“总量控制、定额分配”的原则，通过制度节水、工程节水和技术节水等方式压减流域总用水量，同时通过细化优化用水权配置制度，将水权分解到机井、作物和轮次，并确认轮次水量，以及全面实施实名制配水制度，以此保障“还水于自然”的实现。三是优化完善节水制度。《甘肃省石羊河流域地下水资源管理办法》《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》《石羊河流域凿井机组管理办法》等文件明确指出要“严禁地下水开采超额”，实行“用水总量、机井数量、地下水位”三控制，前置水资源管理的关口，从源头上把控审批条件。四是健全环境执法监督机制和问责追责制度，规定石羊河流域治理中各组织、各部门的责任和义务，以及对违法行为的严厉惩罚措施。

最后，环境分配正义是石羊河流域治理实现人与自然种际正义的核心关键。环境分配正义是指石羊河流域治理始终将人与自然享有平等水资源权益，有限的水资源是人与自然环境共同的生命之源，应优先给自然更多的水资源，让自然生态系统休养生息、恢复健康活力等理念和目标落到实处。一是严格落实石羊河流域水资源统一管理制度，严格控制和减少流域整体水资源用量，尤其减少地下水耗用。2019年全流域用水量21.5亿立方米，比2006年减少6.3亿立方米，减少了22.7%。2019年，全流域地下水开采量7.05亿立方米，较2006年减少4.55亿立方米。为此，全流域全面完成关井压田调结构任务，灌溉面积由2003年的446万亩逐步减少到2015年的310万亩，武威市先后关闭农业灌溉机井3338眼，严格压缩生产生活用水，把原来超采的水资源还于自然，让自然得到了休养和恢复。二是优先分配生态用水，还水于自然。石羊河流域治理严格按照水资源分配方案中明确规定的“优先保证生活用水、保障稳定生态用水、重点满足工业用水、公平保障农业基本用水”的基本顺序进行落实。与此同时，流域治理中始终优先保障和落实生态用水的初始水权，即配水时优先满足生态配水，在扣除生态配水后再将可利用水量逐一分配到各个用水地区及每个用水户。三是增加每年的生态配水总量和比例。生态用水量从2013年的0.23亿立方米，增加到2020年的2.24亿立方米，增加了2.01亿立方米。生态用水占比从占2012年用水总量25.25亿立方米的2.4%，增加到占2020年用水总量24.23亿立方米的9.23%。

石羊河流域治理以实现种际正义为目标和着力点，不仅改善了流域生态环境，人与自然的关系走向了和谐共生，而且让流域经济社会发展走上了绿色可持续之路。全流域森林覆盖率由2009年前的12.06%增加到2019年的18.43%。流域边缘地带荒漠化速度明显减缓，沙尘暴频次显著减少，过程持续时间显著缩短，强度有所弱化。石羊河湿地公园水域面积已由2016年的25.16平方公里增加到2020年的26.67平方公里。黄案滩芦苇、白刺、梭梭、沙枣等10万亩植被群落逐步恢复。红崖山水库鸟类生物的种类和数量增长到16目20科80种2万只左右。石羊河流域三产结构比例由2006年的15∶58∶27调整为2019年的20∶37∶43，产业结构不断优化。

五、地域正义：上下游协同共赢

石羊河是滋养流域上下游的一条共用之河，流域上下游走向协同共赢，本质上是因为石羊河流域治理是实现了上下游地域正义的治理。在治理过程中，环境承认正义是前提条件，环境制度正义是重要保障，环境分配正义是核心关键，三者相互影响、形成合力，重构了上下游之间公平的用水秩序，上下游用水冲突得以缓解，经济社会协同发展得以实现。

首先，环境承认正义是石羊河流域治理实现上下游间地域正义的前提条件。石羊河流域治理重新认识和定位了上下游之间的关系，认为应该尊重和承认上下游都享有平等的环境权利，尤其要给予下游民勤基本的用水权利，以维持下游民勤地区的经济社会发展，此即环境承认正义。具体来看，一是认为石羊河流域生态环境恶化最严重的地方是下游民勤，但其症结在于长久以来上下游之间的竞水冲突。因此，流域治理的理念和措施既要打破过去各自为政、各谋其利的竞争模式，也不能只以民勤治理为重，而是从流域整体视角重新审视和理顺上下游关系，让上下游获得公平环境权益。二是认为下游民勤既是流域治理的“硬骨头”，也是突破口。从生态屏障功能来看，下游民勤既承担了阻隔巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠合围的重任，也维系着河西走廊通道安全和西北地区稳定发展。因此，流域环境治理始终给予下游民勤最基本的环境权益，特别是用水权利，从而“确保民勤不能成为第二个罗布泊”。三是深刻认识到上下游面临的生态环境问题各有不同，遇到的治理挑战也有所差异，因此，流域上中下游要承担各自的环境责任，针对各自的问题制定切实可行的治理方案和措施。石羊河流域治理在多年摸索实践的基础上，形成了以环境承认正义为基本内容的治理共识，即“流域治理的第一套‘组合拳’就是石羊河上中下游的治理。上游主要是涵养水源，中游主要是节约水资源，下游是生态的恢复，最重要的是停止地下水的超采。”石羊河流域治理始终以此共识为基础，上游对祁连山林区实行全面封禁管理，组织实施三北防护林、退耕还林、天然林保护、生态公益林保护等国家重点林业建设工程，中游重点推进农业结构转型和建设节水工程，下游加快防沙治沙和生态系统恢复。

其次，环境制度正义是石羊河流域治理实现上下游间地域正义的重要保障。环境制度正义是指石羊河流域治理中出台的各类制度明确规定了流域上中下游之间享有公平的环境权利，与此同时也要承担各自的环境责任和义务。一是石羊河流域治理建成一整套制度体系保障上下游可以公平享有环境权利，特别是保障下游民勤的用水权利。从《规划》到《石羊河流域水资源管理条例》《石羊河流域水资源分配方案》《石羊河流域地表水量调度管理办法》等法规及政策文件，都明确指出石羊河流域统一管理分配水资源，严格落实总量控制、定额用水。中上游不能借地理位置优势和水库蓄水之便先占和多占流域水资源，还要以蔡旗断面的过水量作为约束性目标，每年向下游民勤下泄水资源，从治理时的0.98亿立方米，到2020年增加为2.9亿立方米以上。为实现压减总用水量和保障下泄水量的目标，武威市还制定了《武威市行业用水定额标准》，其中严格规定上下游区域和不同行业的配置定额和配置总量，以武威市人民政府《关于2008年水资源配置和完善水权制度的意见》为例，其规定当年给中游凉州区配水11.55亿立方米，民勤县配水6.15亿立方米，整个流域的生活用水、生态用水和生产用水分别是0.58亿立方米、0.75亿立方米和17.45亿立方米，再将流域内水资源按照配置定额分配到市、县各灌区，以及乡镇、村组和用水户，并采取以人定地、以地定水、以电控水和凭票供水的办法，严格控制用户用水行为。二是明确规定了流域治理中上中游和下游各自的节水底线和节水量。《规划》和《关于加强石羊河流域地下水资源管理的通知》等文件明确规定中游地下水开采从治理时的7.47亿立方米，到2020年减少为4.18亿立方米，下游民勤地下水开采量从5.17亿立方米，到2020年减少为0.86亿立方米，为实现下游民勤盆地地下水水位持续回升和流域生态系统得到有效修复提供制度保障。三是逐步制定完善了执法制度和行政否决制度，明确流域治理中上中下游各自要承担的责任，以及不按照制度治理要受到的惩罚。

最后，环境分配正义是石羊河流域治理实现上下游间地域正义的核心关键。环境分配正义是指石羊河流域治理中始终把上中下游间享有平等的环境权益和承担平等的环境责任落到实处。下游民勤比中游地区面临的生态危机更为严峻，因而石羊河流域治理始终保障下游用水权、严格控制用水量。具体来看，一是围绕上中下游享有公平的环境权益而严格落实各项治理制度和措施，特别是保障下游民勤的环境权益。石羊河流域治理严格落实《规划》标准，上中游每年向下游民勤蔡旗断面下泄水资源，从治理时的0.98亿立方米，到2015年已达到3.13亿立方米，提前超量达成远期目标(2020年达到2.9亿立方米以上)。为达成治理目标，流域治理中还设计了工程“安全阀”，统筹建设了上游西营河向下游民勤调水的专用输水渠道共计50.33公里，自2010年起连续11年超额完成《规划》要求的调水任务。流域治理还完成了从石羊河流域外调水到民勤的景电二期延伸工程共计20.92公里，自2012年开始每年向民勤实施生态补水，调水效率由过去的0.7提高到0.96。此外，中游和下游各自完成了相应的地表地下节水量和关井压田调结构的任务量。二是上中下游共同承担流域治理带来的环境风险和环境损失，特别是通过政策倾斜方式对承担了较多损失的下游民勤尽可能提供相应补偿。与中游武威凉州区相比，下游民勤一直以来就承担了更多的环境风险和环境损失，而此次流域治理的重点和突破口也是遏制下游民勤的生态危机，因而在下游民勤落实了更为严格的节水制度，尤其在关井数量、压田面积上比中游凉州更多。这加重了下游民勤，尤其湖区老百姓的损失，包括耕地减少带来的经济损失，以及因生态移民而离开家园故土所造成的社会资本断裂和情感剥离等。因此，一方面，流域治理中在资金人力物力分配上更偏重民勤，流域治理的资金重点投入民勤灌区节水改造工程、西营河专用输水渠工程和景电二期延伸工程等。另一方面，地方政府出台、落实相应制度政策尽可能对流域治理中受到严重损失的地区及当地农民给予补偿，降低该地区的环境风险和损失。如政府补贴资金搭建日光温棚，通过大力发展蔬菜、瓜果、药材等产业来弥补“关井压田”的损失。对下游部分受损农民提供治沙岗位，让他们参与压田治沙项目获得劳务报酬。此外，还为他们提供就业培训，输送劳动力外出就业以提升收入。三是上中下游共同承担环境治理的责任和义务。依据上中下游地理区位、经济社会发展状况等方面的不同，按照上游水源涵养、中游节水和下游环境保护修复各有侧重来承担环境责任和义务。具体来看，上游进行生态移民，其中古浪县南部山区的1.53万户6.24万人移民到黄花滩生态移民区。中游的武威市主要是农业结构调整和节水工程改造，其中田间节水改造面积达到90多万亩。下游承担生态治理义务，通过政府支持、社会组织以及民众结合的方式组织开展生态保护修复。

石羊河流域治理以实现地域正义为目标和着力点，下游民勤的生态危机从遏制到修复，生态环境得到改善，民勤县森林覆盖率由2000年的8.4%提高到2020年的18.21%，提高了近10个百分点。从2010年开始，干涸了半个世纪的青土湖再现水域湿地，水域面积达26.7平方公里，旱区湿地面积达到106平方公里，地下水水位从2007年的4.2米上升到2021年的2.91米，累计回升1.29米。流域上下游用水秩序从竞争走向正义，经济社会发展也走向协同共赢。2009年民勤县农民人均年收入4746元，至2021年增长为17059元，增长了12313元，增幅达259%。

六、结论与讨论

近年来，在生态文明建设背景下大江大河治理已经取得显著成果，但是如何推动流域高质量发展和生态环境保护依然是国家和各级政府亟待解决的难题。石羊河流域人口密集、水资源匮乏、生态环境脆弱，受气候变化和人为因素影响，流域水资源总量在减少，人与自然的竞水矛盾日益突出、上下游的竞水冲突愈加尖锐，加速了生态环境的恶化，同时也制约了流域经济社会的发展。自2007年颁布实施《规划》以来，石羊河流域治理取得明显成效，改善了流域生态环境，促进了流域的经济社会发展。本文从环境正义视角构建了分析框架，以阐释石羊河流域治理之道，探究环境正义型治理的生成机理和实践路径。这不仅可以丰富流域治理和环境正义理论，还可以为流域环境治理实践提供经验路径。

石羊河流域治理取得良好成效，是因为流域治理重构了用水秩序，实现了人与自然之间的种际正义和上中下游的地域正义。环境正义型治理由环境承认正义、环境制度正义和环境分配正义三个层面组成，三者相互影响、形成合力，使石羊河流域走向了人与自然和谐共生与上下游协同发展的道路。具体来看，环境承认正义是指流域治理尊重和承认人与自然和上下游都享有平等环境权益，特别是公平用水的权利，这是环境正义型治理的前提条件，没有环境承认正义，石羊河流域治理将很难落实环境制度正义和环境分配正义。环境制度正义是重要保障，石羊河流域治理从国家、省、市到县各级政府部门建立健全了保障人与自然间种际正义和上下游地域正义的法律法规和政策体系。环境分配正义既是过程也是结果，石羊河流域治理建立了水资源统一管理分配的体制机制，通过领导负责制和一票否决制坚决落实生态用水优先配置和下游民勤用水权益。从流域治理的成效来看，石羊河流域人与自然关系走向了和谐共生，上下游之间迈向了协同共赢。

流域治理不单单是生态环境的单向度治理，本质上既是要实现生态与经济社会发展和谐统一的治理，也是对区域社会结构、社会关系重构的治理。生态环境是最大的民生福祉，是最公平的公共产品，当前在人与自然和谐共生的现代化进程中，政府和民众都越来越重视生态环境，尤其在生态资源受限严重的地区，环境正义问题在环境治理中变得日益紧迫。石羊河流域环境正义型治理旨在实现人与自然的和谐共生与上下游的协同发展，但依然面临很多挑战、存在不足，在如何保障受损地区及其民众的基本利益，如何在治理中让更多的民众有参与治理的意愿和能力，如何对受损老百姓进行合理有效的补助和支持等方面还亟待改进，也需要进一步研究，从而为流域高质量发展提供优化路径。

参考文献和注释略