2023年12月26日，国家金融监督管理总局（以下简称“金监总局”）2023年第5次局务会议审议通过《流动资金贷款管理办法》（以下简称《流贷管理办法》），该办法于2024年7月1日起正式生效施行，原《流动资金贷款管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）同时废止。
《流贷管理办法》在此前《暂行办法》的基础上，针对当前流动资金贷款业务的实操情况及发展现状进行了完善和更新。本文旨在通过对《流贷管理办法》的主要修订要点进行汇总分析，追踪当前流动资金贷款业务的最新监管趋势，以期进一步探讨。
一、《流贷管理办法》本次主要修订内容概览
（一）关于流动资金贷款的贷款对象
1. 修订要点一：明确贷款对象包括非法人组织
《流贷管理办法》第三条从贷款对象、贷款用途、贷款币种的角度明确了流动资金贷款的基本定义。与此前《暂行办法》相比，《流贷管理办法》第三条的主要变化是将贷款对象由《暂行办法》规定的“企（事）业法人或国家规定可以作为借款人的其他组织”调整为“法人或非法人组织（按照国家有关规定不得办理银行贷款的主体除外）”。该项变化是顺应2021年1月1日生效实施的《民法典》作出的相应调整。2021年1月1日生效实施的《民法典》第一编总则中明确，民事主体包括自然人、法人及非法人组织，其中非法人组织是指不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织，包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。
2. 修订要点二：新增流动资金贷款不得用于借款人股东分行及金融资产投资的用途限制
《流贷管理办法》第九条与原《暂行办法》第九条相比，新增流动资金贷款不得用于借款人股东分红以及金融资产投资的用途限制规定。
流动资金贷款不得用于“借款人股东分红”的主要原因在于，按照《流贷管理办法》第三条定义，流动资金贷款是用于“借款人日常经营周转”的本外币贷款，换言之，流动资金贷款是为了维持企业正常运转，解决短期内的日常经营活动资金周转需要而发放的贷款，而非为了使股东从中获取收益。根据《公司法》的规定，当且仅当“公司弥补亏损和提取公积金后”，股东方可按约定比例就“所余税后利润”进行分配。借款人股东分红的资金来源应为企业所余税后利润，而非贷款资金。
至于金融资产，根据金监总局于2024年7月10日在其官网“互动交流＞政务咨询＞留言选登”栏目[1]发布的答复，“金融资产范围按照会计准则定义的金融资产掌握”[2]。我们理解，金融资产本身具有较强的投资属性，通常是在企业尚有盈余资金的情况下进行的资产配置安排，同样与流动资金贷款支持企业“日常经营周转”的初衷相悖。
实际上，即便《流贷管理办法》出台之前，按照《暂行办法》的定义，流动资金贷款也不应用于股东分红或金融资产投资。本次《流贷管理办法》第九条的修订主要是对《暂行办法》适用过程中在资金用途方面比较突出的问题作了针对性强调及明确。
3. 修订要点三：明确流动资金贷款期限最长不超过五年
本次《流贷管理办法》新增关于流动资金贷款的期限要求，流动资金贷款期限原则上不应超过三年，特殊情况下最长不超过五年。前述规定主要强调流动资金贷款的期限应与企业经营周期相匹配，突出流动资金贷款的“流动”、“周转”属性。至于企业是否具备“经营现金流回收周期较长，可适当延长贷款期限”的条件，则需金融机构在贷前审查阶段进行测算认定。此外，《流贷管理办法》第四十条新增了关于贷款人对借款人展期申请的审查标准及展期期限上限要求。
4. 修订要点四：对期限超过一年的流动资金贷款新增借款人期间还本要求
对于期限超过一年的流动资金贷款，《流贷管理办法》第二十三条新增了要求借款人实行本金分期偿还的相关规定。在《流贷管理办法》施行前，监管部门曾对中长期固定贷款提出过期间还本要求，即原中国银行业监督管理委员会于2010年12月3日发布的《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发[2010]103号）中规定，“各机构要综合考虑项目预期现金流和投资回收期等情况，合理确定还款方式，实行分期偿还，做到半年一次还本付息，鼓励有条件的可按季度进行偿还。对于提前还款部分，各机构应按照实际用款期限，相应折算成同期限的贷款利率计算本息。”但对于流动资金贷款的期间还本要求，是在本次《流贷管理办法》中首次提出。
对于《贷款管理办法》第二十三条规定的“本金分期偿还”频率，以及如何确定“每期还本金额”的问题，目前《贷款管理办法》中并无进一步细化规定，仍有待在后续实践中进一步摸索探讨。
5. 修订要点五：明确流动资金贷款的受托支付标准及相关要求
《流贷管理办法》第三十条至第三十三条共同明确了流动资金贷款的受托支付标准及相关要求。其中，第三十条关于受托支付金额标准的优化是为顺应我国当前经济发展水平作出的相应调整。第三十一条赋予贷款人对记录良好的借款人在特殊情形下的紧急用款需求审核工作一定自由裁量的灵活操作空间，使受托支付制度在操作上更具灵活性。第三十二条在原《暂行办法》基础上新增要求贷款人关注借款人是否存在以化整为零方式规避受托支付的情形。第三十三条则是新增借款人“经营及财务状况明显趋差”、“规避受托支付”、及“其他重大违反合同约定的行为”的兜底条款，作为贷款人应与借款人协商补充贷款发放和支付条件，或根据合同约定变更贷款支付方式、停止或中止贷款资金的发放和支付的情形之一。
6. 其他修订要点
除本文上述所列关于贷款对象、用途、期限、本金偿还方式、受托支付方式等方面所作的重要修订之外，《流贷管理办法》对于贷款的受理与调查、小微企业现场调查程序、借款人营运资金需求测算、关联方贷款限制、违约救济措施、贷款资金发放和支付条件、贷款资金挪用问题监管、贷后管理等方面均做了相应调整和更新，在具体贷款业务开展过程中亦应予充分关注。
二、《流贷管理办法》适用问题探讨
（一）《流贷管理办法》的适用范围
《流贷管理办法》第一条及第二条规定了该办法的直接适用范围，“为规范银行业金融机构流动资金贷款业务经营行为……，制定本办法”；“本办法所称银行业金融机构（以下简称贷款人），是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构。”
同时，针对当前市场中同样涉及流动资金贷款业务的相关机构，《流贷管理办法》第四十八条规定，“国家开发银行、政策性银行以及经国家金融监督管理总局批准设立的非银行金融机构发放的流动资金贷款，可参照本办法执行。”其中，针对“哪些金融机构是由金融监管总局负责审批或监管”的问题，金监总局于2024年7月12日在其官网答复：“根据商业银行法、保险法、银行业监督管理法等法律法规以及《国家金融监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，由金融监管总局负责审批或监管的金融机构主要包括银行、保险公司、信托公司、金融资产管理公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司、保险资产管理公司、理财公司、金融资产投资公司、保险中介机构以及金融控股公司等。具体机构名称可通过金融监管总局官网-在线服务-许可证信息查询系统进行查询。”因此，前述各金融机构若开展流动资金贷款业务的，均应适用或参照适用《流贷管理办法》的相关规定。
除以上直接适用及参照适用原则之外，在具体业务开展过程中需注意：
（1）涉及“对向地方金融组织发放流动资金贷款另有规定的”，从其规定。（《流贷管理办法》第九条）参考《上海市地方金融监督管理条例》的相关定义，地方金融组织包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司，以及法律、行政法规和国务院授权地方人民政府监督管理的具有金融属性的其他组织。
（2）对专利权、著作权等知识产权以及采矿权等其他无形资产办理的贷款，可适用《流贷管理办法》，或根据贷款项目的业务特征、运行模式等参照固定资产贷款管理相关办法执行。（《流贷管理办法》第四十五条）
（3）对于贷款金额五十万元人民币以下的固定资产相关融资需求，可参照《流贷管理办法》执行。（《流贷管理办法》第四十六条）
（4）涉及“国家金融监督管理总局对互联网贷款、汽车贷款以及其他特殊类贷款另有规定的”，从其规定。（《流贷管理办法》第四十七条）
（二）“统借统还”模式在流动资金贷款领域的适用
在金融机构开展贷款业务时，由于企业集团的信用等级、资产体量、资金实力往往优于拟用款子公司，故为降低坏账风险，金融机构通常倾向于选择企业集团，或企业层级较高、处于核心地位的核心企业作为借款主体。对于企业而言，由企业集团或核心企业统一对外向金融机构贷款，既方便集团内部财务集中管理，又可提高资金使用效率。因此，由企业集团或核心企业向金融机构借款后将资金调拨给下属子公司使用的“统借统还”业务在实践中普遍存在。
但是无论是《民法典》《商业银行法》《贷款通则》还是《流贷管理办法》，均未对统借统还贷款进行明确规定。长期以来，尽管“统借统还”业务在实践中普遍存在，但“统借统还”的概念在银行层面多停留在字面解释和习惯理解。直到财政部、国家税务总局2016年3月23日发布的《财政部、国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》才明确了“统借统还业务”的定义，将“统借统还业务”界定为“（1）企业集团或者企业集团中的核心企业向金融机构借款或对外发行债券取得资金后，将所借资金分拨给下属单位（包括独立核算单位和非独立核算单位，下同），并向下属单位收取用于归还金融机构或债券购买方本息的业务。（2）企业集团向金融机构借款或对外发行债券取得资金后，由集团所属财务公司与企业集团或者集团内下属单位签订统借统还贷款合同并分拨资金，并向企业集团或者集团内下属单位收取本息，再转付企业集团，由企业集团统一归还金融机构或债券购买方的业务。”同时对“统借统还业务”的税务处理出台了相关配套规定，使其在税务层面具备了可操作性。
但对于“统借统还”这种模式在流动资金贷款领域的具体适用乃至其合法合规性，在实践中仍存在较大争议。一方面，“统借统还”模式下企业集团往往作为控股平台存在，集团内实际经营活动主要在子公司层面开展，集团层面的营运资金需求较低，而子公司的营运资金需求是否可以同样纳入《暂行办法》第六条规定的借款人营运资金需求测算中，《暂行办法》并无明确适用规定；另一方面，在“统借统还”模式下，实际用款人与名义借款人不一致，合同当事人并非实际用款人，法律约束力如何实现、能否实现都存在较大的争议和不确定性，贷款人也难以对实际借款人的资信、用途、还款能力和还款方式进行有效审查，可能带来贷前审查不到位的风险。
本次出台的《流贷管理办法》虽未就“统借统还”作出正面规定，但《流贷管理办法》附件“流动资金贷款需求量的测算示例”中“三、需要考虑的其他因素”明确，“（二）对集团关联客户，可采用合并报表估算流动资金贷款额度，原则上纳入合并报表范围内的成员企业流动资金贷款总和不能超过估算值。”这一规定明确，金融机构在发放贷款时可以通过合并报表来评估整个集团企业的实际资金需求，为“统借统还”模式项下所涉资金测算的问题提供了解决方案。
我们理解，“统借统还”融资模式对借贷双方来说有一定现实需求，存在自己的生存空间，虽然这种模式和现有法律及监管法规存在一定冲突，但实践中也存在大量允许作为集团公司或母公司的借款人将流动资金贷款用于子公司流动资金需求的实操案例，本次出台的《流贷管理办法》上述附件内容为“统借统还业务”模式的适用提供了解决方案。因此，我们倾向于认为，一方面，《流贷管理办法》未明确限定流动资金贷款仅能用于借款人本级，不能用于借款人下属各级子公司的日常经营周转用途，借款人向金融机构申请流动资金贷款后，将贷款资金用于借款人子公司的日常经营周转，不必然构成违反现行法律法规的强制性规定；另一方面，建议金融机构在开展“统借统还”业务时，穿透到集团公司内部实际用款人的用款需求，对纳入集团合并报表范围内的下属公司进行尽调，了解用信需求，测算信用风险限额和拟授信额度，贷款额度合理、用途真实，最大限度地保证业务开展的合规性。
此外需要特别关注的是，由于“统借统还”业务中实际用款人与名义借款人相分离，且在常规的“统借统还”业务模式下，金融机构向借款人提供贷款资金时往往已经知晓借款的实际用途以及实际用款人的具体情况。该等情况下，存在被认定名义借款人与实际用款人之间构成代理法律关系，借款合同直接约束贷款人和实际用款人的风险。而如前文所述，实际用款子公司的信用、资金支付能力等往往低于作为借款人的集团企业或核心企业，届时金融机构收回贷款的难度将大幅增加。对此，最高人民检察院在其2023年12月19日印发的《贯彻实施民法典典型案例（第二批）》中亦指出，“出借人在出借资金时明知借款人所借款项是由实际用款人使用的，应着重审查出借人是否明知名义借款人系受实际用款人委托借款，结合出借方属性、借名目的等，正确区分名义借款人系‘代理实际用款人借款’或‘为实际借款人借款’，准确适用《民法典》关于委托关系的相关规定，认定责任主体。”结合前述文件精神，为避免借贷双方事后就还款责任主体产生纠纷，我们建议金融机构在开展 “统借统还”模式的贷款业务时，要求借款人在其签署的贷款合同中就其与实际用款人之间不存在代理关系进行声明和承诺。
（三）流动资金贷款用于置换借款人存量流贷性质债务的合法合规性
无论是《暂行办法》还是《流贷管理办法》均要求流动资金贷款用于“借款人日常经营周转”，但对于“借款人日常经营周转”的具体内涵并未进行明确界定或者限制。从市场实践来看，不论是商业银行发放的流动资金贷款，还是资金用途亦明确限定为“流动资金需要”的非金融企业超短期融资券，实践中大量存在允许借款/融资人将流动资金贷款用于偿还或置换其他金融机构流动资金性质贷款/融资的例子。我们理解，将流动资金贷款拟置换的存量债务限定为金融机构流动资金性质债务的情况下，即该等存量债务亦为满足流动资金需求所形成的债务，贷款资金用于偿还该等存量债务应可以被认为实质并未超出流动资金需求的范围，符合《流贷管理办法》的精神。
从金监总局官网公布的近一年内的行政处罚信息来看，目前监管机关对于贷款置换业务的监管重点在于金融机构是否对置换债务尽到穿透调查、贷后管理义务，对于以流贷资金置换存量流贷性质债务的操作本身并未作出禁止或限制要求。金监总局近期的相关处罚情况简要列示如下：
结合法律规定及监管处罚案例来看，现行法律并未禁止金融机构向借款人发放流动资金贷款用于置换借款人存量流贷性质债务，但金融机构在贷前尽调环节应对拟置换债务进行穿透式审查，包括但不限于，要求借款人提供前序债务的合同、凭证、征信报告等材料证明拟置换债务的真实性及合法性，穿透审查确认拟置换的存量债务的资金用途符合流动资金贷款用途要求，关注拟置换债务的贷款期限、贷款本金余额等基本情况，并做好贷后持续跟踪管理工作等。
（四）流动资金贷款能否用于偿还存量债务利息
基于上一问题，在允许流动资金贷款用于置换借款人存量流贷性质债务的情况下，借款人置换债务的范围是否包括存量债务利息？
虽然目前《流贷管理办法》对于债务利息是否属于企业日常经营周转用途范畴并未明确，但从结果来看，如允许借款人以流动资金贷款置换存量债务利息，则将导致新发放的流动资金贷款本金金额扩大，贷款还款风险增加。
从实践情况来看，金监总局普洱监管分局曾于2023年12月29日作出行政处罚决定，对当事人“违规发放流动资金贷款用于归还借款人贷款利息”的行为进行罚款（行政处罚决定书文号：普金罚决字〔2023〕22号）。实践中已存在对流动资金贷款用于置换存量债务利息的处罚案例。
（五）监管机关关于流动资金贷款用途的其他答复意见
为进一步理解《流贷管理办法》关于资金用途的相关要求，我们对目前金监总局官网已公布的相关问题答复进行了归纳梳理，此处简要列示，以供参考：
（六）《流贷管理办法》生效前已签署的流动资金贷款合同的处理
按照“法不溯及既往”的基本原则，《流贷管理办法》生效前，借贷双方根据《暂行办法》规定已签署的流动资金贷款合同项下贷款期限、还款方式等与新规存在不一致的约定，原则上仍可按《暂行办法》及已签署的贷款合同执行。对于《流贷管理办法》生效前尚未完成签约以及新开展的流贷业务，均应严格按《流贷管理办法》执行。
三、结论与展望
《流贷管理办法》在《暂行办法》基础上对现行流动资金贷款业务机制进行了填补和细化，整体上贴合当前市场需求，符合流动资金贷款业务的管理需要。自《流贷管理办法》施行之日起，各银行业金融机构及国家开发银行、政策性银行、信托公司等非银行金融机构等应按照新规执行流动资金贷款的贷前、贷中及贷后管理工作，流动资金贷款业务的产品结构设计、金融机构内部审核流程、法律文本修订工作也需适应流贷新规要求进行调整。截至目前，《流贷管理办法》的生效施行时间较短。对于《流贷管理办法》出台后所涉借款人营运资金测算、期间还本节奏及金额设置等相关问题，我们将持续跟踪市场实操及监管反馈情况。
注 解
