河海社会学坊|双向修复:国家与农民关系视野中的存量垃圾污染治理

摘要:随着生活垃圾治理体系与治理能力现代化进程加快推进，存量垃圾污染的环境与健康风险成为城乡环境治理新议题。存量垃圾污染治理伴随垃圾场使用全周期，嵌入乡村社会的存量垃圾受到政府与农民的关注。存量垃圾填埋场的社区化与景观化，促使政府采取更加生活化的治理逻辑化解存量垃圾次生污染的社区环境风险。与政府聚焦乡村社会的生活空间修复不同，农民更倾向于日常实践的生活秩序修复，创造与存量垃圾共存的生活方式。存量垃圾次生污染问题在政府封场整治与农民生活方式调整的双向修复下暂时得以解决。乡村社会中的存量垃圾依然充满不确定性，存量垃圾次生污染的环境健康风险依然需要强化社会防范。

关键词:存量垃圾污染 双向修复 生活治理 国家与农民关系

作者：孙旭友, 山东女子学院社会与法学院教授, 研究方向为环境社会学。

网上公开资料显示，世界十大垃圾填埋场中的印度布洛根垃圾场占地达 570亩左右，场地当中所堆放的垃圾高度有10层楼高，并且每天运送到这里未分类的垃圾达 500 多吨。如何治理如此庞大的垃圾场以及预防填埋场垃圾的二次污染，牵动着全世界网民的心。中国最大的垃圾填埋场——西安灞桥江村沟垃圾填埋场自1994年运营，已经于2020年2月27日提前封场。根据世界银行2018年公布的《垃圾何其多2.0》报告，全世界每年产生 20.1亿吨城市生活垃圾，其中至少有 33%没有经过环境无害化处理。世界上如此之多的垃圾被随意丢弃在垃圾场，如此之多的垃圾填埋场又因垃圾量几何级增长而日益饱和甚至提前封场。如何妥善治理存量垃圾场以及存量垃圾次生污染带来的环境健康风险成为现代社会的特有问题与世界性难题。

●问题提出●

近年来，随着生态文明建设的深入推进以及生活垃圾减量化、资源化、无害化处理体系的逐步完善，我国以垃圾焚烧为主体，以资源化为优先，以卫生填埋为兜底的生活垃圾处理格局正在形成。虽然我国垃圾填埋场的数量增长出现减缓趋势，但是现存垃圾填埋场的数量依然庞大。住房和城乡建设部的统计数据显示:2006~2020年，我国城市及县城累计填埋生活垃圾 19.63 亿吨，截至 2020年我国城市和县城垃圾填埋场数量 1871座,在存量垃圾治理及原生垃圾“零填埋”政策的加持下，我国大量生活垃圾填埋场亟待治理。

为进一步加快存量生活垃圾治理体系建设，国家发展改革委、住房和城乡建设部发布的《“一四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》提出“存量填埋设施成为生态环境新的风险点”的问题论断。在相关政策指引与控制标准支持下，基层政府逐渐加大对存量垃圾治理的力度。相关学者亦针对存量填埋设施与存量垃圾污染两个治理对象，从环境污染的技术治理与环境风险的社会应对两个维度进行研究。

一是存量垃圾污染环境健康风险的技术治理。无论是政府部门还是市场企业，作为建设运营与监管的一方，加强存量垃圾填埋场整治环境风险化解与生态修复既是社会责任也是产业机遇。面对存量垃圾对地下水、土壤、空气等带来的环境健康风险，有学者提出原地筛分生物好氧处置、原地封场等填埋场修复以及复生技术与工程项目设计这类存量垃圾的技术治理方式被认为是有效治理存量垃圾污染的技术方案；多元物料蚯蚓堆肥是存量垃圾资源化的有效利用途径；通过第三方监管模式、填埋场建设运营 PPP 模式等措施完善生活垃圾填埋场的监管体系则是技术治理工程与制度优化路径。此类研究带有应然性价值判断属性，以存量垃圾的环境风险评估为基础，通过项目工程污染治理技术等路径切入，来防范化解存量垃圾环境风险。但是相关研究主要基于技术思维与工程范式，把存量垃圾污染看作一种物理事实与生态问题，很少从社会维度切入存量垃圾污染对社会影响的考察。事实上，存量垃圾场的位置选择、存量垃圾次生污染的影响群体及其应对方式等都与环境正义、社会阶层等社会因素密切相关。

二是存量垃圾污染环境健康风险的社会应对。因生态环境问题而引发的抗争事件是国内社会学界持续关注的焦点议题，而存量垃圾污染引发的邻避型环境抗争(邻避冲突)是其重要内容，呈现“混合型抗争”的特征,被学界称为“抗争型环境参与”在垃圾填埋设施建设邻避冲突事件中，民众的生活品质、环境污染、身体健康与邻避冲突发生有内在关联,而受害者的抗争诉求、政府的回应策略以及抗争结果是存量垃圾污染抗争的主要议题。相关研究提出“政府在整个过程中都应优化社会管理与公共服务职能，增强政府公信力”、“优化补偿机制与加强沟通”等措施。此类研究多以“国家-社会”或“政府-农民”视角来分析存量垃圾污染抗争问题，存在“政府-农民”二元对立的视角缺陷，其研究议题主要集中于农民抗争以及政府回应的分析。国家与农民关系的对立视角带有西方理论的狭隘性，在中国乡村治理现代化进程中，国家与农民的互构或融合关系已成为乡村建设的事实。尤其是在“必须以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点”的理念下，如何切实把高质量发展成果转化为高品质生活最大限度地降低存量垃圾污染的社会环境影响，已在基层政府执政理念与农民生活诉求之间达成共识。另外，相关研究很少对存量垃圾污染后果进行延续性分析。存量垃圾污染贯穿垃圾填埋场整个生命周期，因此，有必要强化存量垃圾后续治理研究。

基于以上分析，本文以国家与农民关系为视角分析政府与农民在存量垃圾二次污染治理中的行为。国家与农民的关系研究大体是在国家与社会”的框架下展开，是社会学研究中国乡村社会的重要理论视角。与西方“国家-社会”关系理论下的利益主体互动和博弈不同国家与农民的良性互动与合作是现代中国乡村治理现代化的重要机制也是社会学视野下国家与农民关系研究的主要趋势。具体而言，本研究以山东省P县的存量垃圾二次污染治理为案例，从乡村治理现代化的整体性立场出发，把存量垃圾整治作为农村人居环境整治或乡村生活治理现代化的组成部分，聚焦垃圾填埋场建成后的潜在风险及其治理，分析当地政府与村民如何通过对库存垃圾次生污染带来的环境健康风险的差异化应对，达成“村庄与垃圾共存”的场景化以及国家治理与生活治理共融的乡村治理现代化目标。

●案例介绍与资料获得●

P县垃圾填埋场坐落在离县城东北30多公里的K村旁的山坳。该垃圾场始建于 2005年，是P县唯一一座垃圾填埋场，整个垃圾场占地面积 150 多亩，每天进场垃圾均达 150 多吨，但已于 2019 年封场整治。K村是一个人口只有不到 800 人的小山村，该村村民除了外出务工，主要依靠种植小麦、玉米等农作物以及黄桃、葡萄等经济作物来维持生计与增加收入。从全县转移而来的垃圾给该村带来了巨大的环境污染和健康危害，同时带来的垃圾处理二次污染和垃圾处理设施新选址无法落地的环境非正义问题与社会影响，自垃圾场启用时就存在。如，由于垃圾分类不彻底、垃圾场管理不完善、选址不科学以及工程建设质量等问题，P县垃圾填埋场腐臭气味刺鼻，垃圾渗液污染了地下水，附近村民只能去别的村买水喝，而且垃圾场附近的庄稼、果树也因此而枯死。无论是垃圾场运营还是封场整顿期间，存量垃圾污染已成为威胁当地村民生活生计与身体健康的重要风险源。如何消除存量垃圾污染带来的影响，及时修复被破坏的自然环境、生产生活方式与社会关系是摆在基层政府与村民面前的重要议题。

本文的资料收集主要包括两个阶段。一是2018年6月在该垃圾场运营期间，对垃圾场运行情况及其对K村的环境影响的调研。这时的垃圾场已经出现垃圾污染当地土地、饮用水等严重的环境健康危害，当地政府与村民采取了相关举措来化解垃圾污染影响。二是2021年1月主要针对垃圾场封场后基层政府与当地农民的补偿行动及其关系对K村进行的二次调研。垃圾场虽封，但其污染影响并未完全消除，新的环境健康风险仍然存在。笔者两次调研都通过互联网收集当地新闻报道政策文件，并进入现场进行了细致观察，还访谈了该县城管局负责城乡环卫工作的科长、镇垃圾处置办公室主任、K村村委会干部与相关村民等 10 多人。

●双向修复：政府与村民对

存量垃圾污染的差异化治理●

伴随着P县新垃圾场的建设，以及垃圾焚烧设施的开工运营，该县垃圾治理新时代开启。K村旁边的垃圾场也完成历史使命，处于封场整治期。但是，垃圾填埋场10多年来填埋的生活垃圾依然深藏于K村附近，仍将被长期封存。垃圾场成为融入当地社区的人造设施，时刻出现在当地村民的生产生活实践与历史记忆之中。存量垃圾场封场之前带来的环境健康风险已然显现，封场之后如何处置已有的负面影响以及后续的环境健康风险，依然是影响农民美好生活的重大环境问题。为此，当地基层政府与村民从各自诉求、立场、条件出发，开启了针对存量垃圾污染的防范处理，笔者称之为“双向修复”。这种存量垃圾污染的“双向修复”是指政府与农民两个不同的利益相关者基于差异化的治理基础与治理诉求，针对存量垃圾污染及其社会环境影响采取不同的治理举措达成的衔接或对接式的治理模式。

(一)生活空间修复:基层政府化解存量垃圾污染风险的空间整治

远离城市喧嚣的垃圾填埋场既是一个区域集中处置城乡生活垃圾的公共服务设施，也是关涉基层政府治理现代化和提升民生服务水平的结合点。如何进一步防范化解存量垃圾污染及其社会环境影响，成为基层政府解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾、不断满足人民群众美好环境需要以及防范化解底层风险等重大社会民生问题的重要体现。在此背景下，基层政府采取治理存量垃圾与消除存量垃圾污染兼容的整治思路，针对垃圾填埋场与K村两个空间，实施生活空间修复策略。所谓生活空间修复是指基层政府通过封场整治、景观设计、村路修整、遇水搭桥等当地硬件设施建设与空间重构，力图让垃圾填埋场融入乡村生活，成为乡村社会的一部分，实现垃圾填埋场的社区化与景观化。

一是封场整治:存量垃圾技术治理。对存量垃圾带来的土地浪费细菌滋生、地下水污染、土壤污染等环境影响实施技术化、工程化处置已成学术界和基层政府的共识。当垃圾填埋场作业至设计标高或垃圾堆放场不再收纳垃圾而停止使用时，做封场处理是存量垃圾治理的常见措施。《生活垃圾卫生填埋场封场技术规范》(GB51220-2017)指出:一般要求填埋场填埋作业至设计终场标高或不再受纳垃圾而停止使用时，须实施封场工程。固体废物填埋场的最终覆盖是填埋场运行的最后阶段，通过封场系统以减少雨水等地表水渗入废物层中。

P县垃圾填埋场封场治理即通过水泥固化垃圾场围墙、铺设防渗层与土工滤网、周边绿化等工程化的方式，让存量垃圾储存或挤压在一个相对安全的封闭空间以减少垃圾与土地、空气、人畜、雨水等接触的机会，让垃圾场成为一个相对安全的独立空间。

咱们县垃圾场弃用后就招标进行了封场处理，也对周边环境进行了绿化、美化与净化。主要是后面怕存量垃圾出现渗透污染水源和土地的情况。封场后，以前进场的垃圾就被封闭起来了，一般不会出现二次污染的事情。现在这个地方感觉像个小公园似的，既美观又安全。这样的话政府与群众都安心。(县环卫科长W)

存量垃圾封闭化处理与填埋场封场隔离形成了两个相对独立而又嵌入当地社区生产生活之中的物理空间。垃圾填埋场在当地村民的日常生活中似乎也因为垃圾填埋场的封场与技术治理而变得更容易接纳。

这个垃圾场以后不用了，听说是进行了处理。你看现在整治得多好，种了很多树，周边的墙上也涂了很多图画。以前这边臭气熏天，现在好多了。(村干部L)

二是生活补偿:村庄公共设施重建。垃圾场因停止使用而整治存量垃圾是填埋场运行的最终阶段，但并不代表存量垃圾污染危害的终止P县垃圾场在封场前就一直存在二次污染的问题，并对K村生活环境与村民健康带来极大威胁。基层政府对当地生产生活设施的建设与性能提升，既是对以往存量垃圾污染治理的延续，也是对当地环境污染危害的物质补偿。

围绕存量垃圾对K村农作物种植的影响、土地污染与饮用水污染等当地群众反映强烈的问题，县镇两级政府自2010年以来，设计并实施了相对系统的应对和补充方案，直至垃圾场封场依然在持续推进。

刚开始的时候村民不让建垃圾场，闹得厉害，建成后有段时间管理跟不上，设施也不是很完备，出现过垃圾渗水污染了周边土地的庄稼和地下水。该村村民也不断反映，意见大得很。县里拨了钱，进行了适当的现金补偿，主要是对与出行路面、吃水问题等相关的基础设施进行改造。到现在将近十年了，还在进行呢。(镇垃圾处置办公室主任P)

根据笔者的观察与访谈，当地政府主要从垃圾场到村庄之间的道路规划、建设与硬化，垃圾场周边受到污染的土地的翻整与修复，以及为K村解决吃水用水问题三个方面来解决存量垃圾污染的社区影响村容村貌的改变与村民生产生活条件的改善，促使K村成为基层政府治理存量垃圾的第二空间。上述措施对消除存量垃圾污染的环境影响效果不得而知，但是村庄公共服务设施的改善却提升了某些村民的满意度。

现在给修了路，打了水井，用上了自来水啥的都挺好的!各方面都方便，污染的影响不大。其他的村都没有这个福利待遇。要不是旁边有垃圾场，镇上县里也不会给做这些的。(村民W)

当地政府通过事后补偿或改善村庄公共服务设施的方式，拓展了存量垃圾污染的治理空间，实现了对存量垃圾污染的治理，构建了垃圾填埋场与K村社区两个治理空间，形成了针对存量垃圾的技术治理与聚焦存量垃圾影响的福利治理相融合的“技术-福利”一体化治理模式。

(二)生活方式修复:农民化解存量垃圾污染影响的生活策略

对村民而言，垃圾填埋场建设通常带有邻避性，垃圾场带来的环境健康风险一直伴随垃圾场的整个使用周期，其污染也的确影响了农民的日常生活甚至身体健康。存量垃圾污染的环境非正义性不会因为垃圾场封场而消失，其整治效果也存在不确定性。但是，基层政府主动推进存量垃圾设施及其影响治理，形成了乡村物理空间美化和乡村生活空间便利的有效联结，经过美化、净化、绿化后的垃圾填埋场更是融入整个社区社会生活的景观，成为农民不得不与之共存的“另类财产”在垃圾填埋场封场整治与村庄公共设施建设同步推进的背景下，村民不仅开始适应存量垃圾次生污染带来的生活改变，也逐渐认可垃圾场是村庄一部分的社会事实。

一是适应复杂化的生活方式。与存量垃圾共存以及对垃圾场社区景观的接纳是农民适应或修复存量垃圾污染的表征，也与政府设定的生活治理现代化的目标契合，即“农民生活治理的现代化就是要通过国家治理手段实现农民生活世界中生活空间、生活观念和生活实践的现代化”。实际上，村民还有自主应对污染或主动修复存量垃圾二次污染影响的生活化策略。有经济实力的村民为远离垃圾污染，搬到镇上或县城居住;依然在村里住的村民只能自我救助，采取诸多生活智慧来化解垃圾污染带来的生活影响。例如当存量垃圾污染K村地下水时村民开始到别处拉水或买纯净水喝。当地政府打井、接自来水入户后村民逐渐适应了这种现代化的吃水用水方式，但是也同时保存了用自掘井水浇地、洗脚等传统生活化用途。

政府在村东很远的地方打了深井，给每家每户都安上自来水，吃水不成问题，但是就是要收费。很多家里就是人吃的水用自来水，浇地、浇花、喂鸡鸭、洗脚啥的就用自己家的井水。(村民Z)

村民的生活策略远不止采用两套用水系统来应对存量垃圾污染的生活影响。村民早已通过改种果树或绿化树苗来代替庄稼种植、抛荒垃圾场附近土地、不吃自家产的粮食作物等方式转移垃圾污染影响，以此来化解自身无法确定的环境健康风险，重建自我认可的生活秩序。根据村民早已熟知的应对垃圾污染的生活策略来看，村民逐渐适应了自来水、燃气等乡村现代化生活设施，但是依然在存量垃圾污染的确定性与垃圾场封场整治是否能消除污染的不确定性之间摇摆。村民在现代化生活方式、传统生活方式与规避垃圾二次污染的生活方式之间形塑了一种其自认为合理、科学、无害、明智的嫁接式生活方式。

二是接纳垃圾场的社区融入。自垃圾场选址于此，经过村民短暂的上访、抗争之后，垃圾选址落地K村已成既定现实。村民已慢慢接受了这个不得不承认的事实，但是当地村民依然对垃圾场保持警惕，称呼垃圾场为“那个地方”“不干净的地方”，以至于垃圾场周边种植的果树、庄稼自己都不敢吃。但是，随着垃圾场存在的长期化与存量垃圾治理的制度化，尤其是存量垃圾科学化隔离与治理空间打造，村民改变了以往厌恶、排斥的态度。接纳垃圾场为村域社会的一部分或景观，构成大多数村民新的乡土认知。

垃圾场都在那里十五六年了，迁走是不可能的了。无论我们怎么样，垃圾场都在那里。再说，现在不像开始那样担心，现在垃圾场也封闭了，也开始治理，政府还免费给铺路、打井，也感觉不到什么污染的。(村民P)

村民对垃圾场的接纳是一个缓慢的过程，既有时间对环境保护意识的消磨，也有政府加快乡村建设以提升村民满意度与获得感带来的影响。

当村民把垃圾场作为村庄景观的一部分或生活中难以剔除的“问题”之后，与存量垃圾共存不仅是村民迫不得已或主动选择的结果,也是政府主动塑造与村民主动要求的一种生活治理式“共谋”。在政府主动加强存量垃圾治理的同时，村民相应地在存量垃圾治理与村庄设施建设、村民生活水平提升之间建立联结，甚至把村民生活水平提升与村庄服务设施建设看作存量垃圾治理的一部分或当作要求政府加强村庄建设的筹码。在某种程度上，村民的注意力从存量垃圾污染转移到治理的内容与效果上，甚至把是否给村庄带来进一步的福利看作存量垃圾污染治理的重要指标。农民对存量垃圾污染治理的评估标准也发生了转换，即从治理存量垃圾转移到消除存量垃圾污染影响与加强村庄建设上来。

●结论与讨论●

如何让垃圾场融入社区，如何防范化解存量垃圾污染影响是摆在基层政府面前的政治议题，也是与农民生活息息相关的社会问题。P县存量垃圾污染问题自建设开始就存在，到垃圾场封场整治依然是摆在政府面前的民生问题。存量垃圾引发的土地污染、农作物坏死、饮用水污染等环境健康影响，不符合政府满足农民生活需求与保持社会稳定的执政理念，也对当地农民的生产、生活造成极大威胁。如何整治存量垃圾次生污染是政府与农民双方共同关心的问题，也伴随着垃圾场使用全生命周期。只是在垃圾场的不同运营阶段，政府与农民采取了差异化的应对策略。

无论是当地政府早期的重视程度不够与垃圾污染事件频发，还是后期的积极修复与事后补偿，政府行为都受到生态文明建设、执政为民理念与城乡发展一体化等社会结构的制约。从垃圾场建设开始，作为受害者一方的K村农民，不得不面对垃圾场建设运营与垃圾污染防范的既有事实。如何加强对存量垃圾污染影响的生活、生产、生态修复，是政府与农民共同关心的社会环境问题，也是当地乡村社会的生存发展问题。政府通过重建村庄公共生活设施与加大垃圾场整治力度，形塑了技术治理与生活治理结合的空间修复逻辑，呈现了乡村治理现代化的国家治理面向。农民在逐渐适应与存量垃圾共存之后，建构了一套兼顾现代与传统的复杂生活方式，也逐渐接受或认可了政府建设乡村的事后补偿方案。农民接纳垃圾场的社区融入与承认存量垃圾存在于其生活世界之中，是农民在与政府复杂关系的塑造中主动选择的结果。当地农民以一种不同于政府空间修复的方式，即生活化策略应对存量垃圾次生污染带来的环境健康负面影响。农民在回归平静生活之后，所形成的环境污染认知观念的转变与生活方式的改变，是在政府不断实现其美好生活愿望与乡村建设现代化目标下达成的。正如周飞舟所言，“如果我们非要把国家和农民看作不同的利益主体的话，那么这两个利益主体能够成功'对接’，也是中国家庭本位、伦理本位的社会文化起作用的结果”。政府与农民两个利益主体的“关系一体化”不仅是中国传统文化与政治体制塑造的社会结果，也是政府与农民现实诉求一致性的结果，即双方在某种程度上，各自在追求美好环境生活诉求的目标致性上达成了国家对乡村生活的现代化治理。

当然，存量垃圾次生污染的政府治理是基于一种技术思维、行政逻辑与补偿路径的政治介入。垃圾场建设初期缺少沟通、协商、参与等社会互动机制，其空间修复的效果与可持续性等仍有待观察。农民存量垃圾污染的生活策略应对与政府民生工程建设达成了一种新的生活满足感和复杂化的生产生活方式。在某种程度上，农民接纳了存量垃圾存在于社区生活的事实，且以乡村生活现代化的方式遮蔽了环境正义诉求与美好环境需要。能否重新唤起农民对优美环境的诉求与防范垃圾污染的急迫性仍需新的动员事件。但是一个不可否认的事实是:与存量垃圾共存的乡村生活依然充满不确定性，存量垃圾次生污染的环境健康风险依然需要警惕。