冯东旺：邵阳市基层林业管理现状及思考
邵阳市为更好地推进生态文明建设,深入了解和掌握新形势下基层林业管理情况,组织市县两级林长办开展专题调研,进一步夯实基层基础,提升林业公共管理服务水平,助推林长制落实落地。
一、调研工作开展概况
围绕基层林业管理,针对基层林业管理机构队伍建设、体制机制与管理模式、职能作用发挥、基础设施建设等方面开展调研。2023年5月10日—6月10日,先后在隆回县、新邵县、绥宁县、邵阳县、洞口县等县市,实地走访了三阁司镇、雀塘镇、黄亭市镇等11个乡镇林长办,主持召开县林长办、镇村两级“一长四员”及乡镇林长办(林业站)工作人员、部分群众代表共16场座谈会,参加人员近200人,认真听取了基层林长办开展工作的优秀做法和典型经验介绍,与有关县市区、乡镇面对面的交流与讨论。本次调研还向全市发放调查问卷,并回收有效问卷608份,其中,来自乡村干部229份,占比为37.66%;来自基层林业工作人员205份,占比为33.72%;来自生态护林员174份,占比为28.62%。通过实地走访、开展座谈、调查分析等方式,详细了解了当前基层林业管理面前的困难、问题,以及各地不同群体对加强基层林业管理的诉求与建议。
二、基层林业管理工作情况
(一)基层林业管理服务机构队伍建设情况
目前,我市基层林业管理服务机构主要为乡镇林长制工作办公室。全市12个县市区共198个涉林乡镇(街道)设立林长办,隆回县、洞口县、绥宁县、城步苗族自治县等8个县市共158个乡镇(街道)恢复设立林业站,推行林长办与林业站“五化”建设(一体化配置、标准化建设、实体化运行、规范化管理、高效化治林),全市乡镇(街道)林长办全部为乡镇政府管理。
在基层林业管理服务机构队伍建设方面,我市严格落实市级林长包县(市区)、县级林长包乡镇(街道)、乡级林长包村(社区)、村级林长包网格的责任体系,市、县、乡三级林长实行“双林长+副林长”模式,村级林长实行“林长+网格副林长”模式,全市区划林长制责任网格6015个,共设立市、县、乡、村四级林长10601名,配置网格护林员8879名、监管员1215名、执法人员981名、林业科技员521名,实现了网格管护全覆盖。
(二)基层林业管理服务履职情况
乡(镇)机构改革前,工作站是我市最基层的林业机构,具有分布广泛、数量众多、与农民联系紧密等特点和优势,承担着政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务等重要职能,涵盖基层林业工作的各个方面,广大干部职工长期扎根基层一线,任劳任怨,认真履职尽责,在林业改革、造林绿化、资源管理、护林防火和服务群众等方面做了大量卓有成效的工作,为推动林业改革发展、促进地方经济社会发展作出了重要贡献。
乡(镇)机构改革后,根据调研数据显示,基层林业管理服务工作总体平稳的选项占比最高,达到77.63%;其次是明显弱化,从事林业工作人员明显减少的选项,占比为50.49%。而遇到林业异常情况不知向谁报告、无人管事的选项占比为7.89%,破坏林草资源案件增多、无人查处的选项占比为9.21%,办理林业事务不知在何地方、找何人的选项占比为8.39%。因此,可以初步得出结论:乡镇机构综合改革后的基层林业管理服务工作总体平稳,但仍有一定比例的人遇到了林业管理方面的问题。
自全面推行林长制以来,林长办成为基层林业综合管理服务机构,在深化林长制改革、实现林长治、促进林业高质量发展及服务乡村振兴大局、全面提升基层林业服务效能方面作用发挥明显,基层林业管理服务质量进一步提升,履职能力得到有效改善。主要体现在:一是加强队伍建设。全市确定乡镇(街道)林长办人员配置,根据实际情况配备林业专职人员,优化设置科技员、护林员、监管员、执法人员队伍,不断提升队伍素质、业务水平和管理能力。隆回县、洞口县、绥宁县、城步县核定机构编制,明确设立乡镇(街道)林长办(林业站)机构和人员编制,并加挂林业站的牌子,同时规范悬挂乡镇(街道)林长办(林业站)牌子。二是规范职能职责。整合优化后的乡镇(街道)林长办落实执行国家、省、市、县关于林长制工作的决策部署,承担乡镇(街道)林长办日常工作;宣传贯彻林业法律、法规和各项林业方针、政策;配合开展国土绿化、资源保护管理、林业灾害防控、野生动植物保护等林业重点工作;做好资源监测、林业行政许可、林政执法、林业统计、森林保险等工作;推广林业科学技术,开展林业技术培训、咨询、服务等社会化服务;承担县林业主管部门或乡镇(街道)人民政府安排的其他工作。三是实施标准化建设。以隆回县三阁司镇为代表,我市推广完善林长办(林业站)各项管理制度(林长制工作制度、工作职责、岗位管理制度、目标管理制度、廉政建设制度、“一站式服务”制度等),并公示上墙。有条件的乡镇对标国家林业站标准化建设,加强基础设施建设,统筹推进监管中心、信息化监管平台、森林防火指挥部办公室等建设,着力提高基层林业“人防+技防”的水平,助理林业现代化建设。
(三)乡镇林长办、林业站及护林员队伍在林草源头保护管理中所发挥的积极作用
乡镇林长办、林业站是基层林业组织管理机构,它上联林业主管部门,下接广大林农和其他服务组织,是林业社会化服务的主体。目前我市各乡镇林长办在以下方面发挥出积极作用:一是政策宣传。广泛宣传森林资源保护相关政策,开展森林防火宣传活动,提高民众的保护意识;二是资源管护。依法保护、管理森林和野生动植物资源,做好森林防火和森林病虫害防治检疫工作。三是林政执法。协助查处破坏森林资源和野生动植物资源等违法活动;四是组织生产。参与油茶造林、石漠化工程等林业工程,从外业调查、作业设计、施工指导等各环节严格把关,确保各林业重点工程顺利实施,高标准完成;五是做好服务。推广林业科学技术,开展培训技术咨询与服务,为林农提供产前、产中、产后技术服务。通过林长制的实施,我市四个县恢复设立林业站,推行站办一体化建设,基层林业力量明显增强,林长办(林业站)在林草源头保护管理中的作用发挥得到明显提升。
我市生态护林员在资源网格化管理和林草事业高质量发展中发挥出“前哨”和“尖兵”作用,根据问卷数据显示,在推行林长制以来,绝大多数受访者认为生态护林员在森林防火、防虫、防破坏中发挥的作用明显,占比高达77.14%。另外,有一定作用的占比为22.37%,仅有0.49%的受访者认为生态护林员履职不到位,没什么作用。因此,可以得出结论,生态护林员在林草源头管护中发挥的作用得到了广泛认可。他们积极宣传森林、林木、林地等资源保护的有关法律、法规、政策;开展日常巡护,做好巡护记录,报告管护区域内的生产经营活动;协助管理野外用火,及时处理和报告火情;及时处理和报告管护区域内发生的有害生物危害情况;及时处理和报告管护区域内破坏森林资源的行为;及时报告管护区域内草原、湿地、荒漠植被和野生动植物遭受破坏的情况;同时完成乡镇林长办(林业站)和村民委员会交办的其他相关工作。他们带头参加村级公益事业,走村入户宣传、防守值班,成了新冠肺炎情联防联控的主力军;积极配合国家、省、市、县各级检查验收,为全县脱贫攻、乡村振兴、南山国家公园创建做出了积极贡献。城步苗族自治县和平村护林员丁德平坚持每日巡护至少6个小时,山路20多公里,凭一双“铁脚板”走遍了村内山山水水,对责任区域内的地形地貌、森林资源了如指掌。5年来,制止狩猎野生动物行为30余起,向群众发放《森林防火公约》《爱鸟护鸟倡议书》等相关资料1.6万余份,所管护的责任区没有发生一起乱砍滥伐、森林火灾等现象,连续5年获评全县优秀护林员,受到湖南日报宣传推介。
三、存在的问题和困难
(一)管理机构建设不够全
组织机构的设置与机构职能的发挥两者之间是存在有机联系的,组织机构的设置的健全程度、科学性、稳定性,是机构良好完成其职能运行的根本保障。乡(镇)机构改革后想要恢复林业站的难度大,全市大多县市区没有独立设置林业站管理机构,编制人员严重不足。目前我市林长办大部分为乡镇管理,在这种模式下,乡镇对基层林业的领导是具有主要地位的,受所在地乡镇政府对人员任免、机构设置调整等诸多因素的影响,从而在一定程度上使得林业工作开展得束手束脚。总体上,基层林业人员数量少、任务重,加上管理机构不健全,严重影响当地林业与生态建设任务的如期完成。
(二)管理体制机制不够顺
乡(镇)机构改革后,职责不明,职能虚化,队伍不稳,基层林业治理能力弱化,这在很大程度上导致乡镇管理不够重视林业工作,在这种情况下容易导致监督不及时,使得破坏森林资源情况频发。根据调研数据反馈,自林长制推行之后,84.54%的人认为当前推行林长制对林草生态保护和基层林业管理的作用明显增强,12.99%的人认为有一些作用。可以看出,当前推行林长制对林草生态保护和基层林业管理的作用是显著的。但基层林长办(林业站)在实际运行中,仍存在机构职能职责划分不清、无专职人员或人员力量不足、管理体制不顺、运行不顺畅等情况。比如,多数乡镇林业执法和监管人员分属不同的部门,部分地区出现执法和监管职责划分不清,导致执法和监管出现混乱情况。同时,激励机制不健全,基层反馈林长制工作考核压力大、防火问责风险高、工资待遇低,基层林业工作人员中有64.88%的人认为上面布置的任务多,工作量太大,不少工作人员难堪重负,缺少工作激情。
(三)林业队伍力量不够强
乡(镇)机构改革达到了精减机构、精兵简政的目的,在一定程度上改变了人浮于事的状况,但在转型期造成专业人才流失严重,后备干部经验缺乏,乡镇林业的职能与农业综合服务中心职能整合在一起,呈现多、乱、杂的局面。目前我市基层林业队伍配置存在以下问题:
一是林业专业技术人才较少。邵阳经济发展在全省不占优势,近年来公务员、事业编考试招录到乡镇的年轻力量相对较少,具有林业专业学历人员的引进更少,导致各乡镇缺乏林业专业人才,从事林业工作的多数为非专业人员,涉林专业大专以上学历占比41.42%,问卷反馈有32.68%的基层林业工作人员认为能力不足,对林业工作不了解、不内行。同时,目前40岁以下工作人员不足20%,整体年龄层次呈现老龄化,难以负担日益增大的工作量。如城步县金紫乡林长办(林业站)3人,今年年底即将退休2人,明年仅剩1人。
林业工作专业性强,行政执法需要进行技术鉴定,而有些乡镇没有林业工程师以上职称的技术人员,执法时需要临时邀请县林业局或其他乡镇的技术人员做现场鉴定,无形中增大了办案成本,繁琐了办案程序。如隆回县横板桥镇有两个村民因采伐林木权属问题发生纠纷,涉及林木价值不到500元,这一宗案件如果立案,需要乡镇办案人员和对口部门来回跑,一个案卷多达71页,反复笔录,立案处罚办案成本高,无形增加了政府的办案投入;不立案又有损政府威严和造成负面影响。
二是护林员文化层次偏低。我市乡镇护林员绝大部分是来源于脱贫人口生态护林员,受选聘范围限制,有88%的护林员文化程度在初中及以下,同时在40岁以下占比8.87%,总体年龄偏大、文化偏低,人员素质不高,难以适应新时代运用智能设备开展常规巡林的需要,乡镇管理难度较大。
三是从业人员不稳定。受编制、指标、工作量、工资待遇水平、个人晋升空间等诸多因素的影响,基层林业吸引留住人才条件匮乏,在履行林长制工作职责中存在不少困难。
在问卷调查中,基层林业工作人员有58.54%的人认为乡镇林业管理服务工作存在无专职工作人员或人员力量不足的问题,71.22%的人认为乡镇林业管理服务工作存在懂行懂业务的技术人员不足、业务能力不强的问题。
(四)财政资金投入不足
自林业站撤销后,乡镇财务行政管理能力存在明显弱化问题,由于财务不再独立,乡镇工作条件差,存在防火道修建时经费短缺、专业设备配备不到位等现象。绝大部分林长办没有专用的办公车辆,当开展防火宣传、定期巡逻、火情火警的扑救、造林规划统计、作业设计等需要深入村屯甚至山地工作时,“私车公用”的现象普遍存在。根据调研数据,有56.77%的乡村干部、60%的基层林业工作人员以及59.77%的生态护林员认为乡镇林业管理服务工作存在工作经费保障不足的问题。
由于基层财政困难,经费保障不足,护林员工资待遇低,劳务报酬与护林工作量不匹配,尤其是邵东市、大祥区、双清区与北塔区没有脱贫人口生态护林员,缺少中央和省财政资金保障,经费来源依靠县乡自筹,基层财政负担相当大且相关程序复杂,有96.85%的护林员年工资待遇不足5000元,且发放缓慢,护林员履职积极性不足,严重影响到工作开展。
四、加强基层林业管理服务能力建设的必要性紧迫性
(一)加强基层林业建设是国家法律法规的要求
一直以来,基层林业机构对林业、生态建设和社会经济发展作出了巨大贡献,国家的法律法规都对加强基层林业建设提出明确的要求。新修订的《森林法》第一章第九条规定:“乡镇人民政府可以确定相关机构或者设置专职、兼职人员承担林业相关工作。”2020年底中办、国办印发的《关于全面推行林长制的意见》,明确“加强乡镇林业(草原)工作站能力建设”。国家林草局《贯彻落实〈关于全面推行林长制的意见〉实施方案》提出:“加强乡镇林业(草原)工作站基础设施、人员队伍建设,改善履职需要的工作条件,提升基层支撑保障能力”。目前,国家林草局正在推进《森林法实施条例》修订工作,争取进一步细化有关表述,强化乡镇林草工作;同时继续按照《关于全面推行林长制的意见》要求,结合林长制改革等林草重点工作,推动各地进一步强化林草基层基础建设。
(二)加强基层林业建设是现代林业发展的需要
林业工作有其自身的特殊性,林业涉及范围广、内容多,尤其是周期长,若没有一定的时间沉淀,很难促成整个事业的发达和健康有序的发展。同时,林业工作大多在偏远山区,工作与生活条件十分艰苦,林业具体工作重担集中在基层,如若无法保障基层条件,林业工作寸步难行。实践证明,在林长制推行后,林草生态保护和基层林业管理情况明显增强,但由于推行时间较短,进展较为缓慢,许多地区仍在探索中,目前基层面临机制不够顺畅、多项保障不到位、工作手段落后、群众问题棘手且从业人员有心无力等问题,难以适应新时期生态文明建设和现代林业发展的新需求,加快推进基层林业建设优化步伐是紧迫且必要的。
(三)加强基层林业建设是解决林业困境的需要
基层林业管理关系政府工作落实、国家的林业法律法规政策执行情况,是农村和广大农民提供公共产品和服务满足农民的需要,是激发林业生产活力不可缺少的重要部分。综合改革之后,我市林业站机构全部撤销,不少专业人员调离林业岗位,基层林业管理职能不断弱化,从业人员明显减少,基层林业管理职能发挥受到严重的影响,部分地区林业干部甚至群众对林业还要不要、林业还重要不重要产生了疑惑,林业工作处于十分被动且困难的局面。加强基层林业管理服务建设,有利于改善基层林长办(林业站)的基础设施和工作条件,促进林长办(林业站)职能的充分发挥,引导群众科学发展涉林产业,增强社会各界的认知和认同,推动林业事业的健康发展。
五、对策措施
(一)积极推进乡镇林长办与林业站一体化建设,提高基础保障能力。以林长制为契机,进一步强化基层林业建设,推进林长办实体化运行,有条件的乡镇依据实际情况推进站办一体化建设。理顺林长办(林业站)体制机制,强化“一长四员”及站办职能职责,完善人财物保障措施,严实林业工作要求,聚焦主责主业,推动“一体化配置、标准化建设、实体化运行、规范化管理、高效化治林”建设,切实提高基础保障能力,改善基层条件,提高工作效率,确保基层林业事情有人做、责任有人担。
(二)加强基层林业队伍建设,提高基层林业人员专业素质与能力。一是配足林业技术人员。建议推广“定向招生、定向培养、定向就业”的“三定向”人才培养机制,有计划地每年向社会公开招聘林业专业学校人员、定向培养林业专业技术人员、从年轻工勤岗位工作人员中择优转岗一批专业技术岗位人员,推动基层林草队伍向年轻化、专业化转变。二是做好队伍能力建设。分级分类培训机制,定期开展林长办(林业站)及“一长四员”各级各类培训,充分用好全国乡(镇)林业工作站岗位培训在线学习平台,持续开展林业工作站站长能力测试,着力培训基层林业管理人才和专业人才,更新知识结构,提升素质能力。三是留住现有专业人才和骨干队伍。在内部营造“比学赶超”的良好学习和工作氛围,吸引优秀专业技术人才。
(三)持续深化基层林业管理体制改革,提高基层林业行政管理能力。一是要切实理顺管理体制。推进县乡共管体制,定点定岗,定编定人,独立办公,将基层林业骨干从乡镇繁琐的接访、防汛等非本职工作中释放出来,全身心投入到林业工作中。二是稳步推进林业综合行政执法改革。调整执法职能,整合执法资源,加强林业行政执法队伍建设,严格执法主体资格管理,提高林业工作站干部职工运用法治思维和法治方式推动工作的能力。三是实现信息共享。建议上级牵头更新大数据管理模式,尤其要打通上下壁垒,实现信息资源集聚、互通、共用,减少痕迹管理,切实为基层减负。
来源： 湖南省林业局政府网
