国际关系学 | 全球气候治理范式变迁与治理嵌构机制
学术
2024-11-14 11:48
北京
过去一年，大范围、高强度且长时间的热浪袭击了全球各大洲。这表明，人为造成的极端天气已成为“新常态”，急需加强系统性气候行动。随着全球气候治理机制复合体日益完善，治理嵌构已成为多主体互动中的普遍现象，是应对“去气候化”治理离心力的重要聚合力。第29届联合国气候变化大会（COP29）于11月11—22日在阿塞拜疆举行，理解“后巴黎时代”气候治理嵌构实践的发展态势，对中国在全球气候危机应对中发挥积极的引导性与协调性作用至关重要。以《联合国气候变化框架公约》为基石，全球气候治理体系逐步构建了以《京都议定书》和《巴黎协定》为代表的多边治理架构。《巴黎协定》标志着全球气候治理进入了一个新的阶段，从以谈判为驱动力的模式逐渐过渡至以治理实践为导向的模式，有力地推动了国际气候谈判。《京都议定书》设定了层级分明的减排目标模式，划分减排责任并限制治理手段，导致治理体系效能发挥受限。但气候变化的严峻现实促使治理主体相互竞争、适应和协调，新的治理生态系统应运而生。尤其自2014年利马气候大会后，非国家和次国家行为体与传统国家行为体及国际组织之间的互动模式不断创新，从治理实践层面出发，为“巴黎模式”的成功落地奠定了坚实基础。《巴黎协定》通过纳入非缔约方利益相关者（NPS）的概念，明确肯定了非国家行为体在全球气候治理中的合法地位和积极作用，标志着全球气候治理模式的创新。随着气候治理行为体日益多元，全球治理机制的复杂性增强，治理碎片化是导致全球气候治理模式变迁的重要原因。全球气候治理机制呈现出多中心和碎片化趋势，除了联合国框架下的传统治理体系外，还涌现出大量非传统治理主体和机制。它主要表现为行为体多元化和机制多维化，虽显纷杂却非失序，本质上是一种“碎而不乱”的格局。碎片化机制通过构建多元主体间的治理嵌构，使得“自下而上”的治理创新实现竞争、适应和协调，形成了气候变化机制复合体。这种松散联结的制度体系，在推进气候治理碎片化格局的积极合作性协调方面发挥了重要作用，并具备了以下三点特征：跨国多元参与、多中心治理以及“绕开性”治理。首先，社会部门和私营部门参与组建了许多跨国性机制，如环境方面的非政府组织联盟、商业组织跨国联盟等，增进了跨国行为体与国家、政府间组织的制度互动，形成了新的治理格局。其次，多中心治理模式强调治理决策中心下移，增加治理制度选择性和包容性，提升公共产品地区化、私有化水平。最后，松散联结制度体系推动决策流程简化，网络化的次国家、非国家行为体直接提出规则、规范和倡议，在某些议题上“绕开”反对国和行动乏力的国家，并经由国际层面向国家施压，形成气候治理的“回飞镖模式”。气候治理机制复合体的演进遵循着一种深层逻辑——治理嵌构机制。嵌入式治理强调在多元网络型秩序中，公共部门、私营企业和社会组织等多元主体通过相互作用，将自身嵌入到国际、国内和次国家治理的各个环节。气候治理嵌构是指多利益相关者尤其是跨国行为体，在气候治理机制中的互动与共建，通过嵌入方式联系其他网络，为气候治理提供韧性基础，以各行为体之间的网络化嵌构，共同维护全球气候治理体系的低碳实践根基和稳定运行。整体而言，嵌入式治理以社会网络分析为基础，关注物质和社会关系的动态互动，以及这种互动如何不断塑造行为体之间的网络结构。从微观层面来看，治理嵌构分为关系性嵌入（强调联系频率和稳定性）、结构性嵌入（关注位置与治理成效）以及规范性嵌入（指行为体对核心价值规范的认知、内化与践行）。多利益相关者在全球气候治理中的嵌入是一个不断发展演进的过程，大致可分为原子化、非正式协调、网络化和弹性组合四个阶段。随着包容性互动的不断加强，治理嵌构逐渐深化，最终形成了由公共部门、私营部门和社会组织共同构成的“治理嵌构三角”，这种模式为“后巴黎时代”的气候治理提供了新的发展方向。当前，国际组织和（次）国家行为体通过影响关系嵌入和结构嵌入，塑造了全球气候治理的网络结构。但随着非政府组织在全球气候治理机制复合体中的嵌入式参与、权威性影响力和碎片化协调能力不断提升，如何把握国家定位，积极构建与其他行为体的嵌入式互动关系，已成为各国提升其治理能力的重要考量。就历时性发展而言，公共部门、公私社三位一体的包容性合作伙伴关系、公私合作伙伴关系和私营—社会合作伙伴关系四类行为体对全球气候治理的嵌入和重构程度均有所提升。公共部门同社会部门和私营部门的互动不断增强，国际非政府组织不仅是包容性跨国合作伙伴关系网络的重要嵌入方，还能通过同公私部门的良性互动，推动气候碎片化格局的协调性发展，将分散、低效的气候治理碎片化转变为积极、高效的合作网络，最终实现一种协同型碎片化格局。治理嵌构通过深化关系嵌入、结构嵌入和规范嵌入，将公共部门、私营部门和社会组织紧密结合，能有效提升全球气候治理机制的适应性和稳定性，并增强全球气候治理体系的整体效能。近年来，由公共部门、私营部门以及社会行为体之间日益紧密的跨国合作加速了全球气候治理的进程，促进了治理体系的创新。此外，气候变化缔约方大会（COP）为了聚合各界力量共同应对气候减排差距，以联合国为中心不断推进治理嵌构的实践创新。2017年波恩气候大会（COP23）通过“促进性对话机制”这一创新方式，倡导包容性、参与性和透明度，鼓励各方共同探讨气候变化解决方案。通过充分发挥国家、社会和市场的多方作用，对话的政治进程旨在推动各利益相关者共同参与，探索弥合差距、强化气候行动的有效途径。在2024年9月联合国未来峰会召开前夕，全球气候创新联盟（GCIC）主办了第二届全球气候峰会，旨在促进地方政府、国际组织、私营部门和社会组织之间关于气候创新解决方案现状和前景的战略对话。总之，全球气候治理格局已从传统的政府间主导模式向多元主体共同参与的复杂体系转变，非国家主体在“后巴黎时代”的嵌构作用日益凸显。作为全球气候治理的重要参与者和引领者，一方面，中国应积极拓展与国际非政府组织等多利益相关者的互动渠道，构建新型多层伙伴关系和合作网络，将绿色“一带一路”与气候治理相融合；另一方面则要完善法律体系，为本土社会组织的良性发展创造良好环境，大力支持其国际化发展，使其在复合型气候公共外交中发挥独特作用，建立广泛的全球合作网络，共同构建地球生命共同体。（作者系山东大学当代社会主义研究所研究员、政治学与公共管理学院教授）
