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全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、全国人民代表大会财政经济委员会关于2023年度政府债务管理情况的监督调研报告
——2024年9月10日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
全国人大财政经济委员会副主任委员 全国人大常委会预算工作委员会主任
许宏才
全国人民代表大会常务委员会：
习近平总书记多次就防范化解重大风险、加强地方政府债务管理监督作出重要部署。党的二十届三中全会提出，完善政府债务管理制度，强化人大政府债务管理监督。本次常委会听取和审议国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告，是建立健全政府债务管理情况报告制度后的首次。全国人大常委会坚决贯彻落实党中央部署要求，赵乐际委员长多次听取汇报、作出指示批示，对建立好、实施好政府债务管理情况报告制度提出明确要求；李鸿忠副委员长出席全国政府债务监督工作座谈会并讲话，对加强政府债务监督工作作出部署。 按照《全国人大常委会2024年度监督工作计划》，本次常委会会议听取和审议国务院关于政府债务管理情况的报告，由常委会预算工作委员会、财政经济委员会负责做好相关工作。今年3月以来，预算工作委员会先后召开座谈会，听取国务院财政、发改、工信、人民银行、金融监管、证监、审计等部门关于实施一揽子化债方案情况的介绍，赴北京、天津、辽宁、吉林、江苏、河南、湖南、广东、贵州、云南、甘肃等11省（市）开展专题调研，委托河北、内蒙古、黑龙江、江西、湖北、广西、重庆、四川、宁夏等9省（区、市）人大常委会预算工委和大连、长沙、南宁市人大常委会预算工委等3个全国人大常委会预算工委基层联系点开展调研，广泛听取各方面情况介绍和意见建议。在上述工作基础上形成了监督调研报告。全国人大常委会副委员长肖捷、张庆伟指导和参加有关调研活动，全国人大财经委侧重预算审查监督工作的部分组成人员、部分全国人大预算审查联系代表参加有关调研活动。现将主要情况报告如下。 政府债务是指政府凭借其信誉，作为债务人按照有偿原则、通过发行债券等方式筹集财政资金的一种方式。政府举债是逆周期宏观调控的重要工具，也可以满足阶段性基础设施建设、履行公共职能等需要，符合代际公平的原则。 （一）国债情况。改革开放前，除了建国初期曾发行过人民胜利折实公债、国家经济建设公债外，我国一段时期内处于“既无内债、又无外债”的状态。1981年重启发行国债，为改革开放、经济发展提供资金支持；1988年开放国债二级市场。1994年颁布实施预算法，发行国债成为弥补财政赤字的主要方式。1998年我国实施积极的财政政策以应对亚洲金融危机，将国债作为财政政策的重要工具。为规范发债行为，增加国债管理的主动性和灵活性，2006年我国国债管理从发行额管理改为实施余额管理制度，全国人大审批年度预算赤字和年末国债余额限额，国务院在年度国债余额限额内自行决定发行和偿付。2008年以来，我国连续17年实施积极的财政政策，并在1998年以后发行了四次特别国债（不计入财政赤字，纳入国债余额管理），有力支持了金融改革、抗击新冠疫情和国家“两重”建设。国债在我国财政经济运行和宏观调控中发挥十分重要的作用。 （二）地方政府债务情况。上世纪90年代以来，随着城市化进程的加速推进，地方政府为推动基础设施建设和经济社会发展，存在较为强烈的融资需求，但相关法律严格限制地方政府自行发债。实践中，不少地方政府通过设立融资平台公司等方式举债融资，为地方经济发展发挥了积极作用。2014年以来新修改的预算法为地方政府举债融资开了前门，同时经过审计署全面审计、财政部核实，并经全国人大常委会批准，将截至2014年底地方政府通过融资平台公司等举借的债务纳入预算管理，发行地方政府债券予以置换。同时，为应对经济下行、疫情冲击等，中央加大宏观调控力度，在实施大规模减税降费政策同时，增加政府债务限额。在这期间，不少地方仍然违法违规举债或变相举债融资，局部地区问题突出。 党的十八大以来，习近平总书记高度重视加强政府债务管理和地方政府债务风险防范化解，多次作出重要讲话和指示批示。习近平总书记强调指出，更好统筹政府债务风险化解和稳定发展，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，建立防范化解地方政府债务风险长效机制等。这为加强政府债务管理监督工作提供了根本遵循。2018年以来，党中央出台一系列相关文件，有力指导加强地方政府债务管理和监督、防范化解债务风险工作。 （一）国务院及其财政等部门认真抓好政府债务管理。持续深化国债管理改革，加强发挥国债宏观调控功能，健全发行和市场监管机制，完善国债收益率曲线，促进国债市场发展。强化地方政府债务限额管理和预算管理，加强地方政府债券发行、专项债券项目管理，建立健全应急处置、信息公开和常态化监督机制，构建地方政府法定债务管理“闭环”。 （二）各地认真落实政府债务管理和风险防范化解主体责任。各地党委、政府高度重视政府债务管理和监督工作，成立政府债务管理领导小组，建立多部门协作联动机制，统筹开展本地区债务管理和风险防范化解工作。各地结合本地实际，逐步建立健全覆盖政府债务“借用管还”全过程的制度体系，持续加强政府债务风险管控，稳妥化解政府债务风险。各地坚决遏制增量，积极化解存量，通过安排财政资金、动用资产资源等方式偿还债务。 （三）各级人大及其常委会依法加强政府债务审查监督。2018年以来，全国人大及其常委会在审查批准年度预算决算、监督预算执行、开展审计查出突出问题整改监督等工作中，将政府债务特别是地方政府债务作为重要内容，提出审查意见，推动健全完善地方政府债务制度，督促整改问责，防范化解债务风险，并建立听取和审议政府债务管理情况报告制度。地方各级人大认真贯彻落实党中央关于加强政府债务审查监督的决策部署，持续推动改进完善预算决算编报，完善政府债务审查监督法规制度建设，并综合运用多种方式手段，切实增强审查监督实效。 调研中，各方面普遍反映，政府债务在支持我国经济社会发展中发挥了重要作用。一是保障积极财政政策实施，发挥宏观调控职能作用，有效筹集资金，应对经济周期变化，推动经济社会持续健康发展。二是大量资金投向城乡基础设施建设和教育、医疗、交通、文化等民生领域，弥补了短板弱项，增强了人民群众幸福感获得感。三是形成不少的优良资产，既有良好的基础设施，也有对关键领域的投入和支持，为经济转型升级和产业发展奠定了坚实的基础。四是推动债券市场发展。国债与地方政府债的发行为金融市场增加更大规模的安全资产供给，有利于促进我国债券市场发展、培育长期投资者队伍、促进人民币国际化。同时，各方面还反映，我国政府债务风险总体可控，但当前政府债务管理和风险防范化解还存在不少困难和问题。 （一）局部地区存在风险隐患。近年来政府债务规模增长较快，有的地方债务规模较大、风险等级高，容易造成风险隐患。 （二）政府债务预算管理有待加强。一些地方反映，能够实现融资收益平衡的专项债项目越来越少，专项债兼顾收益性、公益性、拉动投资等多方面的目标难度加大。全国政府债务和地方政府债务风险指标体系尚不完善。与负债管理相对应的资产管理制度尚未规范建立。 （三）市场化约束机制不够健全。地方政府债券发行中，项目信息披露不充分。一些金融机构融资审核管理不够严格。信用评级机构出具的信用评级结果没有体现各地财政经济债务状况的差异性。 （四）法律约束和追责问责需加大力度。预算法对地方政府债务发行、使用和管理的规定比较原则，相关配套法规制度不够健全完善。不少地方贯彻实施预算法有关政府债务管理的规定不够严格，有的未按法律规定进行追责问责。有的地方人大监督作用尚未有效发挥。 要全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，树牢正确政绩观，加快科技创新，因地制宜发展新质生产力，加快产业转型升级，推动高质量发展，通过经济发展增加综合财力，化解政府债务风险。结合调研情况，就进一步加强政府债务管理和监督、防范化解政府债务风险，提出以下意见建议。 （一）更好统筹政府债务风险化解和稳定发展。适应高质量发展要求，统筹考虑经济社会发展需要和财政可持续，根据经济增长、资产负债、财力状况等因素，探索研究建立适合我国国情的政府债务规模控制机制，形成对政府债务合理水平的稳定预期。加强对宏观经济运行的分析预测，合理确定政府债务规模，更好发挥政府债务在逆周期调节、跨周期设计中的重要作用。 （二）加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。优化中央和地方政府债务结构。强化对超长期特别国债项目和资金的全过程监管。合理安排国债期限结构，完善国债收益率曲线，更好发挥其在金融市场上的定价基准作用。健全专项债投资项目科学决策机制，做实优质项目储备，杜绝脱离实际、超出财政承受能力和资金来源不落实的投资行为。加强项目收益融资平衡变化情况动态监测。 （三）更好发挥市场化约束机制作用。改进完善政府综合财务报告编报。进一步推动政府债务信息公开。加强对金融机构监督。强化对中介机构违法违规和失职行为的追责问责。完善地方政府债券信用评级制度。加强政府债券市场建设。 （四）强化政府债务管理法律约束和追责问责。健全完善政府债务法律体系，强化法律约束。进一步加强各级人大对政府债务的审查监督，增强监督实效。压实地方责任，健全地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制。加强财会监督与审计监督、人大预算审查监督的有机贯通、相互协同，形成监督工作合力。
