Z县相对集中审批权改革的现状及困境

政务 2025-01-20 07:01 黑龙江

注：本文为Z县官媒公开报道，仅供业内人士交流探讨。为避免对号入座产生其他影响，具体地名及作者已经隐去。作者是 @注册助手公众号资深读者，现任Z县审批局副局长。

审批慢、审批乱、审批互为前置一直是制约项目落地和优化营商环境的重要问题，也是群众和市场主体对政府工作效率不满意的重要方面。全面实行审管分离，理顺“审”和“管”的关系，是深化推进“放管服”改革，全面提升Z县投资服务环境的重要举措。2017年12月Z县行政审批局正式挂牌，2019年10月接转第一批业务，2020年1月全面接转业务。正常运行一年多来，取得了一些成效，也存在着实际的困难。

一、Z县相对集中审批权改革的基本情况

机构设置方面，Z县行政审批局于2017年12月15日正式挂牌。该局是县政府工作部门,为正科级，加挂县政务服务和大数据管理局、县公共资源交易监督管理局牌子。实行一个机构三块牌子的管理体制，县行政审批局内设10个股室，即办公室、人事股、政策法规股、督查和交易监管股、政务服务和大数据管理股、市场服务股、社会事务股、国土城建股、项目服务股、联动勘验股。

职能配置方面，根据《Z县行政审批局职能配置、内设机构和人员编制规定》文件精神，共承接行政许可事项218大项573小项，除省市垂直管理及因职能性质特殊（公安、税务、气象、烟草、环保、自规、消防）暂不适宜划转的许可事项外，其他19个部门均已完成了行政许可事项划转，实现“应划尽划”，划转率100%。

人员配置方面，按照“编随事转、人随编走”的原则，行政审批局人员都是由各职能部门调入，全县总编制不增加。根据Z编〔2018〕12号文件要求，行政审批局核定行政编制20名(后因机构改革减为16名)，其所属的政务服务信息中心核定全额拨款事业编制20名。

二、取得的成果

1、理顺了审批体制。Z县通过设立行政审批局，实现审批、监管分离，形成行政审批局负责审批执行职能、政府的其他工作部门负责审批监督职能的工作新局面，审批职能从原部门划转后，这些职能部门只能专注行使监督管理职能，这些部门的工作人员只能走出办公室，深入一线，了解和掌握市场主体的情况，进行有效的后续监管和服务。克服过去审批部门“多头审批、重复审批”、“重审批轻监管、重管理轻服务”等问题，有效地防止了政府职能部门既当“运动员”、又当“裁判员”的弊端。

2、精简了审批人员。通过实行审批人员整合，从总量上减少审批工作人员的数量，降低了行政机关的运行成本；行政审批局实行的是“一岗多能、一人多专”，每一位审批人员必须熟悉所属审批股室的所有业务，这从质量上提升行政审批工作人员的能力，提高了机关干部的综合素质。比如在改革前19个审批单位涉及400多名审批人员，改革后集中在5个业务股室15人。

3、优化了审批流程。行政审批职能从多个职能部门集中到行政审批局后，减少了不必要的审批环节，一些审批事项由多部门审批变为一个部门审批，审批相对人享受到了更加方便、快捷的政务服务。比如原来开办学校需要先到教育部门取得办学许可证，然后根据是否为营利性选择到市场监管部门或者民政部门办理主体资格证，主体资格取得后再到市场监管部门办理单位食堂经营许可。改革后只需要到行政审批局即可完成登记，避免市场主体多头跑，重复提交材料。

4、提升了审批质量。县行政审批局对所承接的许可事项进行流程再造，根据具体情况，将事项化分为市场服务、社会事务、国土城建、项目服务四大类。针对每个事项，固化业务办理流程，规范服务事项，公布材料清单、办事流程、咨询电话，利用传播媒体和信息渠道，提高信息覆盖范围和传播效果，实现信息广覆盖、易获得、速知晓，让前来办事的群众能够实现“答复一口清、指南一纸清、办事一趟清”。推行好差评系统评价，让评价来得更畅，满不满意群众说了算。自划转以来共办理行政审批21543件，办结率100%，无一投诉。

三、存在的问题

1、法律层面的问题。相对集中行政许可权改革涉及的相关政府部门工作人员一直对此项改革心存抵触，认为：一是相对集中行政许可权改革违背“行政职权法定”原则。对于相对集中行政许可权改革中，Z县行政审批局行使其他行政部门的行政许可权，比如《食品经营许可管理办法》“第六条“县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内的食品经营许可管理工作”就明确了许可部门。二是相对集中行政许可权改革违背法律优先原则。法律优先原则，亦称法律优位原则，主要是指在已有法律规定的情况下，其它任何规范都不得与法律抵触；在法律尚无规定，其它规范制定相关规定，一旦法律就此做出规定时，其它规范必须服从法律。相对集中行政审批权改革，其法定依据是《行政许可法》第25条的规定，但是，行政许可事项一般是由具体领域的职能法规定，其法定主体往往是具体职能的政府主管部门。在相关法律未经修改的情况下，通过地方政府的改革改变行政权力主体，显然违背了“法律优先”原则。

2、行政审批中的纵向协调问题。在我国行政管理中，政府管理职能在日常管理中，主要体现在纵向的业务指导过程中，各种信息的传递也主要以纵向的关系向下传递。行政管理中政策、规范变化，主要都在纵向的内部进行调研、征求意见，形成方案。行政审批局是基于相对集中行政审批权改革的地方产物，目前主要在市州、区县层面存在，没有上级行政部门。因此，相关行政许可方面的政策、规范出现变化时，纵向的相关文件不可能直接传递给行政审批局。Z县行政审批局在通过行政协议移转行政许可事项时，也考虑到这个问题，在协议中对此进行了原则约定。但是，移转行政许可事项的协议本身是原则性的约定，对于其他部门的约束力有限，流畅的信息传递难以实现。

3、行政审批中横向协调问题。Z县在推行相对集中行政审批权制度改革过程中，把原先市场监管、住建、教育、林业等19个审批部门218项审批事项统一集中到行政审批局，毫无疑问地会触碰到原审批部门的审批利益。审批事项往往具有很强的专业性，涉及到的专业审查并不是行政审批局能独立完成的，对于现场勘查、技术论证、社会听证等事项，原审批单位在技术标准和规范标准上的专业支持必不可少。行政审批局负责办理审批业务，政府其他工作部门负责审批业务的日常监管。在这种新的审批管理模式下，协调好行政审批局与政府其他工作部门的协作关系，是行政审批局工作的重中之重。协调得好，就可以提高行政效率；协调不好，将会增加行政成本，既影响行政审批局集中行使行政审批权，也影响政府其他工作部门开展审批业务日常监管的积极性。即使出台了《县人民政府关于建立审批与监管协调联动工作机制的通知》（竹政发〔2019〕16号），由于缺乏相应的监督管理及罚则，涉及到行政审批局和政府其他工作部门的业务衔接上难免发生磕磕碰碰，组织协调的工作很多、扯皮推诿的事情不少，影响工作效率的进一步提高。因此，如何在业务上实现与同级政府其他工作部门的横向对接，是行政审批局履行好审批职能的另一个现实问题。

4、审批责任的划分问题。审批和监管的主体资格进行分离，Z县行政审批局承担审批职能，审批后的日常监管等后续工作则仍由原审批部门负责。如果行政相对人对审批的意见提起行政诉讼或者行政复议，Z县行政审批局则要对其审批行为所造成的后果承担法律责任。如果是行政审批局基于政府其他工作部门错误的审查意见，才做出错误的审批的情形，且行政审批局在审批过程中履行了相应的职责，或者在相对人后续实施许可的后续监管过程中出现了问题，当进行追究问责时，责任由哪个部门承担？承担的比例又如何在政府的其他工作部门和行政审批局之间进行划分？

5、人员不足问题。人员的调配一直是行政改革之中的重点，随着相对集中审批权改革的深入以及行政审批职能划转的推进，业务的增多与原有的机构设置和人员编制并不匹配，不均衡、不合理的问题在改革深入的过程中不断凸显。县行政审批局是承担相对集中行政许可权改革任务的一线阵地，特别是在管理团队中配齐专业技术型人才，让处在“风口浪尖”的改革能够满足行政审批履职的能力要求成为必然。依据2019年《Z县行政审批局职能配置、内设机构和人员编制规定》文件，县行政审批局行政编制16名，暂保留过渡工勤编制1名。设局长1名，副局长3名，总工程师1名；党组书记或副书记、工会主席按有关规定设置；股级职数10名。2020年审批业务全部划转给行政审批局后，全年审批业务为13857件，同比增长473%。现有的人员难以完成越来越多的审批事项，加班加点成为工作的常态。

6、乡镇便民服务大厅利用不充分问题。县行政审批局在各乡镇无派出机构，部分业务只能依托乡镇便民服务大厅。各乡镇便民服务大厅隶属于各乡镇政府，无固定熟悉审批业务工作人员，县行政审批局无管理权限。导致原本许多可以在乡镇实现初步受理的事项申请人只能到县城办理。比如个体工商户营业执照办理，可以在乡镇便民服务大厅或者村便民服务室通过湖北政务服务网发起申请，通过邮寄的方式取得营业执照。但因为乡镇便民服务大厅和村便民服务室未能充分发挥作用，申请人只能到县城办理，增加了群众的办事成本，不利于许可事项就近办理的原则。

没有一种改革是完美的，中间总会经历波折。在相对集中审批权改革的路上，做好顶层设计，破除法律层面上的不适格，让行政审批局实现“行政职权法定”；创建与其他纵向部门的沟通渠道，让信息直达行政审批局；完善好审批与监管协调联动工作机制，增加相应的监督管理及罚则，让不作为的单位承担责任与风险；理清审批责任，让各单位各司其职，各履其责；人员合理的配置，让审批业务有序高效完成；对乡镇便民服务大厅采取双重管理机制，充分调动工作的积极性，解决最后一公里的实际问题。

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