新中国成立以来，受政治、经济、社会等各方面因素的影响，行政立法大致经历了以下五个发展阶段：
（一）探索起步阶段（1949—1977年）
新中国成立初期，我国总结革命根据地建设经验，同时借鉴苏联社会主义国家的法制，开始了一种全新的法制建设。国家对行政法制建设比较重视，制定了新解放区农业税暂行条例（1950年，已失效）、国境卫生检疫条例（1957年，已失效）、户口登记条例（1958年）等法律，以及《全国年节及纪念日放假办法》（1949年）、《粮食市场管理暂行办法》（1953年）等一批法规及规范性文件。据有的学者统计，从1949年10月至1956年12月，国家共颁布行政管理方面的法律、法规829项。1954年宪法颁布后，行政组织、行政行为、监督行政等方面的制度逐渐发展。1954年9月21日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了第一部国务院组织法，此后还陆续颁布了国家计划委员会、国家体育运动委员会、监察部、劳动部等中央人民政府组成部门的组织条例。总的来看，国家对行政法制建设进行了积极探索，有关财政、金融、税收、公安、教育、科学、文化、民政等方面的行业管理的行政法律制度不断健全。
（二）快速发展阶段（1978—1986年）
1978年，党的十一届三中全会提出“加强社会主义法制”，提升了法律在国家经济、政治、社会和文化发展中的地位。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”这16个字成为法制建设的指导方针。为了加强行政立法工作，全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）法制工作委员会下设“国家法行政法室”，承担国家机构、行政管理等领域的立法工作。这一阶段，为了适应“开放、搞活、改革”的需要，有关经济方面的法律逐步成为立法重点，其中有不少明确行政管理体制、职责职权的法律规定，建立和完善了经济领域的行政管理法律制度。包括海洋环境保护法在内的23部法律，赋予了环境保护部门等19个行政机关相关的监督管理职权。同时，开始探索行政监督救济机制。刑事、民事、诉讼、国家机构等方面的法律陆续出台，这些法律也涉及了一些行政救济方面的法律制度。1982年《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”中外合资经营企业所得税法（已失效）等3部法律规定，企业、个人对税收争议有申请复议和提起诉讼的权利。之后，陆续有海上交通安全法等多部法律规定当事人不服罚款、吊销证书等决定，可以向人民法院起诉。
（三）转变突破阶段（1987—1996年）
1987年，党的十三大报告提出，“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。”1993年，党的十四届三中全会决定对探索建立社会主义市场经济体制作了全面部署，明确提出了法制建设的目标，“遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。”“各级政府都要依法行政，依法办事。”这一阶段，党中央文件首次提出加强行政立法、依法行政，行政立法指导思想有了重大发展，出台了一批督促行政机关依法行政、保护公民合法权益的法律。一是继续制定或者修改行政职权方面的法律，包括海关法在内的17部法律，赋予了海关等18个行政机关相关的监督管理职权。二是开启行政程序制度建设。1996年制定的行政处罚法，成为我国第一部明确保障和监督行政机关依法行使职权，统一规范行政处罚程序的法律，确立了处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合等原则，督促行政机关树立程序观念、规范执法行为。三是行政监督救济制度取得突破性进展。1989年制定的行政诉讼法，可以看作行政法作为独立部门法形成的一个重要标志，塑造了“民告官”的社会观念，对于推动行政机关树立依法行政理念产生深远影响。1994年制定的国家赔偿法，确立了行政赔偿制度，对行政赔偿的范围、赔偿义务机关及赔偿的方式、标准、程序等作了全面规定，落实了行政机关违法对公民造成损害给予赔偿的宪法原则。
（四）体系形成阶段（1997—2011年）
1997年，党的十五大报告将“依法治国”确立为治国基本方略，提出“建设社会主义法治国家”，“一切政府机关都必须依法行政”。1999年，宪法修改增加规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。2007年，党的十七大报告把“法治政府建设取得新成效”纳入“实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求”中，并提出了更加明确、具体的要求。这一阶段的特点是，在很多政策性文件中“法治”取代了“法制”，强调在依法治国基本方略下建设法治政府，推进依法行政。行政立法继续扎实推进，理念更明确、规范更科学、框架趋近完备。
一是行政职权方面的法律更加完善，包括食品安全法在内的28部法律，赋予了食品安全监督管理部门等26个行政机关相关的监督管理职权。
二是行政程序制度建设“三部曲”完成。2003年制定的行政许可法，调整政府与市场的关系，统一规范行政许可行为，全面构建行政许可实施程序，并对行政许可设定权予以明确。2009年制定的行政强制法，规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
三是行政监督救济制度完成升级。1997年制定的行政监察法（已失效），将《行政监察条例》（已失效）上升为法律，确立行政监察领导体制，保障行政监察机关依法履行监察职能，促进行政机关及其工作人员廉洁奉公、遵纪守法。1999年制定的行政复议法，将《行政复议条例》（已失效）上升为法律，规定行政复议的范围、原则、程序及责任，通过行政机关内部监督纠错，防止和纠正违法或者不当的行政行为，进一步丰富公民、法人和其他组织寻求权利救济的途径。
四是对行政机关立法行为和公务员管理制度作出统一规范。2000年制定的立法法，对国务院及其部门、地方人民政府的立法权限作了规定，规范行政法规、国务院部门规章、地方政府规章等立法行为。2005年制定的公务员法，规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，为建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能提供了制度保障。
（五）完善深化阶段（2012年至今）
2012年，党的十八大报告提出，“法治是治国理政的基本方式”，对完善中国特色社会主义法律体系、推进依法行政等作出部署。2014年，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在我们党的历史上首次将依法治国作为中共中央全会的主题，提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，并将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的一项重大任务。2017年，党的十九大报告提出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，强调“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。2022年，党的二十大报告提出，“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，“全面推进国家各方面工作法治化”，并强调“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家前途命运的战略全局出发，从前所未有的高度谋划法治，以前所未有的广度和深度践行法治，开辟出全面依法治国理论和实践的新境界。行政立法根据新形势和新要求，进入“深水区”、迈向“新高度”、掀起“新高潮”，注重对接协同、纵深拓展，综合运用重点领域立法、打包修法、授权决定等方式，主动与改革相适应、相衔接，推动行政法律规范框架体系更完善、针对性更强。
一是适应党和国家机构改革实践需要，强化机构设立重组、职责调整和管理执法工作的合法性，确保机构改革在法治轨道上有序推进，及时作出决定和修改法律。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，2018年出台了《国务院关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》（国发〔2018〕17号）、《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》。同时，分批对大气污染防治法等多部法律中行政管理机关名称进行了相应修改。
二是适应“放管服”改革实践需要，修改法律、作出授权决定。从2013年开始，分批对100多部法律进行打包修改，依法取消调整大量行政审批事项。出台了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》。两次作出有关国务院在上海、广东、天津、福建自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的授权决定，在认真总结试点经验后对外资企业法（已废止）等4部法律作出统筹修改，将自由贸易试验区试点的改革措施上升为法律。
三是完善行政执法制度机制。2021年修改行政处罚法，明确行政处罚定义，发展和完善行政处罚的实体规则、程序规则，明确综合行政执法的法律地位，赋予乡镇街道行政处罚权，充分体现和巩固行政执法领域重大改革成果，发挥了推动法治政府建设，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用。2021年制定的海警法，完善海上维权执法体制机制，规范和保障海警机构履行职责，为维护国家主权、安全和海洋权益提供了有力的法治保障。
四是完善行政监督救济法律制度。两次修改行政诉讼法，完善行政诉讼制度。2014年行政诉讼法第一次修改，保障当事人诉讼权利，推动行政机关积极应诉，保障法院依法独立审理，着力解决“立案难、审理难、执行难”问题，切实发挥行政诉讼制度的作用。2017年行政诉讼法第二次修改，增加了检察机关提起行政公益诉讼制度。2023年修改行政复议法，聚焦制约行政复议发挥化解行政争议主渠道作用的突出矛盾问题，完善行政复议管辖制度，扩大行政复议范围，丰富和充实便民、为民举措，完善受理审理程序，建设公正、权威的中国特色社会主义行政复议制度。
行政立法75年砥砺前行，进行了很多有益探索，积累了很多宝贵经验，在国家法治建设事业中书写了浓墨重彩的一笔。这些实践探索和经验值得我们深入总结，必将指引新时代行政立法工作取得更多成绩。
（一）坚持党的全面领导，贯彻落实党中央决策部署
中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，必须牢牢把握中国特色社会主义这个根本定性，坚定不移坚持党的领导。坚持党中央对立法工作的集中统一领导，始终围绕党中央重大决策部署开展立法工作，是我国法治建设事业不断取得突破的重要经验，在包括行政立法在内的各领域立法实践中都得到了充分印证。我国行政立法带有明显的自上而下建构性特点，由党中央通过顶层设计和政治引领，统筹协调各方面的资源和力量，不断推动制度建设和实践创新。
行政立法从起步、发展到完善深化，首要经验就是坚持党中央对立法工作的集中统一领导，全面贯彻落实党中央在各个历史时期关于行政立法的重大决策部署。比如，1987年党的十三大报告提出，“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序”。1993年党的十四届三中全会决定提出，“各级政府机关都要依法行政、依法办事”。全国人大及其常委会积极开展行政立法工作，从1989年行政诉讼法、1994年国家赔偿法、1996年行政处罚法、1999年行政复议法到2003年行政许可法，掀起了行政立法高潮，行政领域基本实现“有法可依”，行政立法指导思想实现从授权向规范的重大发展。此后，全国人大及其常委会又紧跟国家法治建设的新形势、新任务，围绕法治政府建设开展行政立法工作。从2005年公务员法、2006年审计法修改，再到2009年行政强制法、2010年国家赔偿法修改，法治政府建设法律框架更趋完备，行政法律规范内容更加丰富。2012年党的十八大以来，党中央提出全面推进依法治国基本方略，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；依法行政是依法治国的关键，能不能做到依法治国、依法执政，关键在于各级政府能不能坚持依法行政。全国人大及其常委会的行政立法工作坚持更高站位、更宽视野，直面难点热点问题，突出改革创新，完善优化行政职权配置厘清政府权力边界，取消调整行政许可事项释放市场活力，强化规范行政执法确保法治落地，健全完善行政监督救济机制尊重保障人权，行政法律更加适应建设法治中国目标、更加符合当前经济社会发展需求。
（二）坚持人民主体地位，积极回应人民法治诉求
党的二十大报告提出，“维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。”立法必须坚持和体现以人民为中心的发展思想，适应新时代人民美好生活和高质量发展需要，积极回应人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、生态环境等方面的新期待，增强人民群众的法治获得感。行政立法取得的每一个进步，都与坚持人民主体地位，积极回应人民诉求密不可分。在改革开放之初，广大干部群众对“文革”时期社会混乱现象深恶痛绝，尽快实现有法可依成为社会共识。行政立法就是从明确行政机关职权、解决有法可依起步的。随着改革开放的深入推进，社会主义市场经济本质上是法治经济成为社会共识。1993年党的十四届三中全会决定提出，“国家依法保护法人和居民的一切合法收入和财产”。1997年党的十五大报告提出“尊重和保障人权”。2004年宪法修改增加规定“国家尊重和保障人权”。行政立法顺应社会发展潮流，将保护公民合法权益放在突出位置，通过合理规范行政权力，有效解决乱处罚、乱许可、乱强制等突出问题。行政处罚法规定，行政处罚遵循公正、公开原则，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。行政许可法规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
党的十八大以后，社会主要矛盾发生变化，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对民主、法治、公平、正义、安全、生态环境等方面的要求日益增长。核安全法等法律引入相关利益方参与机制，保护公民知情权、参与权、监督权。国家安全法、国家情报法、反间谍法、反恐怖主义法、网络安全法、境外非政府组织境内活动管理法的密集出台，构建起国家安全法律体系，增强社会安全感。行政诉讼法修改完善行政诉讼制度，推动实现个案公平正义。环境保护领域立法步伐加快，修改环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、海洋环境保护法等法律，制定土壤污染防治法，严格环境保护制度，回应广大人民群众对良好环境的迫切需求。食品安全法、中医药法、教育法、高等教育法、民办教育促进法等一大批涉及民生的法律制定修改，有利于提高人民群众的获得感。
（三）坚持人民代表大会制度，推进政府治理现代化
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造。邓小平同志曾强调，“我们的制度是人民代表大会制度……社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯……我们的效率是高的……这方面是我们的优势，我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性。”我国的行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，各国家机关合理分工。分工合作的国家权力架构，保证了各国家机关协调高效运转。这种制度安排，与资本主义国家“三权分立、相互掣肘”完全不同，较好适应了中国实际情况，从根本上奠定了中国特色，使我们有能力集中力量办大事。
行政立法始终坚持体现中国特色社会主义制度的优越性，在坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度的框架内，完善行政法律体系，推动法治政府建设。一是授予行政机关全面履职所必要的充分权力。宪法规定了行政机关广泛的行政权力，行政立法在宪法框架内，将行政权力具体化，为行政机关全面履职提供法治保障。现行行政法律中有关行政职权的法律占90%以上。确立了分散型行政处罚体制和行政许可体制，实行“双轨制”行政强制执行体制，保障行政机关有足够的行政手段及时纠正违法行为，保护国家利益、社会公共利益和公民合法权益。二是规范与保障并重。行政许可法、行政处罚法、行政强制法都将规范有关职权的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理作为立法目的。这三部法律在规范设定权时，都充分考虑了现行有效行政权力配置，保障行政机关开展有效的行政管理。在设置行政程序时，坚持以程序保障行政决定正确的目的，坚持必要性原则确定正当程序中最重要的程序要求，坚持繁简分流、分类管理，防止过于严苛的程序束缚住行政机关手脚，避免只讲程序不讲效率。三是在人民代表大会制度下设计严密监督制约机制。行政立法把握的原则是：监督不是为监督而监督，更不是找茬挑刺。监督制约的最终目的是将行政权力关进制度的“笼子”，纠正行政不作为、乱作为，共同推进法治政府建设。监督制约严格遵循权力分工原则。比如，人民代表大会监督政府不是大包大揽，而是通过听取和审议工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查等形式开展有力监督。法院监督政府主要通过行政诉讼制度实现，行政诉讼法坚持司法权与行政权分工界限，明确法院对行政机关的行政行为进行合法性审查，既不干预政府施政方针和重大决策，也不作合理性审查；主要裁判形式是撤销被诉行政行为。
（四）坚持一切从实际出发，主动适应改革需要
习近平总书记指出，“实事求是，是马克思主义的根本观点，是中国共产党人认识世界、改造世界的根本要求，是我们党的基本思想方法、工作方法、领导方法”。行政立法坚持实事求是，一切从实际出发，确立了中国特色的行政立法指导思想、独特发展路径和相应角色定位，将平衡论确立为行政立法指导思想。行政法学界曾就行政法基础理论进行过讨论，当时主要有三种观点：借鉴苏联的管理论、照搬西方资本主义国家的控权论、中国本土发展出来的平衡论。行政立法从中国国情和发展阶段出发，既没有走“管理论”封闭僵化的老路，也没有走“控权论”改旗易帜的邪路，而是将中国特色社会主义“平衡论”确立为指导思想。“平衡论”紧扣行政权力运行，坚持保障与规范并重，既赋予政府必要的充分权力，又严格规范、严密监督，实现国家利益、社会公共利益与公民合法权益之间的动态平衡，为社会主义市场经济不断发展、法治政府逐步建成提供坚强法治保障。
“坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力”，是习近平法治思想的精髓要义。党的二十届三中全会将坚持全面依法治国作为进一步深化改革的重要原则之一，强调“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”。行政立法紧扣国家治理和经济社会发展需要，适应法治政府建设不同阶段的形势、任务和要求，坚持立良法、保善治、促发展。改革开放之后较长一段时间内，依法行政理念仍停留在加强法制建设、健全行政立法的阶段，属于“静态”的制度建构，行政诉讼法确立了行政诉讼制度，行政处罚法首次规定听证程序，行政许可法开了信赖保护先河，行政强制法规定的适当原则蕴含比例原则的精髓，行政立法发挥了重要引领作用。在法治政府建设爬坡过坎阶段，行政立法总结相关行政法规成熟经验，完成行政复议制度、国家赔偿制度、行政监察制度的法律升级，行政机关出台多部重要文件，以各种方式进行自我约束，司法机关则通过司法解释和个案阐释发展行政法制度，行政立法与行政自我约束、司法监督纠正齐头并进，共同推进依法行政理念不断发展。在法治政府建设完善深化阶段，行政立法紧紧围绕全面依法治国、全面深化改革主题，更加重视改革成果和地方成熟实践，全面、及时用法律形式固定下来，食品安全法、环境保护法、水污染防治法引入约谈机制，环境保护法规定按日计罚制度。
（五）坚持法治发展规律，注重理论与实践互动
法治在不同的语境下以不同的形式呈现，法治思维、法治理论、法律制度、法律实施等都是法治的具体载体和表达方式。法治建设是国家治理的一个系统工程，包括普及法治观念、完善法律制度、规范执法司法活动等方方面面，必须增强对法治发展的规律性认识，全面系统、协调统筹加以推进。从立法形式来看，行政法具有表现形式多样性的鲜明特征。行政法涉及的社会生活领域广泛，内容纷繁复杂，且法律规范多变易变，因而散见于层级不同、数量庞大的各类规范性文件中。比如，在1996年制定统一的行政处罚法前，行政处罚散见于各单行法律、法规中，行政机关滥用行政处罚权的问题比较突出。行政处罚法出台后，行政处罚的设定和实施得到规范，较好地保障和监督行政机关有效实施行政管理，“成为中国规范行政行为的第一个基本行政法律”。行政许可领域亦是如此，在行政许可法制定前，我国行政许可立法采取的是分散模式，即由各类单行法律、法规等分别对相关的行政许可作出规定。由此，带来了设定行政许可随意性强、行政许可事项泛滥，以及部门利益滋长等弊端。2003年制定行政许可法，通过统一立法来集中规范行政许可的设定和实施，行政许可法律制度逐步走向成熟。一般来说，集中式的立法自然比分散式的立法要显得成熟与科学，这也是行政立法尊重法治发展规律的生动实践。
从发展脉络来看，我国行政立法采取“先程序后实体、以诉讼程序倒逼实体规则”的路径，遵循和体现了行政立法发展规律，带动了行政法学理论的发展。1986年，全国人大常委会法制工作委员会成立了行政立法研究组，由实务部门和专家学者组成，最初准备起草一部类似于民法通则、刑法的行政法通则或行政法大纲，但由于当时依法行政实践刚刚开始，行政领域太多，各行政领域差别太大，因此进展并不顺利。转而先起草行政诉讼法，通过行政诉讼制度来推动行政法的整体发展。实践证明，这一路径符合法治发展规律，是完全适应中国实际情况的。行政诉讼法规定了行政机关超越职权承担败诉责任，推动了行政职权方面法律的快速发展；将行政许可、行政处罚、行政强制等行为纳入受案范围，规定行政程序违法撤销，推动了行政许可法、行政处罚法、行政强制法的制定；规定了行政复议，推动了《行政复议条例》及之后行政复议法的制定；规定了行政赔偿，推动了国家赔偿法的制定。2014年行政诉讼法修改，也是遵循这一发展路径，将行政协议纳入受案范围，明显不当列为行政违法情形，增加行政行为无效判决，推动我国行政协议、自由裁量权规范、行政行为效力等实体规则的发展完善，对我国行政立法和行政法理论发展产生深远意义。正如有学者指出，“我国行政法学中的注释理论或规范分析发展和流行于《行政诉讼法》颁行以后”。
新中国成立75年以来，在中国特色社会主义法治理论的指导下，我国法治建设事业不断迈出重大步伐，取得伟大成就。特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全面依法治国取得历史性成就、发生历史性变革，法治中国建设开创了新局面，开启了新征程。行政法作为数量最为庞大、最为活跃的法律部门，经历了从薄弱到勃发、由原则到严密的发展过程，取得了极大成就，积累了宝贵经验，前景未来可期。在“两个百年”的伟大征程中，行政立法将以更大的力度融入法治中国、中国特色社会主义法治体系建设中，坚持科学立法、民主立法、依法立法，聚焦重点领域和薄弱环节，着力协同推进和纵深发展，为法治国家、法治政府、法治社会一体建成提供坚实的法律保障。党的二十届三中全会对完善中国特色社会主义法治体系，特别是深化立法领域改革、深入推进依法行政等作出重大决策部署。下一步，行政立法可以重点关注五个方面：坚持党的全面领导，持续完善行政法律框架体系，深入推进法治政府建设；结合行政立法的特点以及形势任务，深入践行和发展全过程人民民主，不断提高立法质量；聚焦推进中国式现代化，主动适应进一步深化改革需要，及时把改革成果上升为法律制度；坚持立法与实施相结合，跟进法律实施中出现的新情况、新问题，积极稳妥推动法律正确实施；围绕数字化行政、柔性行政管理、行政领域法典化等前沿领域，加强相关理论与实践问题研究。
