从土地财政到数据财政：路径分析

文摘 2024-11-04 09:37 北京


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土地财政的现状与问题
数据财政的特点与优势
数据财政的实践探索
从土地财政到数据财政的路径选择

一、土地财政的现状与问题

1. 土地财政的定义与特点

土地财政是指地方政府通过出让土地使用权获得土地出让金,并将其作为主要财政收入来源的一种财政运行模式。这种模式下,地方政府通过对城市建设用地的征收、储备、出让等环节的控制,获得大量资金用于城市基础设施建设、公共服务提供等,从而推动城市化进程和经济发展。

土地财政具有收入规模大、来源相对稳定等特点。一方面,随着城市化的快速推进,土地价格不断上涨,土地出让金收入持续增长;另一方面,与税收等其他收入相比,土地出让金收入受经济周期波动影响相对较小,为地方财政提供了稳定的资金保障。

然而,土地财政也存在对土地依赖程度高、可持续性差等问题。土地资源是稀缺的、不可再生的,过度依赖土地出让收入难以为继。同时,土地财政容易引发土地过度开发、房地产泡沫等问题,存在诸多风险隐患。

2. 土地财政的历史发展

改革开放以来,我国经历了快速城市化进程,城镇化率从1978年的17.9%提高到2020年的63.9%。在这一过程中,土地财政发挥了重要作用,成为推动城市化和经济增长的重要引擎。

1988年,《宪法》修正案首次确立了土地有偿使用制度,允许土地使用权在一定年限内出让、转让、租赁,开启了土地财政的序幕。此后,一系列法律法规相继出台,逐步建立和完善了以有偿使用为基础的土地使用制度。

1994年的分税制改革是土地财政发展的重要节点。改革将营业税等主要税种划归中央,地方政府财力大幅缩水。为弥补财政缺口,许多地方政府将目光投向了土地,开始更多依靠土地出让收入。至此,土地财政在地方财政收入中的比重不断上升。

进入21世纪,土地财政进一步快速膨胀。一方面,中国经济持续高速增长,城市化进程加快,房地产开发力度空前;另一方面,地方政府基础设施投资和城市建设任务繁重,对资金需求旺盛。在多重因素推动下,地价不断攀升,土地财政规模持续扩大。

2003年,《国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台,对土地一级市场进行规范,促进了土地交易市场化、规范化发展,土地财政渐成体系。此后一个时期,土地出让收入占地方财政收入的比重不断攀升,在许多城市超过了50%,个别城市甚至高达70%以上。

3. 土地财政面临的挑战

经过多年快速发展,土地财政在为城市化和经济增长做出巨大贡献的同时,也累积了诸多矛盾和问题,面临日益严峻的挑战。

3.1 土地资源的有限性

土地资源是稀缺的,不可再生。随着城市不断"摊大饼"、"抢农地",可出让的土地资源日益减少。许多大中城市城区土地基本出让殆尽,只能将触角伸向远郊,与永久基本农田争地,开发强度不断加大。

然而,永久基本农田是"耕地红线",事关国家粮食安全,不能随意改变用途。这意味着,可供开发的土地资源将越来越少。一些地区已出现土地供应趋紧、地价高企、"卖地"困难等问题,土地出让金增速放缓甚至出现负增长。

从长期看,土地资源终有穷尽之时。一旦土地出让收入"九曲黄河到了海",地方财政将陷入困境。可以说,土地资源的稀缺性和有限性,给土地财政的可持续性蒙上了一层阴影。

3.2 房地产市场的波动性

土地财政与房地产市场休戚与共。一方面,地方政府通过出让土地获取收入,推动房地产开发;另一方面,房地产开发商通过购地开发房地产,反哺土地财政。两者相互促进,共同繁荣。

然而,房地产市场容易受到宏观经济、人口流动、信贷政策等多种因素影响,呈现出较大的波动性和周期性。当前,受经济增速放缓、人口增长乏力等因素影响,我国房地产市场出现转折,从高速增长进入深度调整期。

在此背景下,房地产开发商购地意愿下降,土地市场热度下行。许多城市频现流拍、底价成交,土地出让金大幅下滑。"卖地"难,土地财政雪上加霜。

可以预见,随着房地产进入存量时代,市场需求总体趋于饱和,未来房地产市场大幅波动、深度调整在所难免。一旦房地产这架"马车"失速,土地财政也难独善其身。

3.3 地方政府债务风险

土地财政是地方政府举债的重要抵押品。许多地方政府将未来的土地出让收入预期,作为偿还城投债、平台贷等债务的信用基础,借此举债扩大投资,推动城市建设。

然而,地方政府举债不能无限度,必须与偿债能力相匹配。随着土地财政对债务的依赖越来越重,地方政府债务规模不断膨胀。据估算,2020年底我国地方政府债务余额约为25万亿元,其中相当部分与土地财政紧密相关。

债务规模高企,使地方财政增添了沉重负担。一方面,偿债压力巨大,挤占了财政资金的其他用途;另一方面,一旦土地市场波动,土地出让金下降,偿债资金链条就可能断裂,引发系统性风险。

地方政府债务问题已成为经济金融运行中的"灰犀牛",亟需高度重视并审慎应对。土地财政能否稳住,地方债务能否控住,已成为事关经济健康运行和社会大局稳定的重大课题。

3.4 土地财政的可持续性问题

从长远看,土地财政难以为继。它在推动城市化和经济增长的同时,也带来了诸多深层次矛盾和问题,面临可持续发展的严峻挑战。

一是政府角色错位。在土地财政体系下,政府成为最大的"地主",热衷于通过卖地创收,陷入"土地财政陷阱",角色扭曲,有悖市场经济发展方向。

二是土地粗放利用。在追求土地出让收益最大化的驱动下,许多地方盲目推进新区开发、产业园区建设,土地利用效率不高,大量土地闲置浪费,不利于集约节约利用资源。

三是财政收入不可持续。土地出让收入终有穷尽之日,一旦城市expansion到极限,政府卖地收入必然大幅缩水,财政运行难以为继。同时,土地财政专注一次性卖地收入,忽视经常性税收培育,也不利于财政收入的稳定性和可持续性。

四是社会公平受损。土地财政加剧了收入分配差距,高地价推高了住房价格,加重了居民生活负担,引发社会不公平现象。同时,政府热衷于卖地圈钱,在教育、医疗等基本公共服务供给上投入不足,削弱了发展成果的普惠性。

五是经济结构失衡。土地财政催生了房地产经济,加剧了经济结构失衡,经济增长对房地产依赖过度。房地产泡沫化、金融化倾向加重,积聚了诸多风险隐患,不利于经济转型升级和高质量发展。

总之,土地财政虽在过去发挥了重要作用,但已积重难返,弊端日益凸显,亟待转型升级。从根本上说,土地财政是粗放型经济发展的产物,不符合高质量发展要求。我们必须正视问题,标本兼治,在坚持房地产调控不放松的同时,加快土地财政转型,探索新的发展路径和可持续的财政运行模式。

二、数据财政的特点与优势

1. 数据财政的特点

数据财政是以数据作为关键生产要素,通过挖掘数据价值,为经济社会发展提供动力和财政收入的新型财政形态。它顺应数字经济发展大势,代表了财政运行和国家治理的新趋势、新方向。相较于传统财政,数据财政具有鲜明特点。

1.1 数据驱动

数据是数字经济的核心资源,被誉为"21世纪的石油"。数据财政正是建立在海量数据汇集和广泛数据应用的基础上。通过数据的采集、存储、分析、应用等,可以不断催生出新产业新业态,创造出新的经济增长点和财政收入来源。

在数据财政时代,政府可以利用大数据分析技术,及时洞察经济运行态势,科学制定宏观政策,精准施策,提升调控的前瞻性和有效性;企业可以利用用户数据,优化产品设计,个性化推荐,提升用户体验和服务水平;个人可以利用数据分享经济,参与闲置资源交易,获得更便捷优质的服务。

总之,数据成为驱动各行各业创新发展的新引擎,成为提质增效、动力变革、服务升级的新途径。这正是数据财政的魅力所在。

1.2 平台经济

数据财政与平台经济密不可分。平台经济正在成为数字经济的显著特征和重要表现形式。平台通过连接用户和企业,打破时间空间限制,降低交易成本,提高资源配置效率,创造了巨大经济价值。

从淘宝、京东等电商平台,到滴滴、美团等生活服务平台,从蚂蚁金服、京东数科等金融科技平台,到百度、阿里云等人工智能平台,各类平台纷纷崛起,不断重塑生产生活方式,成为数字经济的主战场。

数据财政正是伴随平台经济崛起而兴起的。一方面,平台经济催生的新业态新模式,是数据财政收入的重要来源;另一方面,平台积累的海量数据,又为政府治理和公共服务提供了新工具新手段。政府可以借助平台优化资源配置、创新公共服务供给,让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

因此,加快培育平台经济新业态,是发展数据财政的重要路径;而数据财政的发展,又会给平台经济注入新的活力,形成良性循环。两者相伴相生,相得益彰。

1.3 智能治理

数据财政与智能治理相辅相成。在数据财政时代,海量数据与人工智能、区块链等新兴技术的结合,必将推动政府治理模式从经验型向智能型转变,形成数字化、网络化、智能化的新型政府治理体系。

一方面,政府可以利用大数据、云计算等技术,打通"信息孤岛",实现政务数据共享,优化业务流程,创新监管方式,提高行政效率。如"互联网+政务服务"可以实现"一网通办",让群众和企业"最多跑一次";大数据监测预警可以做到"未诉先办",提前发现和主动回应群众诉求。

另一方面,政府可以运用人工智能、深度学习等技术,增强数据分析和辅助决策能力,实现精准治理。如在交通领域,可利用视频监控、车辆GPS等数据,优化交通信号配时,缓解拥堵;在环保领域,可利用环境监测、卫星遥感等数据,精准识别污染源,实施差别化治理。

由此可见,数据财政不仅为政府治理提供了新的财力保障,也提供了新的技术手段,成为建设智能政府、提高国家治理体系和治理能力现代化水平的重要支撑。这是传统财政模式难以比拟的。

1.4 价值创造

数据财政的核心在于通过数据价值创造,实现经济增长动力再造和财政收入来源多元化。这是顺应数字经济发展大势,推动经济高质量发展的客观要求。

传统财政主要通过税收等手段调节资源配置,而数据财政则更注重发挥数据这一新型生产要素的价值,激发创新创造活力。通过数据确权、交易、开放等,可以形成数据要素市场,推动数据资源有序流动和优化配置,为数字产业发展提供动力。

数字产业既包括数字技术产业本身,如电子信息制造、软件和信息技术服务、大数据等,也包括传统产业数字化转型,如工业互联网、智慧交通、在线教育等。无论是培育新产业,还是改造提升传统产业,无不依赖数据要素的驱动。

因此,数据已成为继土地、资本、技术、劳动力之后的第五大生产要素。以数据为纽带,打通技术链、产业链、价值链,形成融合发展新格局,是推动经济高质量发展的关键所在。这正是数据财政的意义所在。

同时,数据价值创造也是实现财政收入多元化的重要途径。通过数据流通交易、数据资产化等,政府可以获得数据红利分成、数据交易收益等新型收入,缓解对土地出让收入的依赖,拓宽财政收入来源。数字产业发展和经济转型升级,也将带来税收结构的优化调整。总之,数据价值创造为财政收入注入了新的增长点。

需要强调的是,数据价值创造不能简单理解为政府对数据资源的垄断和变现。相反,政府应发挥好引导和服务作用,培育数据要素市场,完善数据产权制度,加强数据隐私保护,为各类主体参与数据价值创造提供制度规则和公平环境,让数据红利惠及全社会。只有各方参与,形成合力,数据财政才能真正落地生根、持续发展。

2. 数据财政的优势

相较于传统财政,数据财政具有诸多优势,代表了未来财政治理的新路径、新方向。这些优势既源于大数据时代的时代特征,更得益于数据本身的独特属性。

2.1 资源的无限性

土地作为传统自然资源,是有限的、稀缺的,而数据作为新型生产资料,理论上是无限的、丰富的。这是因为,在数字时代,随着互联网、物联网、云计算、人工智能等新一代信息技术的广泛应用,数据正呈几何级数增长。据预测,到2025年,全球数据总量将达到180ZB(1ZB等于10的21次方字节),是2016年的10倍多。

数据呈现出与传统资源截然不同的特点:一是可再生,可复制,使用后并不会消耗殆尽;二是非竞争性,可共享使用,你用我也可用;三是边际成本几乎为零,可以随意复制传播;四是可交叉使用,不同场景下可多次使用同一数据;五是可叠加增值,数据整合使用可形成"1+1>2"的效应。

由此可见,数据资源具有取之不尽、用之不竭的优势。这让依靠数据创造价值、实现可持续发展成为可能。从这个意义上说,与土地财政相比,数据财政的发展空间更为广阔,发展后劲更足。它不必担心资源枯竭和后继无力,而是可以在应用中不断催生出新的业态、新的价值、新的增长点,真正做到发展的可持续性。

2.2 创新驱动发展

创新是引领发展的第一动力,抢占创新制高点,方能赢得发展先机。数据财政为创新驱动发展提供了新路径、新方法。

从本质上看,创新是数据再组合的过程,离不开对数据的采集、分析、应用。如果说资本、技术是创新的物质基础,那么数据就是创新的原材料,是创新的"源泉"。拥有高质量的数据资源,就拥有了创新发展的先发优势。

数据财政正是建立在数据创新驱动的基础上。通过发展数据要素市场,加快形成以数据为关键要素的数字化、网络化、智能化产业体系,让数据在各行各业、各个领域充分流动,孕育出源源不断的创新成果。

这里面蕴含着巨大的经济增长潜力。比如,一方面,数据融合应用可以催生新产业、新业态、新模式,成为经济发展新引擎。如互联网金融、共享经济、在线教育等,无不诞生于大数据时代,成为推动经济增长的新动能;另一方面,企业可以通过数据分析改进决策、优化流程、提升效率,用数据重塑业务模式,用创新驱动转型升级。这些都将成为数据财政的价值所在,成为财政收入新的增长点。

可见,与传统财政相比,数据财政更善于激发创新创造活力,更有利于推动经济高质量发展。它让创新链和产业链深度融合,让创新源泉充分涌流,为创新驱动发展铺设了一条康庄大道。

2.3 精准公共服务

随着城市化和工业化的快速推进,公共服务需求日益增长,人民群众对公共服务供给的质量和精准度要求越来越高。数据财政为创新公共服务供给方式、提高公共服务水平供给了新工具、新思路。

传统公共服务受信息不对称、供需错配等影响,往往存在"一刀切"、"撒胡椒面"的现象。而数据时代,海量的公共服务数据蕴藏着公众需求的"密码",可以帮助政府更好地感知社会生活、了解群众所需。大数据、人工智能等赋能政府"算善谋",精准分析不同群体、不同区域的公共服务需求特点,以更加个性化、差异化的方式提供公共服务,做到"精准滴灌",让公共服务更有温度。

比如,政府可以利用医疗大数据推进分级诊疗,缓解"看病难"问题;利用教育大数据推行因材施教,促进教育公平;利用交通大数据优化公交线路,方便群众出行;利用扶贫大数据绘制贫困地图,实施精准扶贫……总之,通过数据共享开放和创新应用,政府可以让公共服务更加智能化、人性化,用更少的投入、更高的效率,满足人民群众日益增长的美好生活需要。

这正是数据财政的应有之义。数据时代,数据成为提升公共服务供给能力的新引擎,成为创新公共治理模式的新路径。将数据融入公共服务的全链条、各环节,就能推动政府职能优化重组,提高公共服务的供给质量和均等化水平。从这个意义上说,数据财政意味着惠民生、提福祉,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

2.4 可持续发展模式

工业文明以来,人类通过大规模开发自然资源获得发展,但也付出了资源枯竭、环境恶化的沉重代价。传统的粗放型发展模式难以为继,必须加快向绿色发展、可持续发展转型。数据财政正是顺应这一趋势,代表了一种更加绿色环保、永续发展的财政形态。

数据本身就是一种清洁能源,开发利用不存在污染排放,不以牺牲资源和环境为代价。相反,数据应用可以更好地节约资源、保护环境。比如,工业领域的数字化转型,可以实现流程再造、端到端打通,减少资源损耗;交通领域的智慧化升级,可以优化车辆调度、缓解道路拥堵,降低尾气排放;能源领域的智能化应用,可以实现用电需求侧管理,建设新型电力系统,构建清洁低碳、安全高效的能源体系。

由此可见,数据应用可以实现经济效益和生态效益的高度统一,走出一条更具可持续性的发展道路。这是传统财政模式难以企及的。传统财政往往强调眼前利益,热衷于通过土地出让、资源开发获取收益,带有短期行为和过度逐利的倾向。而数据财政则立足长远、着眼未来,通过激发创新活力、优化资源配置,实现发展方式和发展动能根本转变,在创新发展中实现可持续,在绿色发展中实现可持续。

事实上,数字经济本身就代表了绿色发展方向。数字经济以数据流引领物质流、能量流,物质投入少、资源消耗低,天然具有低碳环保、绿色节能的特点。发展数字经济,就是推动经济向高质量、可持续方向演进。数据财政正是基于数字经济而提出,是实现可持续发展的关键抓手。通过加快数字产业化、产业数字化,推动经济"绿色复苏",走出一条更加集约高效、清洁环保的高质量发展之路。

总之,数据财政具有诸多独特优势,是大数据时代的必然选择,更是引领未来的制胜法宝。它以数据这一新型生产要素为支撑,为财政体制变革提供了新思路;它顺应数字经济发展大势,为推动高质量发展拓展了新空间;它立足人民美好生活需要,为创新公共服务供给开辟了新路径;它把握可持续发展内在要求,为加快绿色转型注入了新动力。数据财政大有可为,也必将大有作为。

三、数据财政的实践探索

当前,数据日益成为推动经济社会发展的关键要素。世界主要国家纷纷制定大数据战略,抢占数字经济发展制高点。我国把数字经济作为重点培育的新动能,加快数字中国建设步伐。在此背景下,各地区各部门也在积极探索数据财政的实践路径,取得了一些有益经验,值得总结推广。

1. 国际经验借鉴

1.1 美国:数据开放与数据经济

美国是全球数字经济的引领者,也是最早推行数据开放的国家之一。奥巴马政府把数据开放作为推进"电子政务"的重要抓手,先后发布了《开放政府指令》、《数字政府战略》、《开放数据政策备忘录》等系列文件,要求联邦政府部门制定数据开放计划,向社会免费开放政府数据,供企业和公众开发利用。这极大释放了数据红利,催生了大量互联网创新应用,为数字经济发展提供了源源不断的"原料"。

此外,美国高度重视发展数据经济,培育数据要素市场。美国国会通过了《棱镜计划》,计划在2032年前投入1000亿美元用于数据基础设施建设。特朗普政府发布了《美国人工智能倡议》,启动了"美国AI计划",力图确保美国在人工智能领域的领导地位。拜登政府成立了美国历史上首个科技与数据部,将推动建设全国性的隐私保护框架,制定数据治理战略,加快数据在各领域的应用,引领全球数字规则制定。

美国的实践表明,政府数据开放是发展数据经济的关键一招,需要自上而下推动、持续用力,同时要注重数据基础设施建设,优化数字发展环境,推动数据成果民主化,用制度型开放激活数据要素价值。这对我国发展数据财政具有重要启示。

1.2 英国:数据主权与数据信托

英国是欧洲数字经济的领跑者,高度重视数据安全和个人隐私保护。近年来,英国提出了"数据主权"理念,强调个人对其数据拥有所有权,享有知情权、控制权、收益权。为实现个人对数据的自主控制,英国提出并试点了"数据信托"模式。"数据信托"作为第三方机构,代表个人管理个人数据资产,确保个人意愿在数据授权、流转、交易中得到充分尊重和保护,既有利于数据共享开放,又兼顾隐私安全,是一种值得借鉴的制度创新。

2016年,英国成立了世界上第一个独立的数据信托机构——Open Data Institute,专门从事数据信托研究和实践。2019年,英国Biobank(生物样本库)项目尝试引入数据信托模式,由信托机构集中管理50万名志愿者的基因数据、医疗数据等,代表个人行使数据权利。这为精准医疗、新药研发等提供了数据支撑,有力促进了医疗健康事业发展。

英国的探索表明,加强数据产权保护是发展数据财政的重要前提。在建立健全数据产权制度的同时,可以借鉴"数据信托"理念,通过公平合理的制度安排,在促进数据开放共享与保护数据隐私之间寻求平衡,为数据要素安全有序流动创造条件。这为我国数据立法和数据治理提供了有益参考。

1.3 欧盟:数据保护与数据流通

欧盟是数据治理领域的先行者。一方面,欧盟高度重视个人数据保护。2018年,欧盟正式实施《通用数据保护条例》(GDPR),这是迄今为止最严格、最全面的数据保护法律。GDPR全面规范了数据收集、存储、使用、转移等各环节,赋予个人更多数据权利,对违规行为处以高额罚款,极大加强了对公民数据隐私的保护力度。

另一方面,欧盟也注重推动数据共享开放、促进数据流通。2020年,欧盟发布了《欧洲数据战略》,提出到2030年建成欧洲单一数据市场,实现公共部门和企业数据的广泛共享,将数据转化为社会财富。欧盟还提出了"数据空间"概念,计划在工业、交通、能源等9大领域分别建设数据空间,为不同行业数据互联互通提供标准规范,打造数据基础设施。

欧盟的实践昭示我们,数据安全与数据开放并不矛盾,关键要坚持两手抓、两手都要硬。既要从战略高度谋划数字发展,又要用法治方式规范数据活动;既要推动数据跨界流动,创新数据价值,又要强化数据安全监管,筑牢数据安全防线。唯有如此,才能厚植数据财政的沃土,走出一条安全、开放、创新、发展的数据治理之路。

2. 国内先行示范

2.1 贵州:大数据产业发展

贵州省是国内大数据产业发展的先行者。近年来,贵州把大数据作为战略性新兴产业重点培育,编制实施《贵州省大数据产业发展规划》,成立大数据发展管理局,统筹推进大数据发展和应用。贵州还连续举办了6届数博会,搭建全球性的大数据合作交流平台,吸引了一大批大数据企业和项目落户贵州。

目前,贵州建成了国家大数据综合试验区(贵阳)、电子信息产业集聚发展基地等多个国字号平台,汇聚了苹果、高通、华为等知名企业,初步形成了大数据采集、存储、交易、分析等全产业链发展格局。贵阳市还成立了全国首个大数据交易所,搭建政务数据、企业数据、个人数据等多方安全共享、交易撮合平台,数据流通交易日益活跃。

贵州的实践表明,发展数据财政首先要明确发展定位,把握数据这个新赛道、新机遇,超前布局、先行先试。在顶层设计上,要有系统性谋划和制度性安排,加强统筹协调、凝聚各界共识;在载体平台建设上,要有开放性视野和创新性思维,强化科技、金融、人才等要素支撑;在数据开发利用上,要打破行业分割和地域阻隔,依托平台推动数据共享开放、流通交易,让数据价值充分涌流。可以说,贵州已初步探索出一条大数据引领创新驱动、加快转型升级的新路子。

2.2 浙江:数字化改革

近年来,浙江省将数字化改革作为重大发展战略,大力推进数字政府、数字经济、数字社会"三位一体"建设,推动数字化转型和高质量发展。

2016年,浙江率先开启"最多跑一次"改革,打通部门数据壁垒,再造政务服务流程,实现了政务服务事项网上可办率达90%以上。2017年,浙江启动"城市数据大脑"建设,整合各类城市数据,开展交通、应急、环保、旅游等领域的大数据应用,有力提升了城市治理现代化水平。2018年,杭州城西科创大走廊加快布局,重点发展以数字经济为引领的战略性新兴产业,打造数字经济创新发展的重要策源地。

此外,浙江还积极参与长三角区域协调发展,共同打造G60科创走廊,推动政务数据、产业数据、社会数据跨区域互联互通,区域创新能力整体跃升。目前,浙江数字经济核心产业增加值占GDP比重达13%以上,已成为国内数字经济发展的标杆省份。

浙江的实践告诉我们,发展数据财政,关键是要将数据作为最大的政府资产、最大的公共资源,全面推进政府数字化转型。要以数据共享为突破口,全面打通政府部门间的"数据孤岛",再造业务流程,创新服务方式,建设泛在、高效、智能、人本的数字政府。同时,要充分发挥政府在资源整合、平台搭建、生态培育等方面的引领作用,推动数字经济和实体经济深度融合,为高质量发展提供强大动力。可以说,数字化改革为浙江插上了腾飞的翅膀,走出了一条具有鲜明浙江特色的数字发展之路。

2.3 深圳:数字政府建设

深圳市是国内数字政府建设的领跑者。近年来,深圳以"数字政府、智慧治理"为目标,持续深化"放管服"改革,大力推进政务服务线上线下融合发展,加快建设全国数字政府标杆城市。

深圳建成了全市统一的电子政务外网,打通了74个市直部门和各区政府的业务专网,基本实现了跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的全流程整合,极大提高了协同办公效率。深圳还整合构建了全市统一的大数据中心,开展公共管理和公共服务领域数据的汇聚共享、挖掘分析、辅助决策等应用,让城市运行管理更加智能化。

围绕企业和群众普遍关心的"高频事项",深圳推出了"i深圳""深圳好差评"等一批数字政府创新应用,企业和群众可以"掌上办""指尖批",实现了政务服务事项"一次都不用跑"。目前,深圳"一网通办"已上线各类政务服务事项7200余项,群众和企业满意度位居全国前列。

在数字政府带动下,深圳数字经济蓬勃发展。深圳在5G、人工智能、区块链等领域实现引领性突破,数字经济核心产业增加值连续多年位居全国大中城市第一。深圳还培育了一批独角兽企业,数量位居全球前列,创新创业活力迸发。

深圳的探索昭示我们,数字政府建设是发展数据财政的关键支点和重要抓手。要立足放管服改革,聚焦数据共享、流程优化,推动政府职能优化重塑,创新行政管理和公共服务模式,用数字化手段提高政府治理效能。同时,要充分释放数据红利,优化数字生态,更好激发市场主体活力和社会创造力,打造数字经济发展新优势。可以说,深圳已在全国率先开启了从数字政府到智慧治理的崭新征程。

3. 数据财政的应用场景

3.1 智慧城市建设

随着以大数据、人工智能为代表的新一代信息技术快速发展,智慧城市建设正掀起新一轮热潮。智慧城市是运用信息技术,感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息,从而对公共资源进行优化配置,建设一种智慧的城市形态。其核心是利用物联网实现城市智慧式管理和运行,进而为城市中的人创造更美好的生活。

在智慧城市建设中,数据是最关键的战略资源。海量的数据通过物联网、互联网不断汇聚而来,成为洞察城市运行全局、精准调控城市运行的"千里眼"。各地积极整合政务数据、社会数据、互联网数据,推动跨部门、跨层级、跨区域的数据共享融合,让城市管理和服务更加精细化、智能化。

比如,在交通领域,各地普遍利用智能交通系统,通过视频监控识别、车辆GPS定位等数据,实时感知道路通行状况,进行智慧调度疏导,缓解城市交通拥堵。在安全领域,很多城市建设了智慧安防系统,通过海量视频监控数据比对分析,对各类突发事件、治安案件进行预警和快速反应。在应急管理领域,一些城市搭建了应急指挥平台,通过对自然灾害数据、风险隐患数据的实时分析,开展灾害预警、应急调度、救援指挥等智慧应用。

总之,在智慧城市建设中,各类数据正源源不断地产生,不仅为城市智慧化管理提供了数据支撑,也为数据价值挖掘、数据要素流通提供了广阔空间。从这个意义上说,加快智慧城市建设,是发展数据财政的现实路径,也是未来方向。政府既要加大数字基础设施投资,又要创新公私合作模式,撬动更多社会资本参与,把智慧城市打造成为数据汇聚、数据流通、数据创新的"强磁场"。

3.2 数字政府服务

数字政府是运用现代信息技术,优化政府组织结构和管理方式,创新公共服务供给模式,建设服务型政府的过程。建设数字政府,是提高国家治理体系和治理能力现代化水平的迫切需要,是推动政府治理流程再造、服务方式优化的重要抓手。当前,我国数字政府建设已进入快速发展期,呈现出从"条块分割"到"打通共享"、从"被动服务"到"主动服务"的新特点。

各地普遍推进"互联网+政务服务",搭建一体化在线政务服务平台,力争让企业和群众"最多跑一次",甚至"一次都不跑"。目前,国家政务服务平台已上线运行,各省区市平台也已接入,政务服务事项网上可办率大幅提升。一些地方还创新推出"刷脸办""扫码办""掌上办"等便民利企服务,企业和群众办事更加便捷高效。

与此同时,政府部门正加快推进数据共享开放,将数据作为"新型生产资料"盘活利用。从中央到地方,普遍制定了公共数据开放目录,设立了政务数据开放平台,面向社会免费开放政府数据,带动了一大批创新应用的涌现。一些地方还在民生保障、公共安全等重点领域,开展大数据辅助决策应用,让政府管理更加科学、精准、高效。

目前,全国一体化政务服务平台已接入29万多项政务服务事项,累计访问量超过2300亿次。各地区各部门政务数据共享工作全面铺开,政务服务"一网通办"成效显著。可以说,在数字政府建设带动下,政务数据正充分流动起来,数据价值得到充分挖掘,进而助推高质量发展。

未来,数字政府建设要坚持问题导向,聚焦堵点痛点,持续深化"放管服"改革,推动更多政务服务事项"网上办""掌上办",让企业和群众少跑腿、好办事。同时,要加快构建全国一体化大数据中心,整合汇聚各类数据资源,强化数据治理和安全保护,打造共享开放、互联互通的国家数据大脑,让数据要素充分流动,以数据之"流"带动改革之"动"、发展之"势"。

3.3 数字经济发展

数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态,是以数据资源为关键生产要素、以现代信息网络为主要载体、以信息通信技术融合应用为主要推动力的一系列经济活动。发展数字经济,是把握新一轮科技革命和产业变革机遇的战略选择,是培育经济发展新动能、抢占未来发展制高点的必然要求。

当前,我国数字经济发展进入快车道,呈现出从消费互联网向产业互联网加速延伸,从虚拟经济向实体经济加速渗透的新趋势。各地积极顺应这一趋势,大力发展数字产业化、产业数字化,推动数字技术与实体经济深度融合,不断做大数字经济"蛋糕"。

一是加快发展数字产业。各地积极培育电子信息制造、通信设备制造、软件和信息技术服务等产业,大力发展云计算、大数据、物联网、人工智能等新兴产业,打造自主可控的产业生态。同时,加快布局区块链、量子信息等未来产业,抢占创新发展制高点。

二是推进产业数字化转型。各地制造业加快"上云上平台",打造智能工厂、智慧园区,实现研发设计、生产制造、经营管理全流程数字化。农业领域大力发展智慧农业,利用数字技术进行精准种植、智能管理,促进农业提质增效。服务业加快数字化改造,线上线下融合发展,催生出远程医疗、在线教育、无人零售等新业态新模式。

三是打造数字经济产业集群。各地加快建设国家大数据综合试验区、国家新一代人工智能创新发展试验区、国家数字服务出口基地等,高标准规划建设一批数字经济产业园,引进集聚一批龙头企业和创新项目,打造特色鲜明、错位发展的数字经济产业集群,形成集聚创新、集聚辐射的强大引擎。

2021年,我国数字经济规模达到45.5万亿元,占GDP比重达39.8%,对经济增长贡献率超过50%。数字经济新业态新模式不断涌现,数字技术创新活力充分迸发,数字红利加速释放,成为助推高质量发展的强劲动力。未来,各地要进一步发挥数据这一关键生产要素作用,加快培育数据要素市场,推动政府数据、社会数据、互联网数据融合共享,为数字经济发展源源不断注入"数据动能"。同时,要完善数字经济政策体系,强化财税、投资、金融等支持,优化数字产业发展生态,加快数字经济和实体经济融合发展,推动数字经济发展迈上新台阶。

3.4 社会治理创新

党的十九届四中全会提出,"创新社会治理,加强和创新基层社会治理"。随着经济社会的快速发展,人民群众的需求日益多元化、个性化,社会矛盾更加复杂多变,传统的社会治理模式遇到新的挑战。运用大数据等信息技术手段,创新社会治理理念和方式,已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。

当前,各地积极顺应这一趋势,将大数据作为创新社会治理的利器,从政府主导向多元共治转变,从事后处置向事前预防转变,从被动服务向主动服务转变,让社会治理更加智能、更可预期。

一方面,各地加快推进政府治理和社会治理系统化智能化。比如,一些地方建设"城市大脑",汇聚交通、能源、环保、应急等领域数据,实施全域覆盖、全时感知、全程分析,提高城市管理精细化水平。再如,不少城市建设智慧社区管理平台,通过居民需求大数据分析,提供个性化、精准化服务,创新了基层社会治理模式。

另一方面,各地注重发挥大数据在预测预警、风险防控等方面的功效。比如,有的地方利用大数据建立重点青少年群体预警机制,及时识别教育、管教、帮扶的薄弱环节,有针对性地开展服务管理。再如,针对近年来频发的电信网络诈骗,一些地区整合公安、金融、通信等部门数据,开发反诈骗大数据平台,有效提升反诈骗成效。

此外,大数据在疫情防控、安全生产、生态环保等领域也得到广泛应用,助力织密织牢公共安全和社会治安防护网。从这个角度看,创新社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,也是发展数据财政的重要路径。未来,要进一步推动政府部门数据共享融通,加强数据资源整合,强化大数据分析运用,用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新,不断提高社会治理的针对性和有效性。同时,要加强与企业、社会组织、公众等的数据合作,畅通互联网数据、社会数据参与社会治理的渠道,提高多元主体参与的实效,推动社会治理重心下移、力量下沉,不断完善共建共治共享的社会治理格局。

四、从土地财政到数据财政的路径选择

财政是国家治理的基础和重要支柱。随着数字经济时代的到来,传统财政运行模式面临新的挑战,亟需创新转型。从土地财政到数据财政的演进,是顺应新一轮科技革命和产业变革、培育发展新动能的必然选择,是贯彻新发展理念、推动高质量发展的内在要求。

推进这一转型,必须立足国情、着眼长远,稳扎稳打、久久为功。要坚持问题导向、目标导向、结果导向相统一,既增强忧患意识,正视土地财政积弊,又保持战略定力,科学谋划数据财政蓝图。要把制度建设摆在首位,加快构建数据开发利用的规则体系,完善数据产权制度,严格数据隐私保护,为数据要素安全、有序、高效流动创造良好环境。

1. 顶层设计:数据立法与数据战略

加快从土地财政向数据财政转型,首要任务是加强顶层设计,以改革创新精神加快数据领域立法,以长远眼光制定国家大数据发展战略。只有在法治轨道上推进数据开发利用,在战略引领下统筹数据资源开发,才能为数据财政厚植沃土。

一是加快数据立法。数据作为新型生产要素,在开发利用过程中必然涉及采集、流通、交易、应用等诸多环节,需要法律提供行为规范和制度遵循。当前,要加快制定数据安全法、个人信息保护法等,明确数据权属、划定数据边界、规范数据行为,为数据依法有序自由流动提供法治保障。地方可以根据实际,制定本地区数据管理条例等,建立健全数据安全、数据隐私、数据产权等配套制度。

二是制定数据战略。大数据发展日新月异,必须放在国家战略的高度来统筹谋划。一方面,要制定国家大数据战略,就加快数字中国、数字经济、数字社会建设作出战略部署,为各领域数据开发利用提供战略指引。另一方面,各地要编制新一代信息技术产业发展规划,大数据产业发展规划等,明确发展目标、主攻方向、重点任务,引导数据资源开发和产业发展。同时,各行业主管部门也要抓紧制定行业数据资源开发利用规划,分领域推进数据创新应用。

三是健全标准规范。数据开发利用涉及采集、传输、存储、分析、可视化等诸多环节,需要标准规范提供统一遵循。要加快建立政务数据、社会数据、互联网数据采集、管理、开放、流通、交易、安全等标准,推动数据采集处理标准化、数据产品服务规范化、数据应用共享协同化。鼓励行业协会、科研机构、龙头企业参与标准制定,加强国内标准与国际标准的交流对接,提升我国数据标准的影响力和竞争力。

四是强化统筹协调。大数据发展是一个复杂的系统工程,需要各地区各部门密切配合、齐抓共管。中央要加强对大数据发展的统筹规划和政策指导,成立国家大数据局,统筹数据资源开发利用和产业发展。各地区各部门要建立大数据管理统筹机制,由政府主要领导亲自抓,加强对本地区本行业数据工作的统筹协调。同时,要创新政府治理方式,实行大数据驱动的科学决策,提高宏观调控、公共服务、市场监管等精准化水平。

2. 体制机制:政府职能与市场配置

加快推进数据财政,既要处理好政府和市场的关系,更好发挥政府引导作用,又要遵循市场规律,激发市场主体活力。要坚持两手抓、两手都要硬,在转变政府职能和优化营商环境上持续发力,加快培育数据要素市场,推动数据资源开发利用,为数据财政注入市场活力。

一是创新政府管理和服务方式。随着数字政府建设的不断推进,政府治理和公共服务供给模式也在发生深刻变革。要按照"放管服"改革要求,加快政府职能转变,推动管理方式从"全能政府"向"有为政府"转变,建设法治政府、创新政府、服务型政府。要运用大数据、人工智能等技术手段,加快"互联网+政务服务"向纵深发展,推动更多政务服务事项"一网通办",让企业和群众办事更便利、更高效。同时,要创新监管方式,通过大数据分析实现精准监管,提高监管的针对性和有效性。

二是优化数字经济发展环境。当前,我国数字经济发展面临营商环境有待优化、要素市场发育不足等短板制约。必须以深化"放管服"改革为牵引,加快打造市场化法治化国际化营商环境。要全面实施市场准入负面清单制度,破除妨碍统一市场和公平竞争的各种障碍和规定,为各类市场主体创造良好发展环境。要健全知识产权保护制度,严厉打击侵权假冒行为,依法保护数字经济创新成果。要完善包容审慎监管政策,支持新技术、新产品、新业态、新模式创新发展。

三是加快培育数据要素市场。数据已成为继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素,推动数据要素市场化配置,是发展数据财政的关键所在。要加快制定出台数据产权、交易流通、跨境传输等基础制度和标准规范,加强数据资源的确权、授权、定价,发展数据交易平台,促进数据共享开放和交易流通。支持北京、上海等地开展国家大数据交易试点,鼓励社会力量参与数据开发利用,促进政府数据和社会数据融合共享,加快形成数据要素市场化配置格局。

四是强化数字经济创新引领。创新是引领发展的第一动力。必须坚持创新在数字经济发展全局中的核心地位,以科技创新催生新发展动能。要实施国家大数据、区块链等重大科技项目,瞄准人工智能、量子信息等前沿领域,打好关键核心技术攻坚战。支持龙头企业、科研院所等联合攻关,突破"卡脖子"难题。要建好用好国家重大创新平台,加强基础研究和应用基础研究,提升原始创新能力。同时,要促进大中小企业融通创新,推动"政产学研用"深度合作,加快科技成果转化应用。

3. 数据治理:数据开放与数据安全

数据开放共享是发展数据财政的题中应有之义,但数据安全问题容易引发社会焦虑。必须坚持数据开放和安全并重,在促进数据资源开发利用的同时,切实加强数据安全管理,维护国家安全、社会稳定、公民隐私。做好数据安全"护城河",夯实数据开放"攻城拔寨"的根基。

一是分类推进数据开放共享。数据资源错综复杂,对开放共享的要求不尽相同。要制定数据分类分级标准和管理办法,根据数据的重要程度、敏感程度,将数据划分为公共开放类、有限开放类、授权开放类等,实行分类分级、协同利用、需求导向的开放共享机制。政务数据方面,除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的数据外,都应及时向社会开放;公共数据方面,交通、气象、地理、环境等,原则上都应开放共享;社会数据方面,要鼓励市场主体参与,促进数据资源向社会开放。

二是强化数据全生命周期安全管理。大数据应用离不开数据采集、传输、存储、处理、交易等环节,每个环节都存在安全隐患。必须加强数据全生命周期安全管理,做到事前防范、事中控制、事后追责。数据采集阶段,要坚持合法、正当、必要原则,保护商业秘密和个人隐私;数据存储和流通阶段,要做好数据脱敏、加密等技术防护,防止大数据"杀熟";数据交易阶段,要严格交易主体资质审核,规范交易行为;数据使用阶段,要明确使用规则,加强用户权限和行为管控,防止数据滥用。

三是筑牢关键信息基础设施安全防线。关键信息基础设施是经济社会运行的神经中枢,是网络安全的重中之重。要全面加强关键信息基础设施安全保护,明确保护对象,细化保护措施,落实保护责任,做到"任务到人、责任到人"。加快构建关键信息基础设施安全监测预警平台,及时发现和消除安全隐患。同时,要适度运用区块链、可信计算、量子通信等新技术,提升关键信息基础设施的可信性和防护能力,切实维护国家安全。

四是促进网络空间国际交流合作。网络空间没有国界,维护网络安全是国际社会的共同责任。中国是网络大国,理应在全球网络空间治理中发挥更大作用。要积极参与网络空间国际规则制定,推动形成多边、民主、透明的国际互联网治理体系。深化网络安全执法司法合作,共同打击网络违法犯罪。开展网络空间对话交流,增进政治互信,消除意识形态偏见。总之,要以负责任大国的担当,为推动构建网络空间命运共同体贡献中国智慧。

4. 人才培养:复合型人才与数据素养

数据财政时代,亟需一大批既懂大数据、云计算、人工智能等前沿技术,又精通财政管理业务的复合型人才。同时,公民的数据素养也需要普遍提升,这既是参与数字社会生活的需要,更是维护自身数据权益的要求。必须面向数字未来,加快财政人才队伍建设,提升全社会的数据意识和应用能力。

一是加强财政数字化人才培养。要把大数据作为财政干部教育培训的重要内容,有计划分层次开展全员培训,提高财政干部的数据分析和数据应用能力。要完善财政人才培养使用机制,畅通选人用人渠道,打造一支高素质专业化的财政数字化人才队伍。鼓励和支持高等院校开设数据科学与大数据技术、税务大数据分析等相关专业,加大财政数字化人才供给。同时,要充分发挥人才"蓄水池"作用,为数字经济发展提供坚实的人才支撑。

二是推动各领域大数据人才培养。当今时代,大数据、人工智能、区块链等数字技术正广泛渗透到经济社会各领域,行业数字化转型和人才需求旺盛。各地区各部门要立足行业特点,加强本领域数字化人才培养。鼓励行业龙头企业、科研院所、高等院校合作,联合培养大数据工程师、数据分析师、数据架构师等紧缺人才。支持社会培训机构开展数字化技能培训,提高劳动者就业创业能力。同时,要完善人才激励政策,落实股权激励、员工持股等中长期激励措施,激发人才创新创业活力。

三是开展全民数据教育。数据意识和数据技能,已成为公民的必备素养。要面向社会开展形式多样的全民数据教育,普及数据知识,提高全民数字素养。利用"互联网+"开展线上线下教育,开发面向不同年龄、不同职业的数字化课程。加强青少年数字素养教育,增强数字公民意识,提高数据分析和数据应用能力。开展数字化技能竞赛、创新创业大赛等,激发大众学习数字知识、参与数字生活的热情。同时,要加强网络伦理和数据安全教育,提高公众数据安全意识和风险防范能力。

四是优化人才发展环境。人才发展离不开良好的生态,必须不断优化人才发展环境。要健全人才引进、培养、使用、评价、流动、激励等机制,为各类人才松绑,为青年人才搭台,让人尽其才、才尽其用。营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的良好氛围,厚植爱国、敬业、诚信、友善的社会土壤,让各类人才安心、舒心、静心工作。同时,要加大财政科技投入,集聚创新资源,加强重大创新平台、重大科技基础设施等建设,为人才成长搭建舞台。

5. 技术支撑:新兴技术与数据基础设施

数据财政是数字时代的必然产物,新兴信息技术是其得以实现的基础。没有新一代信息技术的广泛应用,数据就无法汇聚;没有数字化转型的持续推进,数据价值就无从释放。必须树立科技是第一生产力的理念,加快构建高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳的新型数字基础设施,筑牢数据财政发展的"硬件"支撑。

一是统筹新兴技术研发应用。新一轮科技革命正蓬勃兴起,大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等新技术新应用日新月异,这既是机遇也是挑战。必须坚持战略性、前瞻性谋划,加强前沿技术布局,加快关键核心技术突破,抢占新兴技术制高点。聚焦大数据、人工智能等影响经济社会发展全局的战略性技术,实施国家重大科技项目和科技创新2030重大项目,推进量子通信、脑科学等"从0到1"的原创探索。同时,发挥财政资金引导作用,支持企业加大研发投入,推动新兴技术研发应用和迭代升级。

二是构建新型数字基础设施。数据的价值在于流动,数据的力量在于汇聚。统筹传统基础设施和新型基础设施规划建设,是释放数据要素价值、夯实数据财政根基的必然要求。要以建设数字中国为引领,统筹规划5G、数据中心、人工智能、工业互联网等新型基础设施建设,构建高速泛在、融合互通的先进信息基础设施。实施国家大数据战略,加快国家大数据中心建设,健全国家大数据资源体系,加强数据中心绿色集约化建设。同时,要加强智慧城市、数字乡村等建设,打通经济社会发展的信息"大动脉"。

三是加强数据要素赋能。当前,我国发展不平衡不充分的一个重要表现,就是生产要素质量不高,配置效率不优。以数据为纽带,打通人才、资本、技术等各类生产要素,是破解发展难题的关键所在。要加快推进数据与政策、资金、土地等要素深度融合,探索建立数据要素统一调度机制,提高公共资源配置效率。促进数据要素与实体经济深度融合,推动传统产业数字化转型,培育发展数字经济新业态新模式。同时,完善区域协调发展战略和政策,以数据带动区域协同创新发展,缩小区域数字鸿沟。

四是强化数据安全技术支撑。没有网络安全就没有国家安全。随着网络安全威胁日益增多,保障数据安全已成为国家治理和公共安全的重要课题。必须加快网络安全关键技术研发应用,提升数据安全保障能力。统筹网络安全和信息化发展,加强数据全生命周期安全防护,提升数据资源统筹利用和安全保障能力。加强数据安全技术创新,突破可信计算、隐私保护等核心技术。加快网络安全产业发展,做强做大一批网络安全骨干企业。同时,要完善数据安全预警和应急处置机制,提高网络安全综合防控能力,为数据财政发展提供坚实保障。

总之,从土地财政向数据财政转型,是顺应数字时代大势所趋,更是实现高质量发展的必由之路。这需要我们审时度势、科学决策,加强顶层设计、完善制度体系,处理好政府与市场的关系、统筹开放发展与安全,加快数字人才培养、夯实数字基础设施建设。

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