《行政诉讼法（2017修正）》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”《行政诉讼法（2017修正）》将“解决行政争议”作为立法目的，言外之意即行政争议作为行政诉讼的客体，法院将审查的重点从行政行为形式内容转向公民权利这一实质内容，更有利于保障相对人的合法权利，回应原告的诉讼请求，实质化解行政争议。
一般来说，“一行为一诉讼”是行政诉讼立案受理的基本原则，也是人民法院受理行政诉讼的惯常做法，这是因为《行政诉讼法》第二条规定行政相对人认为行政主体行政行为侵犯其合法权益和第十二条规定的受案范围均是以行政行为为逻辑起点的。新修订的《行政复议法（2023修订）》第二十二条第四款还对“一行为一复议”进行了专门规定，即申请人对两个以上行政行为不服的，应当分别申请行政复议。不过，“一行为一诉讼”或“一行为一复议”容易造成程序空转。实践中已有办案人员注意到其局限性，并提出了解决方案。笔者近期代理的案件中，办案人员就从实质性化解行政争议角度出发，注重发挥行政机关在化解行政争议中的主导作用，取得了双赢效果。
2023年，C局作出《限期拆除决定书》，要求J公司在收到限期拆除决定书之日起七日内自行拆除违法建设。J公司不服，认为，1、涉案违法建设不宜采用限期拆除方式解决，案涉违建已与大厦连为一体，经鉴定不影响安全，相反，采用拆除方式将会严重破坏整栋大楼的质量、安全结构，造成极大安全隐患；2、涉案建筑属历史遗留问题，应用历史的眼光看待和处理；3、C局选择性执法；4、不符合比例原则；5、不符合优化营商环境要求。遂申请行政复议，复议机关维持了C局的决定。
J公司仍然不服并提起了行政诉讼，请求一审法院依法案涉撤销限期拆除决定和复议决定，一审驳回了J公司的全部诉讼请求。
J公司不服一审判决提起了上诉。二审期间，C局与J公司共同签署《行政调解书》，明确，J公司案涉房屋属于重钢与轻钢相结合建筑，消防设施经评估符合安全标准，房屋安全鉴定意见显示，案涉房屋危险等级评定为A级，即房屋无危险构件，房屋结构能满足承载及安全使用要求，且如果拆除不当，将会严重影响，故建议保留。案涉房屋位于繁华闹市区，如强拆对周围环境影响较大，破坏整栋大楼的承载性能，存在极大的安全隐患，强拆不当也会严重影响相邻其他业主房屋的承载安全性能，损害无过错方的合法权益，针对案涉房屋的实际情况，已经构成不宜、不能拆除的必要条件。
至此，行政争议得以实质化解。由于行政争议已实质性解决，J公司撤回了对C局的起诉、上诉。二审法院裁定准许撤回上诉、起诉。
习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。”落实总书记要求，行政机关发挥职能优势，积极化解行政争议，可取得双赢、多赢效果。
作者：张以军
江苏瀛之志律师事务所行政法律事务部部长，专职执业律师。
专业领域：行政法律服务 商事仲裁
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