日本如何解决地铁基建的融资难题？

地铁有乐町线（也称为地下鉄８号線）主线全长约28公里，西北-东南走向，串联东京的三个主要中心：池袋副中心、东京都心和临海副都心。有乐町线主线于1988年全线通车，线路所有权归属东京地铁公司（前身是営団地下鉄），列车运营权主要由东京地铁、东武电铁、西武电铁三家公司承担。

有乐町线支线从现有的丰洲站岔出，向北延伸至半藏门线住吉站，总长度约5.2公里。在东京地铁线网中，有乐町线支线相当于中心城区东部的半环状线，连接有乐町线、东西线、半藏门线和新宿线四条放射状线路。这条线路不仅提升了东京中心城区东部的轨道交通覆盖率，还增强了临海副都心与锦系町副都心、晴空塔之间的便捷联系。此外，这条线还将有效缓解东西线的拥挤状况，预计高峰时段，东西线木场站至门前仲町站区间的拥挤率每小时可降低约 20%。

有乐町线支线的总建设成本（不包括车辆购置费用）预计约为2959亿日元。这笔预算中，扩建既有丰洲站的费用为269亿日元，而新建5.2公里线路的四站四区间的费用为2690亿日元。

目前的南北线全长约21公里，于90年代分段开通，是东京13条地铁线中唯一不穿越任何市中心区域的线路。南北线的所有权属于东京地铁公司，而列车运营则主要由东急电铁、东京地铁、埼玉高速铁道和相模铁道四家公司负责。

南北线将从现有的白金高轮站（该站是南北线与三田线的换乘站）向南延伸2.5公里至品川站，且在延伸过程中不设置其他站点。建成之后，这条线路将结束品川交通枢纽没有地铁连接的历史，并加强山手线内部区域（例如六本木、赤坂等地区）与品川高铁枢纽及羽田国际机场之间的联系。预计南北线南延线的建设费用将达到1310亿日元。

这两条线路建设工期约10年（发达地区常态）， 预计在2030 年代中期开通。

去年我们介绍了东京都市圈最新开通的地铁线——相铁·东急新横滨线（2023年5月开通），它采用了一种建设与运营分离的模式，即“受益活用型上下分离模式”。而今年开工建设的有乐町线支线和南北线南延线则采用了不同的建设与运营方案。在“上下分离模式”下，轨道建设主体和运营主体是分开的：国有企业负责轨道建设并拥有所有权，而民营企业负责运营，并向国有企业支付轨道使用租金。在这种模式下，运营企业在轨道建设期间没有融资责任，也无需投入资本金。实际上，轨道的投资风险由国有企业（政府）和民营企业共同分担，这已成为本世纪以来日本主流的轨道建设与运营模式。

▲  点击了解相铁·东急新横滨线投资运营模式

与此相对的是，有乐町线支线和南北线南延线采用的是“上下一体模式”，即轨道线路的建设主体（拥有轨道所有权）和运营主体（拥有运营权）均为东京地铁公司（東京地下鉄株式会社）。东京地铁公司不仅需要运营这些线路，还需承担建设轨道的责任。

2022年，经过五方主体的协商，两条新地铁线的建设成本分担方案得以确定。这五方主体为日本中央政府、两级地方政府（东京都政府和下辖区政府）、东京地铁公司以及中央政府设立的轨道建设机构——鉄道建設・運輸施設整備支援機構（JRTT，简称鉄道·運輸機構）。

以有乐町线支线为例，五方协商确定了2959亿日元建设成本（不含车辆购置费用）的分担方案。

有乐町线支线200亿人民币的建设成本中，约60%由三级政府的财政直接承担，在建设期内逐年拨付。而剩下的约40%则通过中央政府发行的特殊债券来筹集，这些资金会转交给中央政府下属的轨道建设平台——鉄道·運輸機構，用于项目的实施。

轨道企业（东京地铁公司）在轨道建设期内无需负担任何融资任务，其主要职责是推进工程项目的实施。这意味着两条新线的建设成本既不需要由东京地铁公司的地产业务利润来负担，也不会由东京地铁公司的投资者承担。因此，投资者不必担心自己的资金被用于公益项目。巨额的基建成本不会增加东京地铁公司未来的财务风险，反而有望通过提高整体线网的客流量和客票收益来增加投资者收入。

有乐町线支线的基建成本中，约20%由日本中央财政资金直接拨付。这种做法在全球范围内也非常普遍，中央政府对地方城市轨道交通项目的成本提供直接财政补贴，而非仅仅补贴一点贷款利息，连“小政府”的美国联邦政府也会直接补贴城市轨道项目。

城市，尤其是那些需要修建轨道交通的大城市，是一个国家经济的主要发动机。这些城市修建轨道线路可以促进国家经济的整体发展。因此，中央政府有责任对地方城市轨道交通项目提供直接财政支持，这与对高速铁路、高速公路项目的补贴逻辑是一致的。城市轨道的发展也间接促进中央政府税收的增长，因为有轨道的城市都是中央税收的贡献大户。因此，中央政府对城市轨道交通项目的直接补贴，既符合“谁收益谁出资”的原则，也是一项财务上很划算的投资。

日本通过多项法律和政府规章，如《都市鉄道等利便増進法》《運輸施設整備事業団法》等，明确了中央政府对城市轨道交通建设项目的直接补贴制度，通常规定中央财政可以补贴35%以内的基建成本。具体的补贴比例会根据线路的实际情况，由地方政府与中央政府协商确定。此外，中央财政的直接补贴比例与对轨道交通项目的审批话语权对应。即中央政府提供的补贴越多，其在项目审批中的话语权也越大；反之，审批话语权越大，补贴也应该越多。

除了三级财政直接承担的约60%基建成本外，剩余的约40%基建成本将通过中央政府发行的一种名为“FILP债券”的超长期国债来筹集。这些资金将被转贷给中央政府设立的独立行政法人——日本铁路建设与运输设施整备支援机构（JRTT），然后由该机构将资金转交给东京地铁公司，专门用于地铁项目建设。

“FILP债券”，即Financial Investment and Loan Plan Bonds，在日本法律中的正式名称为“財政投融資特別会計国債”，简称财政投融资债券或财投债。这类政府债券以中央政府信用为担保，为轨道交通等大型基础设施建设项目提供长期、低息的信贷资金。由于这些项目所需资金规模庞大，私营部门和地方政府往往因资信不足而难以单独在债券市场中筹集到足够的资金。

FILP债券与常规政府债券的根本不同之处在于，FILP债券不是由未来的政府税收偿还，而是指定由大型基建的未来运营商偿还，中央政府只为这些债务提供信用担保。因此，FILP债券不会增加政府赤字，也不会增加未来纳税人的负担。

中央政府对地方城市轨道交通项目提供债信担保是应该的，因为这些项目都经过了中央政府的严格审批，中央政府为此提供一定的担保符合“权责对应”原则。

在有乐町线支线和南北线南延线的10年建设期内，东京地铁公司不需要承担融资责任，只需每年向三级政府和JRTT领钱来推进工程实施即可。然而，东京地铁公司并非完全没有压力和风险。

实际上，地铁项目的融资方案绑定了一套对东京地铁公司的运营绩效考核要求。具体来说，东京地铁公司必须在线路开通后的30年内连本带息偿还占基建成本约40%的1220亿日元FILP债券。在运营期间，除了常规的人力、电力等运营成本外，东京地铁公司还需每年向JRTT支付约几十亿日元，用于偿还债务。这意味着东京地铁公司必须确保线路有足够的客流量和收益，必须实现盈利，以满足债务偿还的要求。如果客流量不达预期，东京地铁公司也要从其他线路的盈利中调配资金来偿还这笔债务。

FILP债券制度的核心在于对基础设施运营商施加业绩考核压力，促使其提高基础设施的运营效率和服务质量。这种机制旨在避免运营商以“公共利益”为名，进行躺平经营，持续不断向政府索取补贴。

FILP债券制度要求东京地铁公司每年要从这两条线路的运营利润中拿出一部分去还债。

很多人自然会有疑问：

东京地铁的运营难道不亏损吗？

还能从利润中拿出一部分去还基建债务？

事实上，东京地铁公司运营的9条、总长195公里的地铁线路全部能够实现盈利，并且轨道运营利润相当可观。在日本，东京地铁公司在盈利能力上仅次于JR东日本、JR西日本、JR东海这三家公司，甚至超过了东急电铁、小田急电铁等私营铁路公司。

新建的有乐町线支线和南北线南延线对东京地铁公司而言是盈利的业务，而非亏损的负担。如果这些线路不能带来收益，投资者也就不敢购买东京地铁公司的股票。

看一下2007年至2023年这17年间东京地铁公司的利润情况：

除了新冠疫情爆发的前两年出现亏损外，东京地铁公司在其他年份均能实现盈利，且利润大多维持在800至1000亿日元之间。即便在2022年奥密克戎变种病毒大流行期间，东京地铁公司依然实现扭亏为盈。到了2023年，东京地铁公司在其195公里的轨道网络上实现了764亿日元的利润，这一数字基本恢复到了疫情前的水平。

很多人可能会有疑问：

这些利润不是房地产业务创造的吗？

地铁客运业务也可以实现这么大的盈利吗？

实际上，与东急集团、JR东日本等公司相比，东京地铁公司的业务主要集中在轨道运营上，同时也包括地铁广告和站内商铺业务。相比之下，东京地铁公司在地铁站以外的地产业务非常少。在2023年东京地铁公司实现的764亿日元利润中，轨道运营业务的利润占比超过80%，大约相当于32亿元人民币，而房地产业务的利润仅占6%。

这些数据同样显示，对于轨道公司来说，长期且稳定的收入和利润必须依赖于其核心的轨道运营业务，而非分散精力追求其他边缘业务。