近年来，减轻行政处罚契合了推进服务型执法、优化营商环境的现实需要，成为行政执法实践中调适畸重处罚、平衡处罚和违法均衡性的有效手段。然而，相较于其他行政处罚决定，减轻处罚面临着更多的理解争议、适用困境和舆论关注，容易引发滥用行政裁量权、“类案不同罚”等问题，加剧了基层执法人员的决策难度和裁量压力。如何在确保依法行政的前提下，灵活运用裁量权回应群众关切、体现执法温度、激发市场活力，成为基层实务亟待破解的现实难题。本文从基层执法实际出发，为审慎、规范、准确适用减轻处罚提供新思路，进一步推动裁量权行使水平和行政执法质效的双提升，助力打造公平透明、规范有序、可预期的法治化营商环境。
（一）法理逻辑
“行政法执法者在适用行政法具体规范调整特定行政关系时，必须受行政法基本原则的指导，必须将基本原则的精神与具体规范所确立的具体行为结合起来。”比例原则作为行政法的实体性基本原则之一，是行政机关实施行政行为必须遵循的重要指导。在特定情形下，基于比例原则的要求，确有必要引入减轻处罚制度。具体来说，如果法定处罚最低线的严厉程度明显超出维护公共利益和社会秩序目的所需的必要限度，实施既定罚则下的处罚易导致对相对人权益的过度损害，此时，行政机关应当选择更为温和、对行政相对人权益侵害相对小的手段，即减轻处罚，来确保行政目的得以适当、合理、有效地实现。
《行政处罚法》第五条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”行政机关实施行政处罚，应当透过裁量因素的选择和评价检视处罚和违法的均衡性。部分行政法律规范因特定的立法或修法背景设定了较高的刚性处罚下限，即使行政机关依据其法定最低处罚标准作出处罚决定，量罚结果仍与当事人违法行为的主观过错、客观情况、具体情节、危害后果不相匹配。以《食品安全法》为例，立法者基于保障公众身体健康和生命安全、遏制恶性食品安全事件发生的初衷设定了较高起罚点。这意味着，即使当事人违法行为情节比较轻微、对社会危害性较小，也将面临高额起罚点，如“个体经营户销售78元过期葡萄酒被罚款5万元”案。如果完全遵循这种“严厉”的罚则，会导致个案中的“过”与“罚”失衡。此时，适度减轻处罚有助于实现个案正义，避免既定罚则下的量罚不当。
（二）现实逻辑
在当前高度重视优化营商环境的背景下，行政机关实施行政管理应当合理运用更具柔性和宽容度的执法方式，给予经营主体充分的自我纠错机会，营造更包容的市场环境和更人性化的执法氛围。作为与经营主体联系最为紧密的行政机关，市场监管部门肩负着回应市场主体关切、激发市场活力的责任。
对符合条件的违法行为适度减轻处罚，是市场监管部门践行这一责任的有益探索。实践中，部分企业尤其是处于初创期的中小企业因对相关法律法规不熟悉，不慎触碰到某些违法违规的红线，如果对这些企业施以重罚，会对其生存发展带来巨大压力，甚至抑制市场创新活力和竞争潜力。在此情形下，实施减轻处罚能够在发挥行政处罚刚性惩戒作用的同时，突出柔性教育作用，更好地促进市场主体健康发展。
（一）基本情况
减轻处罚作为平衡法律刚性和执法柔性的重要手段，为应对新兴监管难题和释放市场主体活力提供了有效思路，在基层执法实践中得到广泛适用。以笔者所在的南通市崇川区市场监管局为例，2023年，该局对590起普通程序行政处罚案件适用“免罚轻罚”。相较其他免罚轻罚裁量阶次，减轻处罚在基层实务中呈现更鲜明的特征：一是适用比例高，2023年，对288起案件减轻处罚，同比增长17.8%，占免罚轻罚案件总数48.8%；二是案涉金额高，2023年，减轻处罚涉及金额约3311万元，同比增长24.5%，分别是不予处罚、从轻处罚案涉金额的2.6倍和8.6倍；三是清单适用比例低，对照《江苏省市场监管领域轻微违法行为减轻处罚清单》《南通市市场监管领域减轻行政处罚清单》，案涉违法行为符合清单适用条件的占减轻处罚案件总数的24.3%，相当比例的案件无法参照各级清单适用减轻处罚。
（二）存在的主要问题
执法实践中，减轻处罚案件在自由裁量方面存在一些共性问题。一是遗漏裁量因素，部分案件未对案涉裁量因素进行全面调查，忽略对整体案情的综合评估。二是裁量说理片面，部分案件仅因当事人符合“积极配合市场监管部门调查并主动提供证据材料”的情形，就作出减轻处罚的决定，未结合其他裁量因素充分说理。三是裁量理由缺乏证据支持，部分案件减轻处罚的理由未有相应事实及证据材料印证，如以“主动消除或者减轻违法行为危害后果”为理由，对食品安全领域违法行为实施减轻处罚，但案卷中缺乏当事人采取停止经营、召回、处置不安全食品、赔偿退款等措施的证据材料。
（三）实务难点
1.模糊概念难以认定。准确识别并认定减轻处罚的适用条件，是规范适用减轻处罚的前提。然而，部分适用条件的内涵相对模糊，缺乏统一明确的认定标准，导致执法人员在判断和考量时陷入困惑。如对照《江苏省市场监管领域轻微违法行为减轻处罚清单》，对于“经营超过保质期的食品”这一违法行为，实施减轻处罚必须同时具备“超过保质期时间较短、案涉过期食品货值金额较小、及时改正、危害后果轻微”这四个要件。由于对“较短”“较小”的认定缺乏具体的量化标准，执法人员在实际操作中难以作出准确判断。
2.适用边界难以厘清。在法律规范中，减轻处罚和从轻处罚常被并列提及或表述，二者在适用情形上存在重叠之处。如《行政处罚法》第三十二条、《反不当竞争法》第二十五条、《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第十三条，对从轻处罚、减轻处罚的适用情形均作出相同规定，但未对二者的适用界限作出区分。具体而言，对于同一违法事实，“主动消除或者减轻违法行为危害后果”这一情形既可以被视为“从轻情节”，也可以被认定为“减轻情节”，执法人员似乎选择任一裁量决定都于法有据。法条表述的模糊、适用范围的交叉、区分标准的缺失，放大了裁量的不确定性和随意性，让执法人员难以厘清减轻处罚的适用边界。
3.裁量尺度难以统一。实践中，即使有关减轻处罚案件在违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度等方面基本相似，其处罚结果也存在较大差异。一方面，大部分减轻处罚案件中的违法行为对应着较高的法定处罚起点，法定处罚最低限度之下仍有宽泛的裁量空间，如对于发布虚假广告行为的处罚，在广告费用无法计算的情况下，20万元以下的罚款都属于减轻处罚范畴，个案减轻的幅度或程度难以统一；另一方面，大多数行政处罚裁量基准仅涵盖了从轻、一般、从重三个裁量阶次的具体标准，并未针对减轻处罚的裁量基准作出规定或说明。在缺乏基准指引的情况下，执法人员无法精准把握减轻的幅度或程度，“类案不同罚”现象时有发生。
（四）现实困扰
1.舆论关切放大了决策难度。近年来，“榆林芹菜案”“巴黎贝甜案”“方林富炒货店案”等案件一度引发广泛讨论，有关“小过重罚”的争议愈演愈烈。市场监管部门实施的行政处罚涉及食品药品安全、消费权益保护、产品质量等民生领域，其量罚结果容易为社会公众关注和讨论。尤其在高度信息化的全媒体时代，个案的裁量决定常常被置于舆论审视之下，稍有不慎，就可能引发公众对量罚合理性甚至执法公信力的质疑。在此背景下，减轻处罚的适用不仅关系到个案裁量的妥当性，更关系到行政执法的法律效果、政治效果和社会效果的统一。如何在不违背处罚法定原则的前提下灵活运用裁量权校正畸重处罚、实现个案正义、体现执法温度，积极回应一般公众对公平正义的朴素期待，是新形势下市场监管执法人员必须面对的现实难题。
2.问责风险加剧了裁量压力。由于减轻处罚案件涉及金额高、对相对人权益影响大、裁量空间宽泛，且处罚结果客观上突破了法定处罚的最低限度，其裁量合理性在执法监督或司法审查中往往受到更为严格的检视。一旦处理不当，执法人员就可能面临“擅自改变行政处罚种类、幅度”或滥用行政裁量权的质疑，从而引发纪检监察部门的严肃问责，甚至“可能被司法机关以玩忽职守罪或滥用职权罪追究刑事责任”。可以说，相较于其他行政处罚决定，适用减轻处罚面临着更高的问责风险。基于此，基层执法人员实施减轻处罚不可避免地面临较大的心理压力和决策隐忧。
实施减轻处罚应平衡好处罚的规范性和裁量的灵活性的关系，在法定裁量空间内给予相对人适宜的处罚。笔者结合基层执法实际，就保障减轻处罚的正当适用提出以下建议。
（一）规范裁量权行使
1.全面综合裁量。司法实践中，因未能全面查明及综合评价案涉裁量因素而被法院判决撤销或变更处罚决定的案件不在少数。为保证减轻处罚的正当性，压降因裁量不当引发的行政复议、行政诉讼风险，应当全面、充分地调查和考量案涉全部因素，兼顾事前、事中、事后三个环节，对当事人的违法前科、客观行为、获利情况、损害后果、过错程度、悔错表现、改正措施效果等进行全面调查，避免因遗漏关键因素导致片面裁量；梳理、识别、分析案涉裁量因素，遵循上位法规定的裁量因素优先原则，结合具体案情，综合考虑是否适用减轻处罚。对于具备法定从重情节的违法行为，审慎适用减轻处罚。
2.严格规范程序。正当程序对于塑造有序的裁量秩序具有重大作用。实施减轻处罚，应当严格遵循程序要求。办案机构建议减轻处罚的，应在案件调查终结报告中说明裁量的事实、理由、依据。市场监管部门办案机构或审核机构实施案件审核，应对减轻处罚建议是否合法进行审核，重点审查减轻依据是否正确、案件事实是否与适用情形相匹配、案件证据是否与裁量理由相对应等，对因裁量因素调查不全面、裁量说理不充分、裁量结果缺少必要证据证明影响裁量适当性的，建议补充调查并提出书面意见。拟作出减轻处罚决定的行政处罚案件，应当履行集体讨论程序或在一定范围内研讨。实施减轻处罚应当告知当事人拟作出行政处罚的内容，作出行政处罚的事实、理由、依据及相关裁量基准的适用情况，并充分保障当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。
3.健全监督机制。实践证明，监督制约是规范行政行为直接、有效的途径。加强内部监督，开展减轻处罚案件专项评查，重点纠治裁量不当问题，综合运用集中通报、书面反馈、分类指导等方式督促问题纠错、抓实问题整改。强化层级监督，县级以上市场监管部门应通过行政执法监督检查、执法评议考核等方式，对下级市场监管部门行使行政处罚裁量权的情况和贯彻落实减轻处罚清单的情况进行监督，及时发现和纠正机械裁量、恣意裁量等不当情形。落实外部监督，司法行政部门开展专项执法监督，对行政执法“三项制度”落实情况、行政执法卷宗自查自纠情况、行政裁量基准执行情况进行检查，促进行政处罚裁量权的规范行使。
（二）探索适用指引
1.推行指导性案例制度。以法律法规规章为制度基础，以规范行政处罚裁量为目标定位，实施减轻处罚指导性案例制度，为一线执法人员合理量罚提供权威参照。聚焦在行政裁量上具有典型性、疑难性、示范性的违法行为案件，突出指导性案例在证据运用、法律适用、裁量说理方面的指引、纠偏功能，推动经过检视的执法经验转化为弥补规则缺失的有效方法。发挥指导性案例统一执法尺度、提高办案质效的预期作用，避免“小过重罚”“重过轻罚”等问题，进一步提升市场监管部门的执法公信力。
2.优化实操指引。考虑到地区经济社会发展和执法实践差异，建议由设区的市级市场监管部门科学合理制定裁量权适用规定或减轻处罚清单，为一线执法人员提供相对清晰的操作指南和办案指引，推动处罚裁量规范化、标准化、透明化。进一步细化减轻处罚的适用条件，结合地区经济社会发展状况和相关行业领域特点，对“持续时间较短”“违法所得金额较小”“货值金额较小”等裁量因素的认定标准进行合理量化。明确减轻处罚的适用范围，进一步区分从轻处罚和减轻处罚的适用情形，细化不得减轻处罚的具体情形，对于社会关注度较高、投诉举报集中、违法行为频繁发生的民生领域，严格评估减轻处罚最低限。压缩随意裁量空间，确保区域范围内裁量尺度相对统一。
（三）强化措施保障
1.实施类案分析。强化类案分析，推进“类案不同罚”的源头治理。以案件基本事实、法律适用、裁量因素是否相似为判断标准，结合形式比较与实质衡量原则，梳理、甄别、筛选类案。市场监管部门办案机构深入分析类案处罚结果，对裁量阶次、裁量理由、裁量尺度基本相当的，总结提炼办案要点和裁量经验，以个案规范办理推动类案有效治理。市场监管部门执法监督机构根据类案检索结果，对裁量结果与处罚决定存在显著差异的，综合具体案情研判差异原因并对量罚不当情形依法进行纠错。
2.强化执法培训。增强执法培训的针对性和实效性，将各级行政处罚裁量权适用规定及裁量权基准纳入培训重点内容，通过集中轮训、案例研讨、情景模拟等方式，提高执法人员准确运用行政裁量权基准进行执法的能力，防范机械裁量、随意裁量、不当裁量，推动裁量权行使水平和执法办案质效双提升。
3.建立尽职容错机制。构建尽职容错机制，激励市场监管干部通过灵活运用行政裁量权推进包容审慎监管，助力优化营商环境。将执法人员为实现罚教结合、避免过罚失当而作出的裁量行为，与滥用行政处罚裁量权区分开来，对于依法履职过程中因适用情形不明确、适用标准不统一导致的裁量瑕疵或失误予以宽容，为依法履职、积极作为、敢于担当的基层执法人员松绑减负。
来源：中国市场监督管理学会 小郑食话实说
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