杜丽红 | 管制与治理并存：近代中国对自然的卫生管理

一、问题的提出：基于公共政策的视角

近代以来，中国的行政力量逐渐介入人与自然的关系，出现以人为方式改变自然状态、达成健康目标的趋势，这一现象受到学界尤其是城市史研究者的广泛关注。然而，已有研究多致力于各地环境卫生具体状况的个案描述，尚未从全局视角揭示近代中国建立对自然进行卫生治理的整体脉络。故而，本文拟引入公共政策的视角，基于近代中国对自然进行卫生治理的政策，针对其建立、施行及演变的过程展开专题研究，借此探究近代中国对自然进行卫生治理的发展逻辑及行政当局的工作成效，进而拓展学界相关研究的深度与广度。

之所以采取公共政策视角，是由于对自然的卫生治理着眼于调整自然与健康的关系，具有社会公共问题性质。当某一问题已对社会发展和人民生活水平的提升构成阻碍甚至威胁时，政府针对其所采取的行动在本质上可视为一种公共政策。同时，近代中国对自然与健康关系的认知变化深刻影响了公共政策的制定与落实，这根植于世界范围内公共卫生发展的时代背景。古代中国虽已注意到环境与预防疾病的关系，譬如饮水卫生与水源保护、厕所卫生以及污物处理等问题，但其政策核心仍在于“天人合一”，即主张人要与自然相适应，而非主动改造自然。近代西方社会则强调增进对自然的了解，主动控制甚至改造自然，以达到控制疾病和维持健康的目的。随着18至19世纪医学的发展，在与各类传染病斗争的过程中，科学研究发现空气、土壤、水、饮食物、房屋以及粪便、污水、垃圾、有害虫兽等人体以外的自然界物质，往往是传播疾病的重要媒介，只有对其采取改善、管制或扑灭等手段，才可能达到消灭传染病和保护人民健康的目标。疾病逐渐摆脱了其原有的生态、社会、政治和宗教语境，瘟疫不再被看作上天的惩罚，而是细菌传播的结果。健康被赋予崇高的价值，成为受中产阶层崇尚并逐渐被更多阶层所接受的信条。

然而，只有当国家将自然纳入公共管理的范畴，按照理性和科学的标准制定政策并施行时，才能有效应用医学知识，使全社会的健康水平、人均寿命与生活质量得到提高和改善。19世纪，在许多西方城市，健康成为与人口数量、生活必需品并列的城市公共管理的内容，逐渐发展出与之相关的城市空间政策。1869年设立的英国皇家卫生调查委员会，作为英国政府的独立部门开始应用预防医学改造社会。19世纪80年代，法国微生物学家路易斯·巴斯德（Louis Pasteur）的微生物理论在欧洲获得广泛认可，卫生政策的制定不再受政治斗争的羁绊。清洁终于成为公认的至高准则，作为细菌学产物的“健康人”概念也由此诞生，促使西方国家更注重政府干预在防疫中的作用，支持推行公共卫生体系建设。此后，由中央统一管理、在处理地方问题时拥有较大自主权的地方卫生网络在世界各地先后形成，德国学者于尔根·奥斯特哈默（Jürgen Osterhammel）认为这“或许称得上具有决定性意义的一项创新”。

近代中国吸纳和接受西方卫生理念，逐步创建城市公共管理制度，推行对自然的卫生治理，从单纯管制模式演变为警察管制和专业治理并存的模式，但自然与健康关系长期未能得到较好解决。从公共政策的视角来看，前期侧重制度合法性的确立，通过颁布卫生行政法规、依靠警察制度扩张其在自然与健康领域的管理，以暴力强制的形式保障权利义务的安排；后期则关注知识合法性的建立，由卫生专家和独立的卫生机构依照环境卫生学知识，以标准简单化的政策指导环境卫生的治理和建设。

这一过程不仅仅是医学知识应用于实践的过程，更是一个夹杂着各种政治主体谋利性活动的政治过程，即一个“政府决策者运用其所掌握的政治权利，对各种社会利益需求进行折衷和平衡，进行社会价值权威性分配的过程”，受到制度、知识资源和行动者（组织或个人）的影响。其中，作为结构性因素的制度既是行动者活动的权力来源和合法性基础，也是知识资源最终嵌入的归宿；作为文化资源的知识是政策建立的意识形态基础，也影响着制度变迁的方向；作为主导的行动者则决定着政策建立执行过程的取径和方向。作为一项公共政策，对自然的卫生治理政策的本质是科学医学和生物学知识的实践和应用，其成功施行既需要医生等专业人才的参与，又需要与之相适应的制度环境，即所谓“卫生事业”的建构。若仅仅依靠强制力量推行法规，难以对自然与健康关系施行有效治理。

基于以上思路，本文拟从公共政策视角讨论近代中国建构对自然进行卫生管理的历史过程，探讨警察、卫生专家和卫生组织在不同阶段发挥的不同作用，进而对行政当局有关自然与健康政策的成效作出评价，并探究其背后隐含的深层次原因，由此深化对近代中国国家权力建构和社会转型的认识。

二、政策的基本模式：警察管制

近代中国对自然的卫生管理始于开放口岸城市。19世纪中期，无论是外国人控制的租界、租借地，还是中国政府管理的城市，都出现了由警察管制相关事务的状况，自然与健康开始被纳入国家的管理范畴。在上海公共租界的卫生行政体系中，防疫和环境清洁基本均属“警务”。上海公共租界工部局（以下简称上海工部局）成立之初，卫生稽查职能由巡捕兼任。1861年，上海工部局设置卫生稽查员，专门监督街道的清洁状况，对污染行为进行劝诫及处罚，并负责排水系统的修缮。1868年，上海工部局设立妨害处（Nuisance Branch），主要负责管理露天厕所、防止粪秽堆积、清理垃圾、防止居民随意倾倒脏水等。1869年，警备委员会（Watch Commi‐ttee）下设肉类稽查员，负责检验肉类、设立公共屠宰场、没收患病牲畜等，将市场和食物的管理纳入卫生范畴。同年，卫生处（Sanitary Department）设立菜场股（Market Branch），负责管理市场中鱼牛肉的卫生、屠宰场的清洁以及筹设公共市场等。1892年，妨害处改名卫生与妨害处（Sanitary and Nuisance Department），负责街道清扫、垃圾清运、填池、修建公共厕所与清洁小便池等工作。1898年，卫生与妨害处进行重组，上海工部局成立卫生委员会（Sanitary Committee），仍属警务委员会下。1870年至1890年的20年间上海猖獗的霍乱疫情，促使上海工部局加强公共卫生和环境治理。

1845年11月29日，清政府苏松太兵备道宫慕久与英国领事乔治·巴富尔（George Balfour）签订的《上海土地章程》规定了上海工部局在上海公共租界的行政权力，但法随事起，《上海土地章程》自1869年后一直处于修订状态，并增加了不少附律。这些附律为城市生活中新兴事务的管理，包括不断精确化和细致化的卫生行政提供法律依据，也为上海工部局对个人行动的管理、限制和处罚赋权。虽然“即便有了法律，把有效的公共卫生立法嫁接到一个法规解释各异的政府身上，也需要很多年的时间才能够实现”，但上海工部局制订的卫生法条无论能否写入附律、真正法规化并付诸实践，都对中国政府的卫生行政立法具有重要的启示意义。日俄战争后，日本非法接收了俄国在中国东北的租借地和铁路附属地，在此建立卫生警察制度。其中，关东州警务局卫生课是卫生行政的最高机关，地方行政层级的民政署及支署、警务署及支署则具体执行卫生警察事务，内容包括监督检查行业卫生、环境卫生并协助防疫行动等，尤其以食品、药品和饮料的清洁卫生为重点。警察可以凭借强制力量促使卫生法规得到执行，获得管制个体自由的赋权。

参考上述逻辑，清政府于新政期间创设警察机构负责卫生行政，正式确立了国家对自然与健康相关领域的管制，将维护卫生纳入巡警执法范围和国家职能范畴。由国家行政机构颁布卫生法规，为人们的相关行为制定规范，再赋予警察相关职权，使其通过惩罚违法行为迫使人们遵守法律规定。京师警察厅先后颁布的《预防时疫清洁规则》《改订清道章程》《清道执行细则》《管理饮食物营业规则》等法规由西方国家和日本移植而来，基本囊括了环境卫生、食品卫生和防疫等自然与健康领域的内容，注重强调“清洁”、由国家采取措施消灭“微生物”以维护健康的知识逻辑。法规内容多为禁止不作为和惩罚不当行为，依靠警察的强制力量保证实施，故也以违警律为合法性来源。1907年，清政府民政部颁布《大清违警律草案》，其中规定了对卫生违警行为的罚款和停业等具体处罚措施。这种行政方式实则属于消极行政，而非正向治理。民国以后，北京政府仍延续旧有模式，颁布卫生法令为警察厅的卫生执法提供法律依据。卫生行政的管理对象被逐步扩大，医务人员与更多涉及卫生的行业逐步被纳入管理范畴。对违反规则者的处罚主要依据1915年北京政府内务部颁布的《违警罚法》，其内容条文与《大清违警律》大致相同，并无变革。

南京国民政府成立后，卫生部颁布统一的中央法规，使警察管制从个别城市的制度发展为国家处理自然与健康关系的统一政策，获得最高合法性与国家强制力量的保障。虽然医学专家也开始主管中央卫生行政机构，但其依然将环境卫生工作视为不必有医师参与的简单工作，按照牧羊方式进行警察管制即可。自1928年5月起，内政部先后颁布的一系列中央行政法规确立了国家对垃圾、下水、粪溺、饮料、饮食物、饮水等自然与健康事务管理的基本规则，明确了国家与个人在相关事务中的权力界限，个人和行业必须遵守的法律底线以及国家判断和惩罚违法的手段原则，并一直延续到1949年。如《污物扫除条例》及其施行细则明确土地房屋所有者、使用者或占有者须承担地域内清扫污物保持清洁的义务，市政机构则负责公共区域的清扫，并指定卫生稽查员或其他人员巡视监督清洁工作，对未执行的状况进行处罚；《饮食物及其用品取缔条例》等系列法规规定从业者不得使用有害卫生的器具，场所须达到一定的技术和清洁要求，工人须遵守规定的卫生习惯，用水不得含有有害物质，并且必须接受政府的检查监督，政府可以在其营业时进行取样化验，若有违抗则处以罚款或拘役；《管理饮水井规则》则规定了水井构造的要求，包括井壁须紧密不透水、深度至少30尺、井口需加盖、井栏须高出地面一尺以上；等等。

随着中央法规的颁布，各省市也先后修改或制订了相关法规，在地方层面完善了政府处理自然与健康问题的基本规则，厘清了相关领域的办事程序，并逐渐形成更加严格的带有一定专业性的管制模式，将各种行为分门别类纳入不同范畴，建立对应的政策法规。如广东省政府颁布《管理饮水井规则》维护河水、井水清洁，防止地下水污染；颁布《污物扫除条例》，规定了垃圾、粪便、污水的专门处理办法和垃圾分类收集、运输及处置办法；还将饮食商店、食物制造厂以及旅店、理发店、浴室、娱乐场所、市场、屠宰场、码头、殡仪馆等公共场所卫生纳入政府管制范畴。北平市政府和卫生局（处）延续北洋时期卫生管理办法，重新颁行《北平特别市卫生局管理饮食店铺暂行规则》《北平特别市卫生局管理发卖饮食物摊担暂行规则》等法规并逐步完善，又相继颁布《北平市政府饮水井取缔规则》《北平市政府卫生处户外清洁规则》等法规填补空白。

简言之，自清政府推行新政到南京国民政府期间，国家维系自然与健康的公共政策始终以警察管制为基本模式：由政府围绕相关营业、生活方式制定行政法规，再由警察采取拘留或罚款的方式监督人们遵行。然如前所述，世界范围内公共卫生治理的进展均与卫生知识的发展密切相关，卫生行政体系须建立在生物医学知识的基础之上，若仅仅依靠警察对人们行为的强制管制，很难达成有效维护群体健康的目标。虽然在南京国民政府时期，已有人提出卫生行政应当刚柔并用，一则以合理的卫生教育做向导，二则以健全的卫生法律做执鞭者的鞭子，从而领导“一般无卫生知识的民众”走到“民族健全的路上去”。但当时中央卫生机构并不重视环境卫生，仍将其视为地方政府通过警察法规便可执行的职能，而不必列入卫生建设之列。正如刘瑞恒所言，“环境卫生的改进”仅在“保健及其他实验研究工作”项下被简单提及，“定有各种法规以资遵守”。

但另一方面，在卫生领域中的警察管制模式主流之下，也一直潜藏着卫生职能独立、卫生专业治理的因子。溯自19世纪末的上海公共租界，这样的趋势已在涌动。一批具有专业知识的医学专家积极行动，最终创建了与警察体系并列的卫生行政组织，独立应用卫生知识技术对自然与健康关系进行治理。

三、政策的基础：卫生专家和组织的发展

1896年，上海工部局设立公共卫生实验室，一方面通过分析疾病样本，对白喉、霍乱、伤寒、炭疽等微生物疾病进行诊断、预防和治疗，制造伤寒抗病毒血清等疫苗类药物，另一方面通过环境地志调查了解上海地区的疾病暴发原因、传播方式与预防手段，力求使警察管制建立在科学的基础之上。1898年，上海工部局成立卫生处，不仅将其职能集中于卫生工程，包括厕所和小便池的修建、住宅卫生与清洁消毒、工厂卫生的检查、洗衣房监管等，而且开始要求担任卫生检查员的专职人员需要具备卫生专业知识。其他工程性的事项，如道路清扫、垃圾清运、浇灌和维修工作等，则交给工务处（Engineer’s Department）负责。该处从英国聘用了一位训练有素、熟悉卫生科学新发展的卫生检查员（Sanitary Inspector），改变了之前此职由巡捕或菜场检查员兼任的状况。由此可见，上海公共租界在警察管制的模式之下，已出现卫生专业治理的趋势，此即近现代社会“类型化治理”的一端——权力从警察体系中逐步脱离，分类归属于家庭、学校、单位、医院、监狱、法庭等特定专门机构，依照不同的知识、技术、策略和组织机制加以专业化治理。

然而，上海工部局的管理范围毕竟有限，要在全国范围内使接受过专业医学训练的大批卫生专家成长起来，在独立的卫生机构中执掌卫生职能，采取专业知识技术施行自然与健康的类型化治理，对近代中国而言道阻且长。直至1920年代，具有科学医学知识的卫生专家才逐渐走上历史舞台，成为运用环境卫生学转变治理方式的行动者。其中，洛克菲勒基金会发挥了重要的推动作用。19世纪后期，微生物学和免疫学的发展已使通过科学技术手段解决社会卫生问题成为可能，大学医学院开始聘请全职临床教授研究细菌学，寻找病原和防治方法，以消灭或预防疾病、增进公众健康。以洛克菲勒为代表的慈善家投入大量资金促进公共卫生学科的发展，洛克菲勒基金会成为全球公共卫生职业教育最重要的资金来源，其先后捐给美国及海外各公共卫生学校2500万美金，并花费了数百万美金为外国医学工作者提供专业公共卫生培训。

美国公共卫生学家兰安生（John B. Grant）是该基金会在中国推行公共卫生事业的执行者。当时中国多数卫生行政人员仅有学徒训练或个人经验，兰安生认识到中国公共卫生的发展急需专门人才的输送，一方面选择合适人员送往国外接受最新的公共卫生训练，另一方面在协和医学院开设公共卫生系培养人才。随着南京国民政府卫生部以及中央卫生实验处的成立，该基金会开始每年选送卫生官员出国进修公共卫生、环境卫生和卫生工程学，中国最早的一批公共卫生专家过祖源、胡汉升、李肇祥、杨铭鼎均获得过资助。1922年至1949年，洛克菲勒基金会一共为75名中国人提供了赴美学习公共卫生的奖学金。根据1935年协和医学院的统计数据，该校毕业生主要去向是学校、医院和政府机关，其中多数学生选择留在协和医学院或协和医院。在该学院前12届151名学生中，有38人即1/5选择担任国家行政职务。

在兰安生看来，由警察管制的公共卫生“主要是清扫街道、清除粪便和减少麻烦事，其重要性更多在美学而非健康”，而专业的公共卫生则应由警察之外的独立政府部门负责，包括在社区进行疾病预防的工作。1925年5月29日，在兰安生的运作下，京师警察厅批准成立京师警察厅试办公共卫生事务所（以下简称“公共卫生事务所”），该所遵循科学医学原则，采取临床医学和预防医学相结合的方式预防疾病，聚集了一大批中国未来的卫生专家——所长由中央防疫处处长方擎兼任，卫生科科长由中央防疫处总务科科长黄子方兼任，统计科科长由协和医学院借调的胡鸿基担任，保健科科长由中央防疫处技师金宝善兼任。

此后，兰安生还发挥个人影响力，在1928年成立的南京国民政府卫生部中担任外籍顾问，依照公共卫生事务所的经验影响了卫生部的架构。南京国民政府颁布的《国民政府卫生部组织法》规定由卫生部管理全国卫生行政事务，随后卫生部公布《全国卫生行政系统大纲》，要求各省设立卫生处，市县设立卫生局。卫生部分设总务司、医政司、保健司、防疫司和统计司五司，其中保健司、防疫司和统计司的设置与公共卫生事务所的各科类似，也包含生死统计、学校卫生、工厂卫生、妇婴保健等新式公共卫生事务，医政司专门负责卫生人才训练、警察卫生执法监督以及公共卫生宣传等事务。同时，卫生部的关键职位也由具有公共卫生事务所或协和医学院背景的专业人士担任。当年10月，蒋介石为维系政治派系平衡，曾将卫生部部长一职安排给冯玉祥的助手薛笃弼。兰安生敏锐地意识到，无论将来政治如何变动，最近几个月内的政策都将决定未来20年的政府行政标准，所以应该坚持由具备专业知识的合格官员来担任重要岗位。于是，他利用个人关系将协和医学院副院长刘瑞恒推荐给冯玉祥夫人李德全，使其进入卫生部担任常务次长一职，尔后长期担任卫生署署长。

1930年，卫生部降级为内政部下设的卫生署，但卫生专家已开始积极借助国际联盟的力量，促使南京国民政府与国际联盟在卫生行政领域进行技术合作，并在全国经济委员会下设中央卫生设施实验处，集中进行中央公共卫生建设，推动重技术轻行政的趋势。在卫生专家的努力之下，主要城市的卫生专业组织越来越多，如北平市卫生局组织结构日臻完善，附属机构从1928年的8个增至1936年的17个，专业覆盖领域越来越大，逐渐具备了展开卫生类型化治理的基础。医学院培养的学生也逐步进入省市卫生机构，成为基层卫生工作的重要领导者，以李廷安和陈志潜为代表的协和医学院毕业生，便为都市公共卫生和农村地区医疗保健体系的发展作出积极贡献。

此外，一批医学人才还以创办杂志的方式聚集起来，不仅重视卫生宣传教育，亦将注意力投向基层卫生的治理。1926年，协和医学院学生设立丙寅医学社，以朱章赓为负责人，杨济时、陈志潜、贾魁、诸福棠、李瑞林、胡传揆等医学人才均参与其中。他们认为中国人民缺乏基本的健康意识，少数医生的力量难以扭转形势，若要在中国落实现代医学，必须让群众对科学的观点有基本了解，其办社目标便是借助公众力量影响政府官员的卫生政策。1928年后，丙寅医学社形成北平、上海、南京三个宣传矩阵，成为当时国内颇具影响力的学术团体。其于1928年创办的《医学周刊》以环境卫生为重要内容，坚持由专业医学人士撰稿，确保期刊的专业性和科普性，早期文章多数出自协和医学院的师生之手，后来亦开始接收社外医生的稿件。该刊先后作为《世界日报》《新中华报》和《大公报》的副刊出版，自1929年开始与《大公报》稳定合作，直至1937年停刊。1932年，朱章赓在南京成立丙寅医学社南京分社，在南京《中央日报》上编行《卫生周刊》，同时上海《大公报》也开始刊载天津《大公报》的《医学周刊》。抗战胜利后，丙寅医学社成员再次聚集开展活动，《医学周刊》复刊并持续出版两年。1947年至1948年，贾魁在南京创办《医潮》，沿袭《医学周刊》的办刊宗旨，继续传播丙寅医学社的医学卫生理念，致力于实现科学医学的通俗化、大众化。两大刊物广泛介绍战后的新医药知识和新型卫生技术，添设心理卫生、儿童卫生等前沿栏目，深入探讨丙寅医学社以及中国医药卫生的发展方向，充分体现了战后中国公共卫生的特色和取向。

中华医学会公共卫生委员会主办的《中华健康杂志》也在自然与健康的知识建构中发挥重要作用，1940年被国民政府教育部采用为全国各学校卫生科参考用书。该刊的编辑委员会基本由中国公共卫生专家组成，公共卫生委员会主席黄子方任杂志首任总编辑，成员包括方颐积、王祖祥、伍连德、李廷安、侯祥川等人。该刊以向民众灌输公共卫生和个人卫生常识为宗旨，涵盖疾病治疗、个人保健、妇婴卫生、营养饮食、心理健康等日常生活的方方面面，内容形式多样。除科普说明类文章外，还广泛采用图片、小说、歌曲等，具有较强的日常指导功能和实用价值。

不仅医学专家以组织形式自发办刊，各级卫生行政机构也采用编辑发行卫生刊物的形式，对卫生治理的内容和形式展开积极宣传。1934年，南京国民政府内政部卫生署和全国经济委员会卫生实验处卫生教育系编辑发行了《卫生半月刊》，1935年改名为《公共卫生月刊》，致力于传播公共卫生知识，注重介绍学术研究成果。全面抗战爆发前，南京、上海、北平、天津、广州、杭州、南昌等七市设立的卫生局和卫生事务所大多也出版了卫生期刊，其中以上海市卫生局和北平市卫生局分别出版的《卫生月刊》最具代表性。上海市卫生局主编的《卫生月刊》于1928年至1937年期间刊行，主要撰稿人有胡鸿基、王世伟、沈诰等，设有卫生谈话、琐闻、译述、卫生法规等栏目，致力于卫生教育工作，对上海市环境卫生问题展开深入的探讨。1934年至1936年，北平市政府卫生局发行《卫生月刊》共12期，其撰稿人多任职于北平卫生局，相关文章往往立足北平社会，着眼于改进现实卫生问题。

综上所述，随着环境卫生学的发展，卫生专家出任卫生组织领导，成为自然与健康领域得以施行专家参与治理的基础。南京国民政府时期，卫生当局开始根据科学知识制定规则和政策，将卫生知识转化为一种权力技术，使其发挥训诫和调节作用，指导调解与经济和政治问题相关的整体生命工程（如出生、死亡、寿命、繁殖、发病率等人口问题，以及覆盖弱势群体的社会保障问题和环境问题），试图通过适当干预改善生存环境、降低发病率、减少死亡率和延长寿命。在此过程中，国家事实上垄断了知识的运用、规范和技术的分配权。

四、专业政策普遍施行的前提：知识应用与标准简单化

19世纪末20世纪初，医学原理陆续传入中国，促使人们注意维护个人卫生、消灭昆虫，以期扑灭传染之源。一些卫生专家也开始积极运用环境流行病学揭示自然环境因素与人体健康之间的因果关系，以及疾病发生与环境因素的病因联系。如1917年出版的《初级卫生学》指出，传染病皆原生物所致，疾病原生物可以通过排泄物、痰、皮肤鳞状脱片传播，危害个人健康，因此应通过消灭各病体发出之原生物避免传染病的传播。1919年出版的《霍乱预防法》指出，传染病病毒有些从空气中传染，有些从饮食物中传染，有些通过病人的粪便、痰唾或呕吐物传染，有些从病人的衣服或所用器具传染，有些从苍蝇、蚊虫、鼠类、跳蚤传染。

但是，直到1930年代，卫生专家取得卫生行政领导权后，才将上述知识运用于自然与健康领域的政策制定，进而在社会中建构相关政策性知识，强调用科学和技术手段对环境事务进行管理，免除疾病的发生和传染，以达到维持或延长寿命的目的。更为重要的是，当自然与健康被纳入国家治理的范畴时，政府必然要为之建立科学合理、简便易行的技术性标准，才能制定出公共政策在大范围内标准化实施。卫生专家在此过程中扮演重要角色，他们在普及卫生知识和参与卫生行政的过程中形成一套便于推行地处理自然与健康关系的技术性知识体系，使早已传入中国的理论性卫生知识简单化、标准化，成为政策性工具。由于近代中国环境问题复杂而多样，卫生专家便缩小视野，集中关注核心事务，通过技术方式加以监测、记录、度量和计算，得出高度简化的总体性结论，使简单化的操纵和控制成为可能。他们工作的重心主要集中在如下几方面。

首先，饮用水与疾病关系密切，水中含有的矿物质过多或过少都可能导致甲状腺病、铅中毒等非传染疾病，不洁的河水、井水、饮料最易成为肠胃传染病菌的媒介，引发肠胃系统传染病及血吸虫病，故而应采取措施切断细菌通过水传染的途径。为此，卫生专家制定了判断饮水是否合格的鉴定标准，不仅要调查水源位置、周围环境以及地质状况，还要进行化学的、细菌的、显微镜的检查。1929年，北平市饮水标准是“澄清无色，无嗅无味，不含粪便”，每公撮内（约十五滴）不得过十个微菌，并须绝无大肠杆菌。中央防疫处在通告中明确指出：“自来水是否适合卫生，按东西各国防疫学术的观察，皆以大肠菌之有无为标准。”欧美各国要求饮用水不含大肠菌，杂菌最大许可数为每升水100个以内，由于中国居民饮水大都取诸河浜或浅井，因此标准稍低，如每10至100CC内不存在大肠菌，可视为合格。这一标准自确立后延续很久，至1947年仍被视为合理。此外，卫生学家提倡人们尽量使用开水作为饮用水、漱口水和洗涤鲜果碗筷等用水，或尽量使用漂白粉杀菌。这些知识最终促成卫生当局对水源进行管理，改善浅水井的水质，但后来发现居民喜欢用塘水而不愿用井水，又在塘水边建设沙滤池，让居民取滤过的池水。

其次，动植物原有的寄生虫可能附生体内，若预备食物时不清洁、贮存不小心，或消毒不严，或被苍蝇驻足，或为污手接触，都可能使其附着病菌，食之亦可传染疾病。除猪肉、牛肉、菜蔬中常有寄生虫，牛乳中常有肺痨病菌、白喉病菌外，食物腐败后亦可产生毒质，或意外掺入化学药品及其它毒质。例如，牛自身常染患肺痨病、口蹄病和乳病，但乳牛环境、工人、器具的不洁，更常使牛乳带有猩红热、伤寒、白喉、痢疾、疟疾等病菌。因此，若要对饮食物进行有效管理，达到控制传染病的目标，不仅要对动植物的健康进行监管，还必须对其生产生活的环境进行控制。1930年代的食物管理即包括食物贩卖场管理、食物制造管理、食品检查、食物消毒等内容。卫生当局还指导人民注意饮食物卫生，食用鲜健之动物并用净洁方法处置肉类，并要求从事肉业者体质健康，运输食品时切勿与蝇鼠或尘埃接触等。

再次，空气的清洁也须重视。虽然空气细菌学研究认为，只有疹、猩红热、白喉流行性感冒、肺炎、肺结核、伤风等少数疾病的病菌是以空气作为媒介物，由患者呼吸器官的排出物散播，但空气污染依然对人体健康有很大影响。在病房、戏场、电车等门户密闭或人群聚集的空间内，空气中的不纯物质如未完全燃烧的炭质等，均可能导致人的身体基本机能和抵抗力下降，进而易于染病。因此，卫生专家提倡人们到户外活动，指出新鲜空气如同日光一样“是微生物之仇敌，且是健康之好友”。在工厂、商店、学校、室内等密闭空间工作生活者也应当保持空气的流通，注意从户外输入新鲜空气、减少或移去户内的秽浊物质，将室中的空气温度和湿度调至适宜的程度，经常除去室中空气中的灰尘、细菌、烟尘等废物。由于工厂常常排出不洁物质，如石作之石粉、玻璃厂之玻璃粉、水电池厂之铅粉、木厂中之有毒木屑等，影响空气清洁，故也要求其安装“排尘机”之类防除飞尘的设备。

第四，医学研究发现苍蝇、蚊子、跳蚤、臭虫等昆虫是传播各类病菌和寄生虫的媒介，故卫生专家认为应通过大规模的防治害虫预防疾病传播。由于苍蝇蚊虫繁殖力强盛，灭蝇和灭蚊的关键即在于捕杀幼虫，防止孳生，具体做法多种多样，包括使用蝇拍扑杀，蚊香驱除，二氧化硫、氰酸燻杀，填平洼地或避免积水，用喷雾器喷射石油使成薄膜盖于水面，以及饲养特种吞食蚊幼虫的鱼类，等等。1942年DDT（Dichlor-Diphenyl-Trichlorethane）的研发和广泛应用使大规模杀灭害虫幼虫成为可能，然而，行政当局尚未针对DDT的使用制定出技术性要求，导致滥用、误用，造成了不良的后果。1947年4—5月，美军顾问团在征得南京市政府和卫生局的同意后，在南京城区上空4次用飞机喷洒DDT试图杀灭市区蚊蝇，便遭到了专家质疑：“这是件技术性的工作，在工作没有开始之先，需要技术人员详细调查与设计，工作既开始之后，需要技术人员随时监督看与指导，而工作是否切实：效果如何？又需要技术人员随时察看与查验。如果不是这样，以为是清除街道，打扫垃圾一类的工作，随便招来几个粗工喷洒，就可以了事，那末，他的失败的命运是注定了的！”

最后，排泄物也与疾病密切相关。早期公共卫生瘴气理论认为暗沟污物产生的臭味能使人患白喉、伤寒等疾病，细菌学和传染病学将排泄物视为疾病的发源地，卫生专家建议用科学方法处理城市污物，不仅应收拾保存和扩充城内已有的阴沟，通过装设自来水和马桶解决房屋内的排泄物，还须建设消化污物池，对排泄物进行处置。但在1935年，已有学者在实践中认识到，由于沟渠构造、自来水量不足、建造费用高昂以及教育不普及等原因，国内城市并不能像西方国家一样普遍采用水冲厕所。而且中国农田肥料完全依赖于粪便，在农村，李廷安提出处理乡村粪便的科学办法“以采用粪缸为宜”，“所有粪便一律积储合式之粪缸内，粪缸上均用木板紧盖，不使苍蝇飞入，一缸积满后，始用第二缸，每缸积满后，最少须过二星期之封存，方可运往施肥，盖有二星期以上之封存，大部份之病菌，可因化学作用而毁灭，危险可减去不少”。经过若干年的努力，国内粪便处理主要发展出华南地区的贮藏法、华北地区的暴晒法和化粪法、中央卫生实验院卫生化学室推广的堆肥法和化粪法等方法。1947年，中央卫生实验院开始将粪便处理由实验进到推广阶段。

综上所述，随着细菌学说和传染病学的发展、普及和应用，卫生专家已经对中国疾病的传播有了更为实际的认知。他们指出，饮食物、空气、环境等传播疾病的危险来自病菌，而非如人们的早期认识一样来自感官的腐败、变色或臭味，因此洒扫街衢、修理厕所、粪车加盖等措施不仅是“市政”措施，也是社会环境卫生管理的一部分。除此之外，必须对饮水、饮食物、害虫、居所、排泄物处置、空气等自然方面问题进行专业研究，将之纳入卫生行政的范畴。为达到行政管理的目的，须以简单化的医学知识作为确定自然与健康关系政策的科学标准，内化为卫生工作人员的基本常识，形成具体治理措施，避免细菌通过上述媒介进行传播，以达到防范传染病、提高健康水平的目的。卫生专家强调，中国缺乏建设高水平卫生设施的财力，中国人民也普遍缺乏卫生知识，为快速、经济地取得公共卫生成效，应将环境卫生放在首要位置，“惟有环境卫生的建设才能得到民众的信仰”。

五、政策的演变：警察管制与卫生治理的并存

环境卫生学的专业知识经过卫生专家的实践性研究，转化为简单易懂的政策标准，但只有得到行政权力的加持，才能真正作为公共政策付诸实施，否则终将流于书面形式。可贵的是，卫生专家大都是行动家，不但从事理论研究，而且成为卫生组织的领导者，利用简化标准制定改善自然与健康的政策，从而开始改变卫生行政的非专业化状态和单纯管制性质。然而，公共政策的推行还需考虑实际的经济和政治背景，一则由于近代中国社会经济发展迟滞，现代环境卫生所需要的技术性要求较难满足；二则各级行政体系中已有卫生行政的权力架构，其运行不得不依赖已有的行政系统，难以完全脱离警察管制。因此，近代中国推行自然与健康政策的实践，往往遇到行政权力和知识权力相互制约的双重困境，时人则选择了一条让两者并存的路径——在坚持警察管制的同时，遵照卫生人才的指导展开选择性治理。正如公共卫生专家胡定安所言，“中国各地卫生设备不全，一切社会上执行的卫生法令，就靠公安局警察的力量来推进。不过主管的恰要一个专门卫生人才，然后把这项卫生行政，不致太通俗化的办下去，终要使一般的卫生事业，渐渐地接近科学和技术来设计与改进”。

然而，政策执行中多部门的杂糅，事实上妨碍了自然与健康领域的类型化治理，并在一定程度上造成公共政策实施的低效。就制度层面而言，卫生组织虽逐渐从旧有的警察制度中独立出来，接管了由警察负责的部分卫生事务，但并未真正解决警察行政管制与卫生治理之间的矛盾，如1925年成立的公共卫生事务所不过是受京师警察厅直接监管的非正式卫生机构，地位尴尬，“无法全权指挥示范区内的警察”。直到1949年，中国各地的环境卫生仍以惩罚性管制为主，有关自然与健康的建设乏善可陈。从法律层面而言，卫生当局虽获得颁布卫生法规的权力，却并未获得执行卫生处罚的权力，“执行手续须先与公安局商定”。同时，警察机构“仅有警戒考察之责，而无自由执行处置之权”，其对卫生事务的管制须在卫生人员的指导之下执行。双方的权力制衡严重影响卫生行政的效率。

县级卫生行政同样面临着此种困境。在1927年之前，县级卫生行政由县政府民政科承办，1940年颁布的《县各级卫生组织大纲》规定由县卫生院办理全县卫生行政及技术事宜，而《县各级组织大纲》又规定县卫生院隶属于县政府，且并未明确规定其行政层级。按照行政当局的解释，县卫生院是一个纯技术性的事业机关，因此出现由县政府民政科主管其行政事务的情况，而县政府往往以地方财政困难为由，搁置卫生事业的建设。卫生院作为民政科的下属，仅在名义上办理全县卫生行政及技术事宜，却无权拟具工作计划、编定卫生经费预算，也无权进行环境卫生、医药管理等行政执法，而该权力一直由警察局或乡镇公所掌控，后者为“保持它历来特殊的地位与威权，绝不会随便放弃这种权利”。若卫生院要解聘一名不合格的医生，非假手警察局或乡镇公所不可。云南的一位卫生院工作者曾言：“在滇工作的时候，院内设有4名卫生警察，专司管理环境卫生之责，不料引起了当地警察局的误会。他们都认为卫生院是纯粹的技术机构，不应有行政权的行使。”

警察不愿放权的一大原因是城市环境卫生管理可以征收相当数量的捐费。胡定安指出，办理肥料、屠宰检验、卫生检验及一切登记等事项获得的收入，“可以对付卫生行政的支出，或则还可顾到卫生的建设事业费用”。如北平市牲畜检验费的实收额从1927年的239314.60元增至1933年的386159.32元，1933年占北平市公安局警饷的21.3％，“为全部警察饷源所系，至关重要”，而1935年北平市卫生局征收的捐费仅有10801.83元。可见，若放弃对卫生违法行为的执法权，警察就不能名正言顺地保留征收此类丰厚收入的权力。因此，1947年颁布的《南京市取缔违反环境卫生罚则》仍然规定由各区警局负责对随地倾倒垃圾、当街滥泼污水、随地便溺、任意排泄污水、随地吐痰等行为进行处罚，并有权征收代役金。

为改变环境卫生人才匮乏的状况，推动环境卫生工作的发展，中央卫生部门先后举办卫生工程师讲习班、公共卫生稽查训练班、公共卫生医师讲习班等各类训练班，截至1937年共举办26个班次，为全国20多个省市培训了575名环境卫生人才。培训班不仅讲授医药卫生常识和工程学，还带领学生前往城市和乡村参与环境卫生实践。其中，给水学课程传授水样采取、水质鉴定及井水消毒的方法；厕所改进及粪便管理和污水及雨水排除的课程注意兼顾卫生工程和从业者的经济利益；垃圾管理课程探讨在人民清洁习惯尚未养成的情况下如何改良垃圾处理问题；房屋卫生课程教授房屋卫生的基本知识；食品管理、肉品检验和屠宰场管理的课程讲授如何控制通过不洁食物传播的疾病；害虫防除课程讲授如何消灭蚊蝇蚤虫；环境卫生概论课程涉及各项营业场所的卫生，强调政府必须通过积极的行政手段参与其中。

虽然举办各类训练班旨在培养卫生人员掌握环境卫生学知识，能在实际工作中通过有针对性的技术方式改善环境，在管制个人行为的同时，开始主动采取一些技术手段进行治理。然而，在具体工作中，很多地方的环境卫生工作仅仅局限于一些便于操作的内容。有些城市增加了卫生治理的内容，但仍然以管制作为自然与健康政策的重要手段。胡安定出任南京市卫生局局长后，提出“不得不因陋就简，以求略事整理”，仅仅建设自来水，设置公私厕所，清扫街道、办理市民医院和卫生事务所。1935年，南京市的卫生治理主要有以下三项：一是注重清洁扫除，尤其是注意僻街小巷的清洁；二是整顿改造旧有厕所，在适当地点设立公厕、小便池多处，同时对于酒楼、茶室、饭馆、旅社等公共场所强制设置男女厕所；三是按时派卫生稽查监督管理全市饮食商店及有关卫生各业店铺，使其设备符合卫生原则。1947年浙江省龙游县卫生院负责的环境卫生工作，其主要内容包括道路清洁、公私厕所清洁、水井清洁、粪便运输、饮水河道清洁以及饮食物店铺管理等。

此外，各地卫生行政机构将环境卫生视为“防疫的治本工作”，举办的防疫运动也以环境卫生治理作为重心。1947年，天津市举办了霍乱预防及夏令防疫运动，强调“预防方法首重消灭传染之源，预防注射仅系消极抵抗之法”，将防疫的主要工作确定为改善水源、饮水消毒、灭蝇、清凉饮料管理、改善环境卫生、清理污秽等。吉林省举行的防疫运动也强调举行清洁大扫除，扑灭蚊蝇鼠虱及有害卫生之虫类，检查或化验水源、禁止出售不洁生冷食物及饮料。

然而，无论是管制还是治理，行政当局对环境卫生的管理都未取得令人满意的成效。1947年6月，中央卫生实验区江宁县乡村卫生教学示范区主任马龙瑞在给卫生部部长和中央卫生实验院院长的呈中写道：“乡村卫生之推进尤以环境卫生及学校卫生因缺乏经费，建树无多，不足言示范与教学。”不止乡村，城市环境卫生又何尝不是建树无多呢？这一言论不仅道出了马龙瑞的无奈，更显示出行政当局对自然卫生治理的失败。

六、结论

20世纪以来，政府开始将自然与健康问题纳入管理范畴。从以警察管制为主的基本模式，到类型化治理逐步发展，然而后者并未取代前者，两者逐渐形成了杂糅并存的状态。管制模式将政策管理的对象锁定在个人行为上，通过禁止或惩罚措施达到维持健康的目标。新的环境卫生学知识改变了人们对自然与健康关系的认知，揭示出传染病菌传播的途径，表明采取干预措施掐断传染路径、消灭传染源和传染中介，即可通过控制自然实现维护健康的目标。因此，卫生治理将干涉对象指向了昆虫、粪便、水、空气等物质，而非指向个人的行为，通过公共卫生知识技术建立以生死率、寿命期、健康状况为指标的生命政治，这正契合了治理技术从传统到现代的最大改变——“不再试图规训或者改变人的行为模式，不再以道德的名义发布命令，也不再干预人的动机和行为，而是把人们的行为方式当作如同自然规律一样的客观规律，通过观察，认识规律，获取相关知识，并加以利用，从而发展国家的力量”。

然而，近代中国自然与健康政策的演变过程并非完全依赖知识建构，而是展现先制度合法化、后知识合法化的发展逻辑。以警察和法规为主体的牧羊式管制开启了国家职能，然后专业人才着手相关知识的建构，进而形成简单化的技术标准，指导国家展开治理，且后者并未超脱旧有的行政体制，最终呈现管制和治理叠加混合的模式。卫生专家坚持着一种极端现代主义的主张，自信能够依靠科学地掌握自然规律、理性地设计社会秩序，并依靠国家能力来推行政策，实现民族建设和社会转型，为人民的工作习惯、生活方式、道德行为甚至世界观带来巨大的变化。然而，政策演变的现实却显示，近代中国的卫生专家始终难以摆脱社会条件和制度环境的限制，未能使类型化、专业化的卫生治理成为社会共识、渗透社会肌理，最终导致公共卫生工程无法普遍建设，自然与健康领域也无法得到有效的管制或治理。1920年代，当世界卫生行政已经由防疫时代走进保健时代，卫生目标已经从治理环境转变为管理个人卫生健康、从扑灭流行性疫病转变为控制慢性传染病之时，中国的环境治理却依然方兴未艾、步履蹒跚。回顾其制度、社会、经济与卫生事业自身的原因，或许可为当代中国提供现实甚至具有前瞻性的启示。