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盘活存量闲置用地是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。广州近期通过创新闲置土地利用方式，以应付票据和现金延期支付的方式收回和收储三幅存量闲置用地，为各地提供了宝贵的经验和启示。
9月26日中央政治局会议强调，要促进房地产市场止跌回稳，对商品房建设要严控增量、优化存量、提高质量，支持盘活存量闲置土地。而盘活存量闲置用地对政府而言，有助于改善土地市场供求关系，优化土地资源配置，通过收回闲置土地，政府可以重新规划和利用这些土地，提高土地利用效率。对企业而言，则有助于缓解资金压力、优化资产结构、提升市场竞争力和促进可持续发展。广州市近期收购的三幅闲置土地案例，在国内极具创新性，值得业内学习研究。
广州这三幅闲置土地为白云区广龙地块、番禺区暨南大学北侧地块二以及大干围地块，包括两幅住宅地块和一幅商业地块，均为未开发状态，临近地铁站点，总的土地面积约23万平方米，总的补偿金额达到135亿元（三幅地块的具体情况详见下表）。土地收储/收回协议的订约方包括广州市土地开发中心和越秀地产下属子公司，因为这三幅地块的所有权均由越秀地产下属子公司所有，且周边已有越秀地产开发的项目，而广州市土地开发中心是广州市规划和自然资源局的下属事业单位，主要职责为广州市的国有土地转让、招标、拍卖及土地前期开发提供服务。广州收回收储三幅未开发的闲置土地的做法，可以概括为广州市土地开发中心采用应付票据或延期现金支付的方式来收购这些闲置土地，企业在一定时间内可以使用这些应付票据或者收到的现金补偿去购买新的土地。这种做法避免了占用政府的资金，企业又能够得到适当的补偿，实现了资源的合理流动和有效利用。主要的流程详见以下分析：对于这三幅土地，广龙地块属于政府因公共利益需要采取收回方式，其余两幅地块采取收储方式。对于收回的地块，广州市规划和自然资源局刊发了收回土地公告，并由广州市土地开发中心与企业签订了收回土地协议；而对于收储地块，则是由广州市土地开发中心与企业直接签订土地收储协议。广州闲置土地的收储收回价格首先参考市场评估法或成本法，然后订约方进行公平磋商以确定补偿金额，补偿金额需要经过相关政府部门的审批，可能根据最终评审进行调整。暨南大学北侧地块二的补偿金额，根据市场评估价值，经订约方公平磋商后厘定，市场价值参照土地出让合同所附的土地规划条件进行评估，评估基准日为土地储备实施方案通过审批之日。地块的账面值为50.05亿元，估值为50.01亿元，磋商后的收购价格为50亿元。大干围地块的账面值为15.3亿元，估值为15.19亿元，估值由一家独立物业估值师参考广州供商业及办公室用途的地块使用市场比较法厘定。经订约方公平磋商后，大干围地块的补偿金额为15.29亿元。广龙地块属于公共利益收回情形，补偿金额参照广龙地块原购买价及应计利息厘定，补偿的最终金额将根据最终评审进行调整，预期最终评审对补偿金额的调整范围，不会超过原先补偿金额的10%。暨南大学北侧地块二和广龙地块是广州市土地开发中心以应付票据形式支付收回。根据财政部关于发布《事业单位会计制度》的通知（财预字[1997]288号），应付票据是核算事业单位对外发生债务时所开出、承兑的商业汇票，包括银行承兑汇票和商业承兑汇票。应付票据与现金补偿的主要区别在于支付形式和资金流动性。应付票据是一种信用工具，它代表了未来支付的承诺，通常具有一定的支付期限和条件。具体来看，暨南大学北侧地块二，广州市土地开发中心和番禺区土地开发中心会按照一定比例，分别给越秀地产的两家子公司广州新秀和广州城建支付补偿。广州市土地开发中心会支付补偿金额的27.75%，大约是13.88亿元人民币，而番禺区土地开发中心会支付剩余的72.25%，大约是36.15亿元人民币。只要广州城建或者它的子公司收到总共50.03亿元人民币的应付票据，就意味着广州新秀和广州城建已经收到了补偿。这些应付票据会在土地收储协议签署后，广州新秀或广州城建提出书面申请时交付。广州城建或其子公司可以在一年内使用这些应付票据在番禺区购买土地，这个期限在经过审批后还可以延长。这些票据可以用作支付购买土地的费用。对于广龙地块，广州市土地开发中心也会用应付票据的方式支付给越秀地产的另一家子公司——越秀华城。当广州城建或其子公司收到总共70亿元人民币的应付票据后，越秀华城就被视为已经收到了补偿。这些应付票据也可以用来购买广州政府新出让的土地。广州市土地开发中心会按照一个时间表，先支付70亿元的90%，也就是63亿元的应付票据，然后在最终评审后支付剩余的补偿款。这些应付票据会在土地移交确认书签署后的两年内分批交付，每批的有效期为一年，广州城建或其子公司可以在这段时间内使用这些票据购买新出让的土地，如果需要，这个期限还可以协商延长。对于大干围地块，广州市土地开发中心需要支付给佰城投资的补偿金总共是15.29亿元人民币。当土地收储工作完成后，广州市土地开发中心会把大干围地块转让给下一个买家。一旦广州市土地开发中心同意并完成了这个转让，并且下一个买家支付了土地出让金的任何一部分（不管是一次性付清还是分期付款），佰城投资就可以向广州市土地开发中心提出书面的补偿金支付申请。在收到申请后的90天内，广州市土地开发中心会根据以下规则，用现金支付全部或部分的补偿金给佰城投资：广州市土地开发中心支付给佰城投资的金额=补偿金总额（即15.29亿元）×下一个买家支付的土地出让金的比例。如果在土地收储过程中，广州市土地开发中心产生了一些费用，这些费用会从上面计算的应付给佰城投资的金额中扣除。如果按照上述规则计算出的分期支付金额不足以抵扣广州市土地开发中心承担的费用，那么未抵扣的费用会在下一期支付给佰城投资的款项中扣除。土地收储或收回的完成及土地移交确认书的签订，都需要满足一系列的先决条件，这涉及企业的一些工作。具体来看：暨南大学地块土地收储和广龙地块收回的完成及土地移交确认书的签立，须待完成人员清退、职工安置、设备搬迁、建筑物、构筑物及附着物拆除、土地整理，以及按照适用的行政主管部门确定的标准进行围蔽后，方可作实。倘上述先决条件未获达成，广州市土地开发中心可拒绝落实完成土地收储或签立土地移交确认书。在土地收储协议签署后的180天内以及在满足上述先决条件后，企业及土地开发中心应签立土地移交确认书，并且企业应将土地交付予土地开发中心。土地交付后，如适用的主管部门要求在土地移交确认书所载的修复期内对土地的土壤污染进行任何进一步修复工作，企业须继续负责该等修复工作，直至该等修复工作完成为止。而大干围地块土地收储的完成及土地移交确认书的签订，须待先决条件达成后，方可作实，包括完成权属注销登记、人员清退、土地整理、环境评估与修复、其他必要工作等。倘上述任何先决条件未获达成，广州市土地开发中心可拒绝落实完成土地收储或签立土地移交确认书。大干围土地收储协议将于各方签署大干围土地收储协议并加盖公章之日起生效。在大干围土地收储协议生效后的12个月内以及在满足上述先决条件后，佰城投资及广州市土地开发中心应签立土地移交确认书，并且佰城投资应将广州大干围地块交付予广州市土地开发中心。于签立土地移交确认书后，佰城投资须负责看管广州大干围地块直至后续转让为止。广州大干围地块交付后，如适用的主管部门要求在经各方协议的修复期内对广州大干围地块的土壤污染进行任何进一步修复工作，佰城投资须继续负责该等修复工作（如有），直至该等修复工作完成为止。10月18日，广州市规划和自然资源局官网上公布了大干围AH101533、AH101534地块的规划调整方案，拟将该地块由商业用地兼容商务用地调整为二类居住用地，并将地块的容积率由8.03/7.38调整为4.2，总建筑面积由11.1万平方米调整为约6万平方米，建筑密度由68%降低至35%，绿地率由10%提升至20%。我们认为规划调整后，更加契合市场需求，有利于实现职住平衡。目前广州市收回的三块土地均还未再次出让，后续会进一步加强跟踪土地出让情况。对于以现金延期支付收回的大干围地块，广州市政府有近期再次出让的打算。8月份，广州市规划和自然资源局披露了2024年部分拟供商品住宅用地项目清单（第三批），涉及50宗土地，其中便包括了大干围AH101533、AH101534地块。在清单中，这两块地的规划用途已变更为二类居住用地。由于地块位于越秀地产正在开发的商办项目越秀天荟江湾项目内，预计由越秀地产重新竞得的概率较高，本次其获得的现金补偿或将重新用于该地块的竞拍中。
广州上述做法，从政府的角度来看，优点主要体现在两个方面：一是在不占用政府资金的前提下，通过应付票据的形式来盘活闲置土地，从而提升土地资源利用效率。二是政府可以对收回的土地进行重新调规并出让，优化土地供应结构，满足市场的实际需求，同时也可以收获土地商改住之后的溢价空间。缺点在于收回土地的过程中可能会遇到适用性的问题，例如需要有后续继续有拿地意愿的房企才能通过这种模式。从企业角度的角度来看，优点主要体现在两个方面：一是企业通过出售闲置土地给政府，同时购买新的土地，既能缓解资金压力，又能实现土地“置换”，优化资产结构。二是对于难以开发或无意愿继续开发的土地，企业可以通过政府的收回减少未来的开发风险和成本。缺点在于受市场环境影响，如果企业没有意向购买的地块，则应付票据的兑付时间将延长；如果以现金延期支付的这幅地块没有出让成功，同样面临着现金拿不到但地已移交的风险。![]()
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