美国非营利组织监管体系概览

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导  读

当前我国的慈善部门的发展正处于非常关键的制度设计与完善阶段。尤其是当前《慈善法（修订草案）》出台的大背景之下，我们需要进一步思考到底应该建设怎样的慈善组织监督问责机制。本期文章将会对这一话题进行回应。我们通过对美国非营利部门的监督机制的梳理，为我国慈善组织的监督评估机制的发展提供参考和经验借鉴。

我们也会对于《慈善法（修订草案）》中关于慈善组织评估提出相关建议。

关于作者

朱照南，美国德克萨斯大学奥斯汀分校LBJ公共事务学院RGK公益与社区服务中心研究员（Research Scientist），公益行业评估平台研究部主任，北京七悦社会公益服务中心联合发起人。主要关注非营利领域的评估实践与评估研究。

本文是“公益评估公共资源平台建设项目”的产出之一，感谢浙江敦和慈善基金会对本文的资助！

“监督机制”主要是指通过制定一套权威的规则，并且设置自治的公共机构或者其他机制去监督、审查并敦促遵守这些规则的过程。也提出了不同的框架去理解非营利部门的“监管机制”。从广义上来说，监管机制已经不仅仅局限于政府监管，而是扩展到不同主体的参与，包括行业自律机制和第三方中介平台监督机制。而且，一些学者指出单一的政府监管并不是理想的监管机制，引入协同监管和自律机制是重要的方向。因此，我们将会对美国非营利组织的三种监督机制展开介绍，即政府监督机制、行业监督机制和社会监督机制。

美国政府对非营利组织的监管制度设计的根本依据是最小化政府对社会的干预，政府部门最低限度的介入对非营利组织的法律和行政监管。因此，政府部门仅限于对非营利组织进行最基本的法律底线层面的监督，而不涉及更多具体业务内容的指导和干涉。只要非营利组织的宗旨和活动在法律不禁止的范围之内即可享受税收优惠支持。

美国非营利组织的公权力监管机制主要是联邦税务系统通过认定和确保非营利组织的税收优惠资格来监管非营利组织的活动。联邦政府的税务系统对非营利组织的监管内容主要聚焦于公益性，确保非营利组织的业务活动与资金使用符合其设立的宗旨。

政府监督的主要目标是确保非营利组织能够将资金用于慈善目的，避免慈善腐败、管理不善，保障税收系统的公正运行，确保合规和有效运营，防范风险等。政府监督的工具，主要包括通过登记注册审核、年报制度、对违法行为的制裁、公共信息披露和教育培训等方式进行监管。在监管过程中，监督部门主要聚焦的是非营利组织的基础信息和财务信息，最普遍的监管是让非营利组织每年填写规定的税务报表或年度工作报表，税务部门或相关政府部门对其报告进行审查。监督部门主要依据财务信息判断非营利组织是否依法行事，是否可以享受税收优惠、是否需要执法等。近些年，一些主要国家的政府监督也出现了新的趋势，开始逐渐增加对于使命和项目的关注。例如，美国增加了对于组织内部治理的关注。

[1] 参考Daniel J. Hemel .(2020) The Up in Tax: The Nonprofit Sector and the Federal Tax System

行业监督机制的具体监督方法主要有两种路径，一种是开发行业自律守则，进行行业和政策倡导；另一种是采用认证方式，提供公信力背书。美国的Independent Sector 主要是采用第一种路径，该组织开发了一套关于组织良好治理和道德实践的准则（The Principles for Good Governance and Ethical Practice）[2]，主要包括法律规范和公开透明、有效治理、财务监督和筹款责任四个维度。这一准则是第一个全行业范围的支持非营利组织自律的守则[3]。目前，独立部门主要提供关于全国的非营利部门的行业健康状况的分析报告，也对各个州的非营利组织健康状况进行分析。此外，他们开展非营利组织领导力提升项目，通过设立专门给领导人的奖项和资助，建立伙伴网络等方式提升组织领导力。该组织还开发了一套关于组织良好治理和道德实践的准则（The Principles for Good Governance and Ethical Practice）[4]。该准则最初形成于2007年，并于2015年更新了一版。这一指导守则是第一个全行业范围的支持非营利组织自律的守则[5]。目前，这套指导手册已经收到了广泛的认可和使用，很多非营利组织用于指导自身的管理实践，并且，IRS也经常使用这一手册培训其非营利组织监督官员。

而美国BBB明智捐赠联盟（BBB Wise Giving Alliance）则是采用第二种路径，通过组织行业专家设立专业的评估指标，然后根据指标来对非营利组织进行评级或认证。其认证指标体系包含20个核心指标，主要关注理事会治理，项目结果，财务，公开透明和公信力等四个方面。平台是非营利组织自己申请认证，非营利组织自己提交相关信息和材料，平台根据组织材料进行初步评估，然后给出报告，并要求组织对不符合标准的项目进行改进，最后出具公开的评估报告。该平台对非营利组织的评估和认证是免费的，而且所有公众也可以免费获得评估和认证信息。

但是，行业自律机制也存在诸多弱点和不足。例如，行业自律往往缺乏政府监督的强制力和强合法性，也缺乏对组织的强制性制裁，这就导致非营利组织缺乏动机和意愿去遵守行业准则。再如，行业自律机制也面临如何获得可靠的组织和项目信息的问题。

[2][3][4][5] https://independentsector.org/wp-content/uploads/2016/11/Principles2018-Final-Web.pdf

社会监督机制主要是指一些独立的第三方评估平台通过设立一定的指标来对非营利组织进行评级和展示。美国非营利部门的第三方监督机制对非营利组织的约束主要聚焦于组织的财务、治理、信息公开和项目有效性（effectiveness）。这些平台的主要目的是为捐赠人提供更加有效的信息以做出明智的捐赠决定，从而激活市场选择机制，促进非营利部门的优胜劣汰。代表性的非营利组织评估平台包括：Charity Navigator[6], Candid[7] ,Give.org（BBB WGA）, CharityWatch, Great Nonprofits (大众点评), GiveWell[8],Social Programs that Work, Imapct Genome Project等。这些平台的资金主要来自于社会捐赠，不向被评估组织收取费用，以保持其客观和公正性。这些平台又可以粗略分为两大类，一类是组织评估和推荐平台，另一类是项目评估和推荐平台。

比较有影响力和代表性的组织评级网站包括Charity Navigator, Candid，Give.org 和 CharityWatch等。例如，Charity Navigator主要使用美国国税局公开的非营利组织990税表中的信息，依据财务健康程度和公开透明等指标对非营利组织进行星级评价。其收购Impact Matters之后开发了新的“包容性评级系统”（the Encompass Rating System），即在财务健康和公开透明基础之上增加了社会影响、组织文化，领导力等几个维度的指标。但是，由于社会影响，组织文化，领导力等指标的判断需要更多定性信息和人工判断，大部分组织尚没有这方面的评分。

比较有影响力的项目评估和推荐平台包括Social Programs that Work,  GiveWell等。这些平台的主要目的是通过严谨科学评估程序，向社会展示真正有效果的优秀公益项目，为政府和基金会进行大规模投资决策提供坚实的证据。这些平台主要依靠实证研究的结果对公益项目做出评价，按照证据的层级进行划分，严格的随机对照实验为最高等级的证据，会被重点推荐。不过，需要指出的是随机对照实验方法本身在评估社会项目时有很多局限性，一些复杂的项目结果很难进行测量，所以，此类平台展示的项目也大多属于流程化公共服务类项目，产出结果较为清晰简单。但是，我们需要反思结果导向的项目评估和科学主义评估的适用性。

[6] Impact Matters 已经于2020年10月被Charity Navigator收购。

[7] GuideStar已经和Foundation Center合并成为Candid

[8] GiveWell，不仅关注可以量化的社会效果，也关注项目的运作过程，会通过深度的实地走访全面了解组织运作的具体情况，类似投资人尽职调查的过程。

第一，三部门职能划分清晰，政府与社会分工明确。美国的非营利组织监管与支持体系是有清晰的职能划分的，其中政府和法律部门只负责底线监管，即确保组织的公益性，以税收优惠资格的形式来体现。行业第三方评估平台则依靠社会捐赠来激活市场选择机制，其主要职能是组织问责，为社会公众和捐赠人提供有效的信息做出明智的捐赠决定。而行业发展和组织能力建设机构则主要为非营利组织组织与整个行业的健康和长远发展提供服务。

第二，小政府，大社会，政府对非营利组织的监管力度较小。由于缺乏联邦政府层面的、全国性的监督机构，而且捐赠人不会因为获得错误的信息而对非营利组织进行起诉，以及非常宽松的报告制度，也有很多学者指出，美国非营利部门存在巨大的财务操作的漏洞。

第三，独立第三方评估，行业认证，大众点评等多种评价体系同时存在。有的平台侧重基础信息、财务信息，有的平台侧重项目信息，有的平台侧重利益相关方评价，这种多元评价体系可以较好的形成一个市场化的机制。可能存在的问题是信息碎片化，缺乏系统、权威的政府合法性支持。

第四，第三方评估平台侧重公开透明，财务数据等信息透明度较高。既有的大部分第三方评估和监督平台多数是依据非营利组织自我填写的税表进行数据分析和评级，主要关注的是财务信息和基础性的组织信息，缺乏深度的项目运作和社会效果分析。

第五，社会影响力评估运动兴起，正在涌现一批侧重成本-收益分析的项目评估平台。虽然这些评估平台对于推动非营利组织注重绩效测量有重要价值，但是也需要警惕其适用性和可能产生的负面影响。