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◆《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会在阿塞拜疆巴库举办。
文丨亦凡
编辑丨漆菲
气候大会上令人失望的气候融资结果，激起了脆弱小国的反抗——处于生存危机边缘的太平洋岛国瓦努阿图，不愿意仅仅依靠一份联合国决议决定命运，也不相信发达国家会履行诺言，决定诉诸国际法律自救。
12月2日，位于荷兰海牙的联合国国际法院开始进行为期两周的听证，这由瓦努阿图推动，希望借此确定世界各国应对气候变化的义务，并帮助它们应对毁灭性影响。99个国家和十多个政府间组织将参与听证，这也是国际法院近80年历史上规模最大的听证。数周前，《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）在阿塞拜疆首都巴库召开。今年气候大会的关键词是“钱”，谈判一大关键是新的气候融资集体量化目标（NCQG）——实现全球温控目标和应对气候危机都需要充足资金，这对脆弱国家尤其重要。
但在会议期间，关于气候融资的谈判却没能如期结束。由于富裕国家承诺的数字远达不到欠发达国家的预期，谈判不得不进入加时阶段。直至11月24日凌晨，与会代表们终于在延期30多小时后达成协议，规定发达国家每年提供3000亿美元资金，帮助欠发达国家适应气候变化，同时设定到2035年提供每年“至少1.3万亿美元”的整体气候融资目标。这一成果让很多人不满。谈判结束后，联合国秘书长古特雷斯委婉表示，他原本期待能在气候融资上取得“更加雄心勃勃的成果”，希望各方能“全面履行协议”，并要求承诺“迅速提供资金” 。全球能源智库Ember高级政策分析师杨木易向《凤凰周刊》表示，虽然这一决定未能完全满足发展中国家的期望，但经过艰难的加时谈判后，这一结果仍具有重要意义。“协议达成本身表明各国在气候融资问题上有所妥协，为后续的全球气候行动提供了基础。”达成协议尚且艰难，这还仅仅是第一步。杨木易提到，“发展中国家的反应反映出，全球气候资金的承诺和落实存在许多挑战和不确定性，如何确保资金到位并发挥应有的作用，仍是未来气候治理的关键问题。”
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特朗普阴云下的大会
这是各国第一次在气候大会上详细讨论气候融资问题。之前唯一的融资目标是2009年哥本哈根气候大会（COP15）上设立的——当时规定“发达国家每年向发展中国家提供1000亿美元”，帮助后者减缓和适应气候变化。巴库的气候融资谈判并不顺利，谈判进程被形容为要么故意拖慢、要么混乱不堪。这部分是因为，气候大会通常由环境或外交部门主办，而非财政部门，因此各方到达巴库时，并没有一个明确的框架来讨论融资问题。一位资深代表抱怨说：“许多代表根本不知道资金如何运作，甚至没有带上懂得这些问题的人。”研究表明，发展中国家每年需要数万亿美元来应对气候变化和应对其影响。巴库气候大会开幕前，80多个国家提出了1.3万亿美元的融资目标，最终达成的3000亿承诺与这一期待相距甚远。各国尚且无法在气候融资上实现合力，国际秩序中的最大玩家美国还将离开气候合作的舞台——当选总统特朗普已经表示，将在上任第一天再次退出《巴黎协定》。尽管拜登已成跛脚鸭总统，但美国总统气候特使约翰·波德斯塔 (John Podesta) 依然说，他的团队“在谈判中非常活跃”，“尽管当选总统称气候变化是骗局，美国还是将在特朗普任期内继续减少排放”。本届大会召开之前，拜登政府承诺到 2024 年每年提供 114 亿美元的气候融资。但尚不确定如果特朗普就任，会如何改变美国在气候融资上的贡献。如果美国退出《巴黎协定》，这笔款项将不再进行公开报告，因此也很难计算。![]()
◆示威者们在巴库气候峰会呼吁提供更多气候资金。
相比起美国削减直接提供的气候资金，更令人焦虑的是特朗普会如何通过多边开发银行发挥影响，因为美国是一些多边开发银行的大股东，包括世界银行、美洲开发银行、亚洲开发银行等，而这些银行是国际气候融资的重要渠道。为了保证在气候融资上发挥作用，多家多边开发银行在巴库气候大会上发布共同声明，重申对《巴黎协定》和气候行动的支持，它们预计到2030年，向发展中国家提供的集体气候融资将增至每年1200亿美元，还计划每年动员650亿美元的私人融资。布鲁塞尔自由大学研究气候融资的罗曼·维克曼斯 (Romain Weikmans) 认为，在特朗普上任之前达成缔约方会议协议，会带来一些好处。“目前的气候融资目标得以基本保留。在当前的背景下，这避免了气候行动的倒退，这一点至关重要。虽然有人认为没有协议比达成糟糕的协议更好，但我很难想象，等到明年或后年能产生更有利的结果。”维克曼斯说。特朗普的回归并非全然是坏事，加州大学圣地亚哥分校政治科学家戴维·维克多（David Victor）在《自然》杂志撰文称，特朗普退出国际条约不一定会导致混乱，“美国退出《巴黎协定》，美国外交官将无法参加会议，可以防止他们的政治言论或因美国拒绝合作而引发混乱。”维克多还提到，特朗普的当选促使人们重新思考国际合作的方式——除了联邦政府，各州和私营部门等主体可以发挥更大作用。他举例说，美国选举后几天，加利福尼亚州州长加文·纽森就召开了该州立法机构特别会议，计划采取反制措施，其他州可能会效仿。![]()
◆美国总统气候特使波德斯塔称，美国气候行动将在特朗普上台后继续推进。
纽森于12月2日宣布，他正在寻求至多2500万美元的额外资金，用于与当选总统特朗普进行法律斗争。如果获得立法机关的批准，加州的司法部和政府机构将获得额外资金，用于生殖权利、环境保护和移民等领域的法庭斗争。除了美国可能带回消极的气候政策，这场气候峰会上几乎没有国家元首现身。比如二十国集团（G20）中，只有少数国家的领导人出席了此次会议，而G20成员国的排放量占到全球排放量的近八成。这似乎可以判定，战火不断、通胀高企、地缘政治局势紧张，气候议题的优先级只能放在后面。此外，协议草案文本甚至遗漏并淡化了“摆脱化石燃料”的关键承诺——这是上一届迪拜气候大会达成的重要成果之一。然而有些国家试图推翻这一点，比如沙特。不过，融资协议最终确认了对摆脱化石燃料的共识的承诺。
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3000亿美元如何到位？
尽管最终协议让发达国家的资金承诺上调了500亿美元（最初的提议是每年2500亿美元），许多欠发达国家代表依然感到愤怒。印度代表称之“微不足道”，尼日利亚代表斥责这一协议是个笑话，“太羞辱人”。巴拿马代表直言：“这个过程混乱、管理不善，在实现目标方面完全失败了。”协议看似达成了，但存在很多不明确之处。比如各方没有就资金来源问题达成一致， 3000 亿美元中赠款和贷款分别是多少，来自私人部门或公共部门的分别是多少，都不甚明了。协议规定，承诺的3000亿美元中，仅有一部分直接来自发达国家的预算和公共金融机构，如世界银行。大多数资金应以赠款和低息贷款的形式提供，但含糊的措辞意味着没有明确保障——这些资金可能来自“广泛的来源，包括公共和私人部门，双边和多边来源，以及其他替代来源”。![]()
◆多家多边开发银行在COP29承诺会继续支持实现《巴黎协定》。
最容易受到气候变化影响的发展中国家期望，这些资金可以通过赠款形式实现，但在发达国家提供的气候资金中，有超过70%是以贷款的形式提供，这大大加剧了发展中国家的债务危机。一些国家甚至试图把私营领域绿色投资和与气候无关的基建项目列入官方“气候出资”，实际提供的有效资金远低于官方通报数据。特别是美国仅完成应尽份额的不足20%，澳大利亚、加拿大等国则不足一半。瓦努阿图政府气候问题特使拉尔夫·雷根瓦努（Ralph Regenvanu）在英国《卫报》撰文称，每次遭遇强飓风袭击，该国的国民生产总值（GDP）就会损失一半。“过去三年间，我们已经遭遇了五次强飓风，为灾害恢复工作提供资金的主要途径是从国际贷款机构借款并增加外债。”雷根瓦努提到，（大西洋岛国）巴哈马当前债务负担中，有40%是因气候灾害而导致；2017年，多米尼加因玛丽亚飓风而损失了 226% 的 GDP，虽然靠国际贷款进行了重建，但该国总债务在两年后高达GDP的98%。“我们正处于严峻的气候变化前线。如果事态继续发展下去，我们的国家将在50年内完全无法居住。”雷根瓦努表示，巴库达成的承诺远远不够，“根据我们过去的经验，我们知道这不会兑现。联合国程序的局限性促使我们不得不向国际法院提起诉讼。”巴库达成的协议的确不具备法律约束力，其仅仅依靠外交压力发挥作用。2009年，各国达成1000亿美元的目标时，也没有制度化的机制来监督发达国家实现目标。其实，国际法院的任何裁决也不具有约束力，无法直接迫使富裕国家采取行动。但这至少是一个强有力的象征，也可以作为其它法律行动的基础，包括国内诉讼。按照预期，1000亿的目标本该在2020年实现，但直到2022年，发达国家调动的气候资金才首次超过1000亿美元。![]()
◆到2022年，发达国家才首次实现了1000亿美元的气候融资。
据经济合作与发展组织（OECD）计算，发达国家每年提供的气候出资不仅总额不“达标”，而且存在“掺水”“凑数”等问题。该机构的数据显示，2013年至2020年，发达国家为发展中国家应对气候变化每年筹措的资金从524亿美元至833亿美元不等，其中仅有四年超过700亿美元，与1000亿美元的目标相差甚远。资金如何分配和使用是另一个重要问题。杨木易指出，气候资金往往报告不及时且缺乏一致性，且没有明确规定哪些国家应承担更多责任，这难以让各方之间产生信任。他强调，“有效的气候融资需要建立透明、可追溯的资金管理和监督体系，确保资金的流动和使用符合承诺。”“气候工作基金会”中国项目资深主任、前联合国秘书长办公室气候变化与南南合作高级政策顾问张晓华提到，“在《联合国气候变化框架公约》下，有一个名为资金常设委员会的机制。它要求每年定期对资金落实情况进行审查，并向大会提交汇报。这是一个官方且非常重要的机制。”从脆弱国家的角度来说，他们还希望获得公平的气候资金份额。历史数据显示，到目前为止，只有2.8%的国际气候资金流向了小岛屿发展中国家，18% 流向了最不发达国家。但这一期待未能得到各国同意，也就难以达成强有力的规定。
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中国做了哪些贡献？
根据2024年联合国排放差距报告，到本世纪末，全球气温将比工业化前水平高3.1摄氏度，全球温室气体排放和化石燃料的使用将继续增加。此前《巴黎协定》的目标是将全球气温上升幅度限制在1.5摄氏度的范围内。如此背景下，巴库气候大会未能达成令各方满意的气候融资目标，令人担忧距离实现《巴黎协定》的目标渐行渐远。每一次气候大会，都是人类集体行动困境的深刻展示。当全球变暖已经显著影响到社会发展和个体生存，划分和承担责任依然是难解的议题。各国因为自身利益而被天然分割开。发达国家虽然占据早早开启工业革命的红利，但它们认为，自己在应对气候变化上已经尽力了。“发达国家已经做了很多努力，试图找到解决问题的途径，尤其是在公共财政紧张的情况下。”英国能源大臣埃德·米利班德如此表示。加拿大气候部长史蒂文·吉尔博则称：“加拿大等国家并不否认需求。我们已经明确表示，我们无法用公共资金达到数万亿美元的目标。这根本不可能。”发展中国家则认为，自己承受着气候变化的恶果，却没有得到足够的赔偿和支持以应对威胁，他们指责发达国家以国内政治为借口削减捐助。![]()
◆每次飓风登陆给瓦努阿图带来的破坏巨大。
东道主阿塞拜疆也未能在各方间搭建共识，除了谈判过程混乱，开幕致辞中，阿塞拜疆总统阿利耶夫不客气地攻击西方政府和媒体虚伪。他批评说，欧洲购买了大量阿塞拜疆的天然气，却又在“教训”该国如何摆脱对天然气的依赖。互相推诿中，中国以及海湾国家这样的发展中国家也被推上风口浪尖。一些发达国家主张，中国是排放大国，而海湾国家是石油出产国，也应当承担融资义务。但根据1992年通过的《联合国气候变化框架公约》，只有发达国家需要承担碳排放历史责任，提供资金支持，而中国被列为发展中国家。为此，美国甚至呼吁要取消中国的 “发展中国家”地位。杨木易提到，这种论调虽有一定合理性，但也有局限之处。“要想成功实现碳中和，中国需要投入巨大资源，才能平衡好自身社会经济发展与减排之间的关系。在低碳转型进入深水区，需要投入大量资金的关口，要求中国完全与发达国家同等承担气候融资责任是不太现实的，可能会拖慢中国自身转型的步伐。”这也是为何中方一直强调，应对全球气候危机，关键在于坚持“共同但有区别的责任”原则，坚持多边主义，同舟共济，合作共赢。![]()
◆中国通过南南合作推进应对气候变化。
COP29中国代表团团长、生态环境部副部长赵英民在闭幕式上表示，会议达成的NCQG成果文件中，发达国家的资金承诺远远未能满足发展中国家的需要。发达国家的资金义务，必须进一步明确。他强调，发达国家向发展中国家履行出资义务是“必答题”，而私营部门融资是“选答题”，其他国家自愿出资是“课外题”。虽然中方没有在NCQG框架下直接出资，但自2016 年以来，中国累计提供和动员项目资金超过245 亿美元。此外，中国还与42个发展中国家签署了50多份气候变化南南合作文件。中国气候特使刘振民在接受《中国新闻周刊》采访时也谈到，“发达国家有义务对发展中国家提供资金，发展中国家可以自愿做出一定的资金贡献，比如通过南南合作的方式。但一定要明确，这是一种自愿的贡献，和NCQG是完全不挂钩的。”![]()
◆中国气候变化事务特使刘振民。
杨木易解释说，中国对发展中国家减排的贡献，不能仅仅用投资额来衡量——通过“一带一路”等合作机制，中国在全球南方国家的绿色能源项目和绿色产业领域做出了大量投资。“这些投入不仅推动了减排进程，更重要的是促进了产业升级、发展绿色经济并创造了就业机会。”排版 / 丁甜露
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发达国家和发展中国家对减排责任的分歧如何？▼
