分税制改革的政治决断与技术分析
文摘
2024-05-04 09:57
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分税制改革的政治决断与技术分析
尹振茂
一项公共政策的推行，不仅在学术上要进行充分的可行性论证，很多时候还是要在事到临头不得不如此做的危急情况下才能做出决断。 “手中无米，叫鸡都不来。”对于分税制改革前夜中央财政的窘况，朱镕基曾这样评价，业界对此的另一种说法是“悬崖边上的中央财政”。 具体是什么情况呢？根据原财政部部长项怀诚披露的数据，1980年到1990年GDP的平均增长率为9.5％，但在此期间，财政收入占GDP的比重却逐年下降，从1979年的28.4%一路下降到1993年分税制改革前的12.6%。同时，在整个财政分配中，中央财政的收入分配不占主导地位，中央财政占全国财政收入的比重不断下降，从1984年的41.5%下降到1993年的22%。 对于分税制改革取得的成功，朱镕基认为“怎么评价都不过分”。按照朱镕基1993年7月23日在当时的全国财政工作会议和全国税务工作会议上的主题发言的说法，财税改革和金融改革是“长治久安的基础，是建立社会主义市场经济的基础”。 那么，对国家如此重要的改革为何迟迟到1994年才决定在全国推行？ 其实，早在1980年，时任财政部部长吴波就表示当时拟在全国推行的地方财政包干制不可行，认为按当时财政的基数，定额包干就把财政包死了，事业是发展的，一旦有天灾或突发事件，国家财政就一筹莫展、无能为力，从而力主中央与地方分税。但后来中央会议还是决定采取财政包干制。 当时与吴波辩论的另一方是中央政治局委员兼四川省委第一书记赵紫阳。此后，赵在年内又升迁至国务院总理。吴则在1980年8月初辞任财政部部长，为当时的这场“吴赵大战”划上了句号。辞职时，吴的部长任期还差10天满一年，是历任财政部部长中除邓小平之外任期最短的。 但随着财政包干制带来的问题越来越严重，中央政府内部的智囊机构对此要求改革的呼声越来越多。 1986年，当时在财政部财政科学研究所工作的贾康就指出，以分税制为基础的分级财政是中国财政改革的方向，必须改变财政包干制。几乎与此同时，以吴敬琏、周小川、楼继伟等为代表的“整体协调”改革派也提出了分税制的改革方案。 不过，尽管1980年代末中央财政收入严重不足，某些中央机关还出现不借钱工资就发不出去的状况，甚至在1980年代末到1990年代初还发生过两次中央财政向地方财政“借钱”不还的事情，但直到1993年上半年，中央政府对于是否要推行分税制还是迟迟未能做出决断。 就在此时，“王胡报告”应运而生。该报告由政治学家王绍光和国情研究专家胡鞍钢合著，原来的主标题是“加强中央在市场经济转型中的主导作用”，副标题是“关于中国国家能力的报告”，指出再不推行分税制后果会非常严重，搞不好中国就是下一个南斯拉夫。当时，南斯拉夫联邦6个成员国中的4个先后在1991年和1992年宣布独立，南斯拉夫联邦由此解体。 “王胡报告”1993年6月中旬首先在海外出版，但很快传到国内，不久，财政部领导和中南海即分别约请王胡二人详细介绍该报告的内容。 1993年7月23日，朱镕基在全国财税工作会议上明确表示要推行“分税制”；1994年1月，分税制正式在全国推行，当时的浙江省财政厅长称该报告“触发了中国全面推行分税制财政体制改革”。 从酝酿到研究再到正式全面推行，分税制至少走过了14年历程。如果说1980年推行分税制的各方面条件也许还不是很充分的话，那1980年代末1990年代初，财政包干制的弊端已经暴露得相当彻底，学术界关于分税制的研究也相当充分，但中央政府还是迟迟不能做出推行分税制的决断。直到“王胡报告”提示再不推行分税制，就可能面临南斯拉夫那样四分五裂的命运，才触发了分税制在全国的推行。 从这里可以看到，一项公共政策的推行，不仅在学术上要进行充分的可行性论证，很多时候还是要在事到临头不得不如此做的危急情况下才能做出决断。具体到分税制，贾康和“整体协调”改革派等在具体的技术可行性上做了充分的论证，而“王胡报告”则通过提示不如此可能导致的严重政治后果，促使中央政府在当时的历史关键时刻，最后终于做出了必须优先推行分税制的政治决断。
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