【海洋视点】国家管辖范围外区域战略环境评估制度实施的挑战

从环境治理与生物多样性保护来看，开展ABNJ的战略环境评估势在必行。战略环境评估的前提是确立环境基线，然而全球公海尚没有共同的环境目标，生物多样性知识相当缺乏。反对者曾认为，战略环境评估的定义、范围、内容和标准并不清楚，在公海开展战略环境评估缺乏可行性和可操作性。毫无疑问，开展公海和国际海底区域战略环评面临很多实际的挑战。

理论上，纳入生物多样性的战略环境评估，已构成一项国际条约法上的义务，但值得注意的是，BBNJ协定第1条“用语”对“环境影响评价”等专业术语作出了界定，却始终没有给出“战略环境评价”的定义或内涵。BBNJ协定提出，“缔约方大会应就本条所述的每一类战略环境评价的开展制定指导意见。”此前，一些“软法”性国际文件规定了战略环境评估的操作流程。其中最为重要的是《生物多样性公约》相关机构制定的《海洋和海岸带区域的包括生物多样性的影响评价和战略环境评估的自愿准则》。此外，大量区域性国际条约和全球性政策框架也有相关规定。然而，在提供一个“最初定义”的同时，该“自愿准则”也指出，“战略环境评估领域迅速发展和扩大，战略环境评估的定义数量也相应地成倍增加。”可以预见，世界各国在战略环境评估的具体规则上未有足够的知识积累，对BBNJ协定战略环境评估相关条款的解释，包括对其定义和内涵等，会继续存在争议。

近年来，海洋空间规划（MSP）和地区管理规划（REMP）的实践，提供了ABNJ战略环境评估的相关要素。前者被联合国经济及社会理事会界定为“分析和分配人类活动的时空分布，以实现通常通过政治进程已明确的特定化生态、经济和社会目标。”它是一种容纳海域竞争性利用并维护环境整体性的工具，需要考虑在特定海域影响人类活动的详细的时空因素，以及允许或限制特定利用下的负面因素。而后者（REMP）目前仅由国际海底管理局针对地区矿产资源开发执行。2012年，国际海底管理局批准了中太平洋东部克拉里昂-克利珀顿断裂带CCZ的地区环境管理计划。该计划是一项积极主动的海洋空间规划和环境管理战略，需要有足够的高质量数据来通知决策者，并划定保护区的环境基线。

从实践上看，各国还将环境监测（monitor）作为战略环境评估的组成部分。《海洋法公约》提出了海洋环境监测的义务。所谓环境监测，是指在环境评估框架内基于对环境的实际观察和检测，理解和评估环境的物理、化学变化。环境监测最初是从环境影响评估发展阶段起来的，如今被明确为是战略环境评估的关键组成部分与良好实践原则，也是重要的问责制工具。例如，《欧盟战略环境评估指令》规定：“成员国应监测规划和方案实施的重大环境影响，尤其是在早期发现不可预见的影响，并能够进行适当的补救措施”。然而，该指令的要求是非强制性和模糊的，无法具体指导如何开展环境监测活动。北极地区当前和未来的环境监测尚需制度的优化设计。总体而言，在ABNJ战略环评监测的具体应用中，尚缺乏监测和评估环境效果的方法，数据采集和共享上也存在问题。

此外，战略环境评估因素逐步体现在更加宽泛的“环境管理”之中。如果涉及战略环境评估，需要进一步明确界定担保国与承包商之间的关系，确立环境基线的详细方法，甚至要考虑到气候变化关切。

如前所述，从国际条约和司法判例来看，跨界环评是履行适当注意义务的必要性程序义务，然而并未明确是否包括战略环境评估，更未具体载明其适用于公海。尽管《生物多样性公约》规定：“在该国管辖或控制下开展的过程和活动，不论其影响发生在何处，此种过程和活动可位于该国管辖区内也可在国家管辖区外”；但该公约也明确：“缔约国在海洋环境方面实施本公约不得抵触各国在海洋法下的权利和义务。”显然，施加战略环境评估的国际法义务会损抑各国基于《联合国海洋法公约》所确立的公海自由等权利和义务。因此，BBNJ协定明确战略环境评估具体适用于国家管辖范围外海域，虽然是战略环境评估制度在国际法上的重大进展，但其与其他国际条约之间存在制度重叠与冲突。

作为地球上最具国际性的地区，南极可能是公海战略环境评估的先行者。继《南极条约》提出人类和平利用南极的战略愿景之后，《马德里议定书》明确地“将南极指定为自然保护区，仅用于和平与科学”，并建立了南极环境保护委员会。这可视为一种战略性的环境规划框架；而且，该议定书的一项突破性规定是，对任何可能“产生轻微或暂时影响”的活动必须进行综合环境评估（CEE）；如果初步环境评估（IEE)表明或以其他方式确定拟议活动可能有超过轻微或暂时的影响，则应编制CEE。此外，1980年《南极海洋生物资源养护公约》（CCAMLR）旨在规制渔场的泛滥，采取了基于生态系统的方式来保护和利用渔业资源，亦可视作一种战略环境评估框架。可见，在战略环境评估的定义和门槛上与BBNJ协定存在差别。

然而，《南极条约》体系与《南极海洋生物资源养护公约》（以下简称《养护公约》）存在管辖权的冲突。而且，《马德里协定》要求的环评制度，后者仅仅在“养护”的定义中强调了合理利用。即使是那些愿意在《马德里协定》下引入战略环境评估的国家，因为担心在南极水域的捕捞受限，也并不必定会支持在《养护公约》下确立战略环境评估。从区域性渔业管理组织的实践来看，《养护公约》极难实施。此外，《国际捕鲸公约》《南部金枪鱼保护公约》及其相关规章等国际法律文件也适用于南极海洋环境保护。国际海事组织还制定了大量的标准。同样，出于对渔业资源捕捞受限，也会阻碍战略环境评估的开展。而且，战略环境评估并没有反映在《南极条约》体系下的环境影响评估法律实践之中。

国际海底管理局正在拟定的“开采法典”亦设有“环境规章”，第三部分是专门关于“环境评估”的内容。可见，国家管辖范围外区域的地理范围极为辽阔和复杂；模糊且碎片化的治理框架，会造成规则重叠和冲突。例如，如果只“对某一区域或地区开展战略环境评价”，那对其他区域或地区的活动如果产生重大影响呢？而且，人类开发ABNJ尚处于初期阶段，不仅缺乏足够的实践经验和技术能力，也会施加过高的经济成本，不符合成本—收益原则，阻碍海洋资源的开发利用。对此，BBNJ协定提出，“缔约方应推动其为成员的相关法律文书和框架以及相关全球、区域、次区域和领域机构使用环境影响评价并采用和执行根据第38条制定的标准和（或）指南”；缔约方大会及其“科学和技术机构”与相关法律文书和框架以及相关机构进行协作；为避免重复操作，BBNJ协定还规定了“豁免”筛选或环评的若干情况。BBNJ协定战略环境评估条款的运行有待今后观察。

BBNJ协定第39条还有一个容易被忽略的进展，即“缔约方大会可对某一区域或地区开展战略环境评估，以整理和综合关于该区域或地区的最佳可得信息，评价当前影响和未来潜在影响，并识别数据空白和研究优先事项。”这意味着除了缔约国之外，可由“缔约方大会”这一国际机构来开展涉及各国政府决策的战略环境评估。而且，筛选程序或环评的门槛、累积影响等事项由“科学和技术机构”制定相应标准和（或）指南，供缔约方大会审议和通过。虽然没有规定一国未通过缔约方大会战略环评的规划或政策是否会被阻止或受到影响，但国际法上的国家主权原则无疑会受到冲击。不过，BBNJ协定仍然未决的是，哪些事项需要缔约方大会、毗邻国或沿海国许可才能进行？如果毗邻国认为某些国家的海洋规划或政策（如深海战略）可能损害公海生物多样性，是否可以提出有效的反对？

除了国际机构外，“利益攸关方”也会在公海战略环境评估中起到一定作用。BBNJ协定在“序言”中确认，“本协定的任何规定均不得理解为削弱或取消土著人民的现有权利，包括《联合国土著人民权利宣言》所列权利，或在适当情形下的当地社区的现有权利”。而且，缔约方应通过信息交换机制等途径，“在切实可行的范围内，提供有计划的、有效的且有时限的机会，让所有国家，特别是毗邻沿海国和任何其他毗邻该活动的潜在最受影响的国家以及环境影响评价程序中的利益攸关方参与其中。这一程序的利益攸关方包括具有相关传统知识的土著人民和当地社区、相关全球、区域、次区域和领域机构、民间社会、科学界和公众。”上述利益攸关方是否参与战略环境评估不得而知，但缔约方环评中应考虑相关战略环境评估的结果，并“应单独或与其他缔约方合作”。无论如何，战略环境评估、通知和协商的义务并不赋予利益攸关方（国家、群体或个人）禁止其他国家海洋发展战略或开发活动的权利。

“科学和技术机构”被BBNJ协定赋予就“环境影响评价未预见到的重大不利影响”酌情“向该缔约方提出建议”的权利。随着对国家管辖范围外海域的兴趣日益增长，环境监测和评估的国际“科学和技术机构”也在不断增加，也会产生职责重叠的问题。例如，1991年设立的北极监测和评估方案（AMAP）现已成为北极理事会下属的一个方案委员会；在北极理事会和国际北极科学委员会的推动下，近年来还开始推动“北极观测网”的能力建设；在联合国框架下还启动了与北极有关的水监测系统（FWMS），以缓解水数据碎片化的特殊问题。同样，国际海底区域作为人类共同遗产，如果确立对规划、计划和政策的战略环境评估，则不仅需要国际海底管理局及其成员国进一步协商，而且因捕鱼区和采矿区之间的重叠而涉及与国际渔业组织等的协调。因为捕鱼或一般海洋科学研究不属于其职责范围。同样，区域性渔业管理组织在管理海底捕捞活动时也不考虑目前或潜在的采矿活动。例如，国际海底管理局已经与一些国家或地区的承包商签订了勘探合同，但所采资源的区域也接受《南印度洋渔业协定》（SIOFA）的监管。

而且，在界定船舶国或担保国之外的利益攸关方和公众参与的范围和方式，均存在实际操作困难。如前所述，战略环境评估是西方宪制产物，而且美国、日本等大多数发达国家也只是在名义上确立了海洋战略环境评估，很少适用于ABNJ，即便适用也是出于领土主张或其他私利。从国际进程来看，更多的是欧盟、海岛小国、内陆国家和倡导环境保护的社会组织和学者支持明确战略环境评估义务，而一些国家的立场尚摇摆不定，值得进一步观察。因此，将来仍然需要协调包括中国、欧盟、美国、日本以及海岛国家等不同集团的立场。