国盛证券首席经济学家，熊园 博士
国盛证券宏观分析师，朱慧、杨涛
事件：2025年地方两会均已召开，全国两会将于3.4-3.5召开。
核心观点：2025年地方两会总体延续了中央经济工作会议以来的主基调，干字当头、稳中求进、以进促稳，具体有9大信号，尤其是：多地强调要采取超常规举措和力度、2025年全国GDP目标应继续定为5%左右的偏高水平、CPI目标大概率下调至2%左右（2004年以来均不低于3%）、经济大省挑大梁、产业政策更注重因地制宜、加力支持企业出海、更为重视社会风险等。继续提示，2025年政策大方向已定，接下来属于观察期、落地期，短期密切跟踪：1月信贷、1月发债进度等可能的“开门红”，可能的降准降息，中美关系进展，3.4-5全国两会等。信号1：干字当头，2025年地方将全力稳增长、稳信心、扩内需、促改革、抓落实，多地强调要采取超常规举措和力度。信号2：经济大省GDP目标多为5%或5.5%，预计2025年全国GDP目标5%左右；地方普遍下调CPI目标，预计2025年全国CPI目标从3%左右降至2%左右。信号3：地方稳增长的主要抓手：促消费、扩投资、稳地产。信号5：产业政策仍聚焦粮食安全、新质生产力、“积极稳妥”推进双碳。信号6：促改革多聚焦民营、国企、财税，海洋经济、要素改革也有新动作。信号7：超半数地方部署扩开放、稳外贸外资，加力支持企业出海有亮点。信号8：近20地部署强区域，侧重县域经济、都市圈、区域重大战略。信号9：防风险仍聚焦房地产、金融、地方债，也更为重视社会风险。![]()
风险提示：经济超预期下行；外部环境超预期；政策超预期；因各地政府工作全文披露进度不一导致内容分析详略不一。报告摘要：
信号1：干字当头，2025年地方将全力稳增长、稳信心、扩内需、促改革、抓落实，多地强调要采取超常规举措和力度。与中央经济工作会议基调一致，多地强调要“坚持干字当头、稳中求进、以进促稳”，稳增长、扩内需也基本是各地的首项重点工作，具体措施包括促消费、稳地产、扩投资、强产业、促改革、扩开放等。此外，广东、福建、浙江多地强调要采取超常规举措和力度、勇挑大梁、多作贡献，“敢干善为、拼抢争实”。信号2：预计2025年全国GDP目标5%左右、CPI目标降至2%左右。>GDP：2025年全国GDP目标大概率仍定为5%左右偏高水平。31地中，1地上调、15地持平、15地下调，多地GDP目标为5%或5.5%。31地加权平均的GDP目标增速为5.3%，较2024年微降0.1个百分点；过往与全国目标一致或较接近的北京、上海均为5%左右；经济大省GDP目标多为5%或5.5%，加权平均5.3%，与全国接近。>CPI：各地CPI目标普遍下调，全国目标很可能从3%左右下调至2%左右。公布CPI目标的25地中，22地由2024年“3%左右”下调至“2%左右”，指向2025年全国CPI目标可能也会下调至2%左右（2004年以来均不低于3%），具体有两点理解：1）历史上看，CPI目标调整并不罕见，2013、2015、2021年都曾下调；2）逻辑上看，2023、2024年我国CPI同比均为0.2%左右，中性情形下测算2025年CPI要回升到3%左右也难度较大，因此2025年定2%左右也可谓务实的选择。信号3：地方稳增长的主要抓手：促消费、扩投资、稳地产。>促消费：社零目标增速下调，以旧换新、新业态是重点抓手。2025年各地加权平均的社零目标增速为5.3%，较2024年下调0.9个百分点，主因应是2024年初各地对消费复苏过度乐观，今年消费增速目标小幅下调更为务实。各地普遍实施提振消费专项行动，以旧换新扩围、新消费业态（首发经济、冰雪经济、银发经济、会展演艺赛事经济等）是重点抓手。>扩投资：固投目标增速微降，基建有望保持高增。2025年各地加权平均的固投目标增速为5.9%，较2024年微降0.2个百分点，可能与地产景气仍在下行、制造业投资受出口影响有下行压力有关；整体投资目标增速下调幅度较小，指向2025年各地基建投资仍将保持较高增速。水利、电力等老基建仍是发力重点，关注算力集群、充换电站等新基建。>稳地产：加力推动止跌回稳、构建新发展模式。各地基本延续2024年底中央经济工作会议精神：推动止跌回稳方面，强调用好专项债收购存量房；商品房“以旧换新”、“以小换大”；探索“房票”模式；控制新增用地供应；推动闲置房产向旅居长租、保障房、回迁房、人才公寓转变等。构建新发展模式方面，强调建设“好房子”，推进现房销售。信号4：稳就业：目标基本持平，保障居民收入增长。多地的失业率目标为5%、5.5%以内或左右，15地新增就业人数目标合计978万人，均与2024年接近。各地强调统筹稳岗扩岗、技能培训、创业带动、灵活就业等措施，推动零就业家庭动态清零，做好重点群体就业工作。提高最低工资标准，健全工资合理增长机制，保障基层工作者待遇正常增长等。信号5：产业政策仍聚焦粮食安全、新质生产力、“积极稳妥”推进双碳。>粮食安全：首要是稳产保供、科技强农、机械强农，超10地设定粮食产量硬目标。据不完全统计，提及粮食安全的19地中过半设定粮食产量目标，黑龙江、河南等地目标产量超1000亿斤。此外，加快推动科技强农、机械强农，包括推动种业振兴、加大农机推广、大力发展智慧农业。>新质生产力&现代化产业体系：2023年GDP前10地中，江苏、四川、河南、湖北、福建5地均将建设现代化产业体系、推动科技创新和产业创新深度融合列入前3大重点任务。此外，超10地已披露具体量化目标，如浙江力争数字经济核心产业增加值增长6.5%以上。地方也更为强调因地制宜，如广东侧重“强芯”、核心软件攻关，贵州打造全国算力高地。>双碳：“积极稳妥”推进双碳，“控总量、减存量、优增量”多管齐下。目标看，近半数地方约束性指标目标为完成国家任务；结构看，重点关注“优增量”的系列举措，如北京目标建成新能源汽车超充站1000座，福建尽快实现制造业企业100%使用清洁和绿色电力；浙江绿色能源占比60%以上。上海要加快推进蒙电入沪、深远海风电等重大项目，推动虚拟电厂、新型储能建设应用。除此之外，江西等地要继续推进碳排放权交易。信号6：促改革多聚焦民营、国企、财税，海洋经济、要素改革也有新动作。超10地部署激发各类经营主体活力，包括高质量完成国有企业改革深化提升行动，继续发挥政府和国企带头清欠作用等。各地推进财税体制改革则多聚焦抓好零基预算、消费税等改革落实。特别地，广东、上海、天津等地有新动作，如广东推进海洋经济创新发展综合改革试点，上海深化浦东综合改革试点，天津争取国家要素市场化配置综合改革试点。信号7：超半数地方部署扩开放、稳外贸外资，加力支持企业出海有亮点。不完全统计，超半数地方部署扩开放、稳外资、稳外贸，各地对支持企业出海抢订单、服务业扩开放、高质量共建“一带一路”（贵州、新疆、浙江等近10地）等有新部署。支持企业出海、抢抓订单方面，福建、广东等地有详细部署，如广东要“扩大电子信息、智能家电、电动汽车等产品出口”，稳住欧美日韩市场，拓展新兴市场，挖掘非洲、南太平洋岛国等市场潜力；福建要“开拓东盟、非洲、拉美、中亚、中东、东欧等市场”。信号8：近20地部署强区域，侧重县域经济、都市圈、区域重大战略。从城乡看，新型城镇化、乡村振兴、发展县域经济仍是主抓手，且更为侧重对县域产业，如贵州提出目标县域经济总量占贵州全省比重达64%左右；从区域看，区域内以都市圈、城市群进协同发展为主，区域间，多地提及要全面对接和服务于区域战略，包括粤港澳大湾区、长三角、京津冀、雄安新区，以及中部地区崛起和长江经济带发展战略等。信号9：防风险仍聚焦房地产、金融、地方债，也更为重视社会风险。不完全统计，已披露防风险详细部署的10地中分别有9地提及金融风险、8地提及地方债风险和房地产风险、4地提到维护社会稳定，其中：1）金融风险：抓手包括提升金融监管、严厉打击非法金融活动、完善中小金融机构治理等。领域上，广东提及“加大私募基金、债券违约等领域风险化解力度”；2）地方债风险：辽宁、吉林、广西3地篇幅较长，路径大体包括用好国家化债政策工具（辽宁）、优先置换高成本隐债（吉林）、积极盘活存量资产（广西、吉林）、推进融资平台改革转型（广西、吉林、辽宁）等；3）房地产风险：“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，仍是老方法为主，包括用好城市房地产融资协调机制、“白名单”项目扩围增效、保交房攻坚战；4）社会风险：发展新时代“枫桥经验”、完善基层治理、严防极端事件发生，如江西健全完善县乡村矛盾纠纷多“一站式”平台元化解，辽宁要持续开展“化解矛盾风险、维护社会稳定”“平安护航”专项行动。
截至1月20日，地方均已召开两会，据此，我们可以明确2025年各地政策发力方向和特点。本报告从经济目标、各地稳增长的意愿和抓手（地产、基建、消费）、就业、产业政策、区域政策、重点领域改革以及防风险等方面进行梳理。总体看，各地两会都延续了2024年12月中央经济工作会议以来的主基调，即：干字当头，全力稳信心、稳增长、扩内需、强产业、促改革、强区域、防风险。具体看，有9大信号：
信号1：干字当头，2025年地方将全力稳增长、稳信心、扩内需、促改革、抓落实，多地强调要采取超常规举措和力度。
总体看，干字当头，多地部署要采取超常规举措和力度、勇挑大梁、为全国大局多作贡献。与2024年底中央经济工作会议的基调一致，多地强调要坚持干字当头、稳中求进、以进促稳，切实增强经济活力、防范化解风险、改善社会预期，巩固和增强经济回升向好态势。其中，广东、福建、湖南、浙江多地强调要挑大梁、为全国大局多作贡献，此外，吉林、辽宁强调要采取超常规举措和力度，“敢干善为、拼抢争实”。重点看，稳增长、扩内需、强产业是各地2025年重中之重。以2023年GDP为基准的前10经济大省（2023年GDP占比超六成），前3大重点任务多聚焦稳经济、全方位扩内需、强产业、促改革，如江苏、湖南明确提到要全力推动经济回升向好，广东、上海等8地明确提及扩内需、促消费、扩投资，江苏、山东等7地提及加快科技创新、新质生产力及现代化产业体系。此外，广东首位任务是做实粤港澳大湾区“一点两地”全新定位，山东要推进重点领域改革落地见效，广东也特别提到深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”。信号2：预计2025年全国GDP目标5%左右、CPI目标降至2%左右。>GDP：2025年全国GDP目标大概率仍定为5%左右偏高水平截至1月20日，地方均已召开“两会”，并公布了2024年GDP增速目标：>从平均增速看，31地中，仅1地上调（天津上调0.5个百分点）、15地基本持平、15地下调（最大降幅为海南下调2个百分点），31地算数平均的GDP目标增速为5.37%，较2024年下降0.3个点，其中：最高为西藏的“7%以上、力争8%”、最低为青海的4.5%左右，其余各地GDP目标多为5%或5.5%。>从加权增速看，31地2025年加权平均的GDP目标增速为5.3%，较2024年微降0.1个百分点，则预计2025年全国GDP目标增速仍维持5%左右。>从重点地区看，过往与全国目标一致或较接近的北京、上海均为5%左右，也指向2025年全国GDP目标增速大概率也为5%左右。>从经济大省看，以2023年GDP前10为基准，GDP目标方面：4地5%左右、5地5.5%左右、1地6%；加权平均5.3%，与全国接近。>CPI：各地CPI目标普遍下调，全国目标可能调至2%左右各地CPI目标普遍下调至2.0%左右，预计2025年全国目标大概率也会从3%左右下调至2%左右。具体看，公布CPI目标的25地（江苏、安徽、河南、云南、甘肃、宁夏未公布），山东、湖南定为“合理水平”和“全国水平”，西藏维持“3%以内”的目标，其余22地CPI预期目标均由2024年的“3%左右”下调至“2%左右”。历史上看，全国层面的CPI目标跟各地目标基本一致；换言之，2025年全国层面CPI预期目标可能也会下调至2%左右（2004年以来均不低于3%）。CPI目标下调，可从两方面考虑：1）历史上看，CPI预期目标调整并不罕见，最近1次是2020年，全国层面的CPI目标由2019年的3%左右上调至3.5%左右，2021年则再度下调至3%左右。再往前，2015年、2013年都曾下调全国层面的CPI预期目标。2）逻辑上说，2023、2024年我国CPI同比均为0.2%左右，中性情形下测算2025年CPI要回升到3%左右也难度较大，2025年定2%左右也可谓是务实的选择。信号3：地方稳增长的主要抓手：促消费、扩投资、稳地产。>促消费：社零目标增速下调，以旧换新、新业态是重点抓手2025年各地社零目标增速多数下调，反映了消费预期的修正，加权平均增速为5.3%。近两年均公布了社零目标增速的共有14地，其2025年加权平均增速为5.3%，较2024年的6.2%下调0.9个百分点。主因应是2024年初各地对消费复苏过度乐观，而实际全年社零增速仅有3.5%，与目标差距较大，今年消费增速目标小幅下调更为务实。各地普遍实施提振消费专项行动，以旧换新扩围（手机、平板电脑）、新消费业态（首发经济、冰雪经济、银发经济、会展经济、演艺经济、赛事经济等）是重点抓手。总体看，和中央经济工作会议部署一致，各地普遍强调要推动中低收入群体增收，提高养老金、医保财政补助标准等。分类看，汽车、家电、家居、电子产品等大宗消费仍是传统的消费政策抓手，同时各地普遍探索新消费业态，寻求消费增量。2025年各地固投目标的加权平均增速微降，应是与地产和制造业投资下行压力有关，也指向基建继续高增。近两年均公布了固投目标增速的14地，2025年加权平均的固投目标增速5.9%左右，较2024年的固投目标增速6.1%微降0.2个百分点。投资目标增速略有下调，可能与地产景气仍在下行、制造业投资受出口影响有下行压力有关；整体投资目标增速下调幅度较小，指向2025年各地基建投资仍将保持较高增速。水利、电力等老基建仍是发力重点，关注算力集群、充换电站等新基建。从各地基建相关表述看，老基建仍是发力重点，包括水利（水资源配置、现代水网等），能源（水电、风电、核电、储能等）、交通（高铁、高速公路、机场、轨道交通）等；新基建除了5G、数据中心等，多地新提及算力集群、充换电站建设。继续提示：2025年经济压力仍大，财政赤字率有望创新高，基建投资预计保持高增，实物工作量可能也有所好转。房地产方面，各地关注两大核心任务：推动止跌回稳、构建新发展模式。整体看，各地房地产领域的表述基本延续了2024年底中央经济工作会议的精神，即推动房地产市场止跌回稳，推动构建房地产发展新模式。具体看，推动止跌回稳方面，多地强调用好专项债收购存量房；商品房“以旧换新”、“以小换大”；探索“房票”模式；控制新增用地供应；推动闲置房产向旅居长租、保障房、回迁房、人才公寓转变等。构建新发展模式方面，强调建设“好房子”，推进现房销售。就业目标基本持平2024年。多地的城镇调查失业率目标均为5%、5.5%以内或左右，总体情况与2024年相差不大。新增就业方面，15地明确提出了2025年的新增就业人数目标，合计新增就业978万人，也与2024年接近。具体措施方面，统筹稳岗扩岗、技能培训、创业带动、灵活就业等措施，推动零就业家庭动态清零，做好重点群体就业工作。此外，多地强调提高最低工资标准，健全工资合理增长机制，保障基层工作者待遇正常增长等。信号5：产业政策仍聚焦粮食安全、新质生产力、“积极稳妥”推进双碳。其一，粮食安全，首要是稳产保供、科技强农、机械强农，超10地设定粮食产量硬目标。据不完全统计，提及粮食安全的18地中超13地设定粮食产量目标或要求粮食产量只增不减，包括黑龙江、河南等地目标产量超1000亿斤。更为重要的，加快推动科技强农、机械强农，包括推动种业振兴、加大农机推广、大力发展智慧农业。![]()
其二，统筹各类科技创新资源，加强原创性、引领性技术攻关。福建、吉林、贵州等地对于重大科技创新项目、国家高新技术企业数量增速，R&D经费投入增速、布局重点实验室和研究创新平台等维度有硬要求和明确量化目标，侧重“加强原创性引领性科技攻关、力争突破关键技术”。具体领域上，总体是侧重支持战略性新兴产业、新兴产业，包括贵州侧重人工智能、关键零部件、高端装备，北京侧重新能源、合成生物。其三，几乎各地均强调加快培育新质生产力、构建现代产业体系，且在年度工作计划中次序靠前。如前述图表3所示，2023年GDP前10地中，江苏、四川、河南、湖北、福建5地均将建设现代化产业体系、推动科技创新和产业创新深度融合列入前3大重点任务。超10地已披露具体量化目标，如浙江力争数字经济核心产业增加值增长6.5%以上，福建推动工业战略性新兴产业产值占规模以上工业比重突破30%。也更为强调因地制宜，如广东深入推进“广东强芯”、核心软件攻关、“璀璨行动”等工程，贵州全力打造全国算力高地。其四，多地强调继续“积极稳妥”推进双碳，“控总量、减存量、优增量”多管齐下，近过半地区约束性指标目标为完成国家任务。重点关注“优增量”的系列举措，如北京目标建成新能源汽车超充站1000座，福建尽快实现制造业企业100%使用清洁和绿色电力；浙江新增电力装机2000万千瓦以上，其中绿色能源占比60%以上。上海要加快推进蒙电入沪、深远海风电等重大项目，推动虚拟电厂、新型储能建设应用，建设电动汽车充放电网络。除此之外，多地要继续推进碳排放权交易，同时加快碳足迹管理体系，建立产品碳标识认证制度。信号6：促改革多聚焦民营、国企、财税，海洋经济、要素改革也有新动作。推动标志性改革落地见效，各地重点仍落在国企改革、稳民营经济、财税体制改革、全国统一大市场等。2025年超10地部署激发各类经营主体活力、持续优化营商环境、稳民营经济，举措包括高质量完成国有企业改革深化提升行动，鼓励民营企业参与投资建设基础设施竞争性领域项目，继续发挥政府和国企带头清欠作用等。各地推进财税体制改革多聚焦抓好零基预算、消费税等改革落实。此外，特别地，广东、上海、天津等地有新动作，如广东要推进海洋经济创新发展综合改革试点，上海深化浦东综合改革试点，天津争取国家要素市场化配置综合改革试点。信号7：超半数地方部署扩开放、稳外贸外资，加力支持企业出海有亮点。超半数地方部署扩开放、稳外资、稳外贸，各地对支持企业出海抢订单、服务业扩开放、高质量共建“一带一路”等有新部署。其中，贵州、吉林、江西、天津、新疆、浙江等地均强调要高质量共建“一带一路”，如江西积极参与境外基建、农业、技术投资等建设，贵州要申建自贸区等。支持企业出海、抢抓订单方面，福建、广东等地对具体开放地区、出口产品等领域有详细部署，如广东要“扩大电子信息、智能家电、电动汽车等产品出口，稳住欧美日韩市场，拓展东盟、中东、拉美、中亚等新兴市场，挖掘非洲、南太平洋岛国等市场潜力”，福建要“积极开拓东盟、非洲、拉美、中亚、中东、东欧等市场”。信号8：近20地部署强区域，侧重县域经济、都市圈、区域重大战略。>从城乡看，新型城镇化、乡村振兴、发展县域经济仍是主抓手，多地强调加快推进乡村振兴，涉及稳产保供、乡村产业提质升级、脱贫攻坚。县域经济重点在于提升县域承载能力，如福建“更多农民就地就近城镇化”，浙江“滚动推进重大项目500个以上”等，也要因地制宜发展特色产业集群、打造特色产业和特色镇，其中贵州提出目标“县域经济总量占全省比重达64%左右”，青海“支持14个潜力地区因地制宜发展特色产业集群，因势利导培育98个特色专业镇”。>从区域看，区域内以都市圈、城市群进协同发展为主，区域间，多地提及要全面对接和服务于区域战略，包括粤港澳大湾区、长三角、京津冀、雄安新区，以及中部地区崛起和长江经济带发展战略等。![]()
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信号9：防风险仍聚焦房地产、金融、地方债，也更为重视社会风险。防风险仍是底线，除了房地产、金融、地方债务三大风险外，也更为重视社会风险。>金融风险方面，已披露防风险详细部署的10地中有9地提及金融风险，抓手包括提升金融监管、严厉打击非法金融活动、完善中小金融机构治理等。领域上，特别地，广东提到要“加大私募基金、债券违约等领域风险化解力度”>地方债风险方面，已披露防风险详细部署的10地中有8地提及地方债风险，其中，辽宁、吉林、广西3地篇幅较长，路径大体包括用好国家化债政策工具（辽宁）、优先置换高成本隐债（吉林）、积极盘活存量资产（广西、吉林）、推进融资平台改革转型（广西、吉林、辽宁）等。>房地产风险方面，已披露防风险详细部署的10地中有8地提及房地产风险，“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，仍是老方法为主，包括用好城市房地产融资协调机制，推动“白名单”项目扩围增效，坚决打好保交房攻坚战。>此外，对社会风险更为重视，已披露防风险详细部署的10地中有4地提到维护社会稳定，发展新时代“枫桥经验”、完善基层治理、严防极端事件发生，江西健全完善县乡村矛盾纠纷多“一站式”平台元化解，辽宁要持续开展“化解矛盾风险、维护社会稳定”“平安护航”专项行动。1.经济超预期变化。尤其是地产、消费超预期变化，如果进一步松地产政策效果有限，加上贸易摩擦等负面冲击导致居民悲观情绪加剧，地产和消费可能弱于预期；反之，如果经济超预期修复，居民更加乐观，地产和消费可能超预期反弹。2.外部环境超预期变化。特朗普政策是大扰动，若全球经济超预期走弱甚至衰退，则对我国出口拖累可能超预期；若美国经济出现过热或者滞涨，则美联储降息可能低于预期、甚至暂缓。3.政策超预期。包括2025年全国两会等，均有望公布年内新的宏观政策，力度和节奏可能存在超预期。4.数据统计可能的遗漏。主因各地政府工作全文披露进度不一导致内容分析详略不一，导致部分内容分析有遗漏。本文节选自国盛证券研究所已于2025年1月22日发布的报告《2025年地方两会9大信号（附20张详表）》，具体内容请详见相关报告。熊园 S0680518050004 xiongyuan@gszq.com杨涛 S0680522070001 yangtao3123@gszq.com朱慧 S0680523090002 zhuhui3@gszq.com特别声明：《证券期货投资者适当性管理办法》于2017年7月1日起正式实施。通过微信形式制作的本资料仅面向国盛证券客户中的专业投资者。请勿对本资料进行任何形式的转发。若您非国盛证券客户中的专业投资者，为保证服务质量、控制投资风险，请取消关注，请勿订阅、接受或使用本资料中的任何信息。因本订阅号难以设置访问权限，若给您造成不便，烦请谅解！感谢您给予的理解和配合。重要声明：本订阅号是国盛证券宏观团队设立的。本订阅号不是国盛宏观团队研究报告的发布平台。本订阅号所载的信息仅面向专业投资机构，仅供在新媒体背景下研究观点的及时交流。本订阅号所载的信息均摘编自国盛证券研究所已经发布的研究报告或者系对已发布报告的后续解读，若因对报告的摘编而产生歧义，应以报告发布当日的完整内容为准。本资料仅代表报告发布当日的判断，相关的分析意见及推测可在不发出通知的情形下做出更改，读者参考时还须及时跟踪后续最新的研究进展。本资料不构成对具体证券在具体价位、具体时点、具体市场表现的判断或投资建议，不能够等同于指导具体投资的操作性意见，普通的个人投资者若使用本资料，有可能会因缺乏解读服务而对报告中的关键假设、评级、目标价等内容产生理解上的歧义，进而造成投资损失。因此个人投资者还须寻求专业投资顾问的指导。本资料仅供参考之用，接收人不应单纯依靠本资料的信息而取代自身的独立判断，应自主作出投资决策并自行承担投资风险。
