作者：钟凯文
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分布式光伏项目通常指利用较为分散的发电系统或资源，布置在用户附近的光伏发电设施。根据国家能源局于今年5月19日发布的全国电力工业统计数据显示[1]，截至2024年4月底，全国累计太阳能发电装机容量约4.4亿千瓦，同比增长36.6%；全国主要光伏发电企业电源工程完成投资743亿元，同比增长156.3%。
结合我们的相关实务经验，本文旨在对处于产业快速发展期的分布式光伏项目投资特别需要重点关注的法律问题进行梳理和分析，以供参考。
（一）概念和分类
光伏项目主要分为集中式光伏项目和分布式光伏项目。与集中式光伏项目相对应，分布式光伏项目是指在用户所在场地或附近建设安装、运行方式以用户端自发自用为主、多余电量上网，且在配电网系统平衡调节为特征的发电设施。分布式光伏项目主要的运营模式为“自发自用、余电上网”和“全额上网”两种。
根据应用场域，分布式光伏发电一般可分为以下几类：
✓屋顶光伏发电：将光伏发电系统安装在建筑物的屋顶上，通过利用屋顶空间来发电，发电系统由光伏组件、光伏逆变器、光伏支架以及光伏线缆等构成；
✓地面光伏发电：在地面上建设光伏电站，利用大片土地来布置光伏发电设备；
✓农光互补：将光伏电站与农业种植结合，通过在农田上安装光伏发电设备，实现农光互补发电；
✓水上光伏发电：将光伏发电系统安装在水面上，例如水库、湖泊等水域，利用水面空间来发电；
✓光伏微电网：将光伏发电系统与储能设备和智能电网技术结合，形成一个小型的独立电力系统，为特定区域提供可靠的电力供应。
（二）监管体系概述
我国对光伏项目进行分类监管。集中式光伏项目利用荒漠、戈壁、荒山等空旷、可利用规模大、太阳能资源丰富的地区建设光伏电站，要求建设前做好规划选址、资源测评、建设条件论证、市场需求分析等各项准备工作，重点落实光伏电站项目的接网消纳条件，符合用地用海和河湖管理、生态环保等有关要求。相较于集中式光伏电站，分布式光伏项目在对应的投资门槛、建设周期、建设手续取得方面的要求更为简化、宽松。比如，分布式光伏项目在备案时，通常可以免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。
在我国当前监管体系下，国家层面分布式光伏主要监管文件列举如下：
序号 | 文件名称 | 主要内容 |
1 | 《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕433号） | 全面规定分布式光伏电站项目备案、建设条件、电网接入、计量和结算等问题 |
2 | 《关于下达2015年光伏发电建设实施方案的通知》（国能新能〔2015〕73号） | 鼓励各地区优先建设以35千伏及以下电压等级（东北地区66千伏及以下）接入电网、单个项目容量不超过2万千瓦且所发电量主要在并网点变电台区消纳的分布式光伏电站项目，电网企业对分布式光伏电站项目按简化程序办理电网接入手续。 |
3 | 《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》（国能法改〔2017〕88号） | 规定核准能源项目，目录范围外的项目，一律实行备案制，不得进行任何形式的审批。 |
4 | 《国家能源局关于贯彻落实“放管服”改革精神优化电力业务许可管理有关事项的通知》（2020.03） | 项目装机容量6MW(不含)以下的太阳能、风能、生物质能（含垃圾发电）、海洋能、地热能等可再生能源发电项目)不纳入电力业务许可管理范围。 |
除前述国家层面的监管文件外，地方发改委及能源主管单位也会出台针对分布式光伏行业的具体监管要求。因此，实践中不同地区的分布式光伏项目可能适用不同的监管要求，需结合项目所在地具体要求予以判断。
（一）项目前期准备
1)充分了解项目属地政策
我国光伏产业政策在“下调光伏补贴，鼓励市场驱动”的整体趋势下，各地政府针对分布式光伏发电项目建设过程中的主要问题分别出台了不同的管理政策，如项目备案手续变更或暂停、地方政府补贴政策调整、上网电价政策变更、新增储能配置要求等。该等政策的出台将对分布式光伏发电项目建设及其后续收益产生直接影响，因此在投资建设分布式光伏发电项目前应当充分了解各地具体的政策规定。
2)提前确认项目申报类型
实践中，分布式光伏项目中的地面分布式光伏与集中式光伏项目之间的区别通常较为模糊。自2023年以来，部分地区专门出台相关政策文件禁止集中式项目通过“化整为零”为多个分布式地面光伏电站并网来规避集中式光伏审批的严格限制，例如：
✓2023年5月29日，湖南省发展和改革委员会印发《关于规范光伏发电项目备案管理有关事项的通知》（湘发改能源〔2023]334号），特别指出“全额上网”模式的小型地面光伏项目不满足分布式光伏发电要求，应按普通地面电站管理。2023年12月19日，湖南省发展和改革委员会、国家能源局湖南监管办公室和国网湖南省电力有限公司共同印发《关于支持分布式光伏发展规范相关管理事项的通知》（湘发改能源〔2023〕858号），明确“全额上网”模式下的分布式光伏可表现为户用自然人光伏电站或户用非自然人光伏电站：具体而言，户用自然人光伏电站系居民在自有宅基地范围内建设，拥有光伏电站全寿命产权及收益，在380伏及以下电压等级接入，以‘全额上网’模式接入，有且只有一个并网点的光伏电站；户用非自然人光伏电站系在居民自有宅基地范围内，通过租赁屋顶、出租设备等共建方式，由企业开发建设的，以‘全额上网’模式接入的光伏电站。
✓2023年10月20日，河北省发展和改革委员会印发《关于组织申报地面分布式光伏项目的通知》（冀发改能源〔2023〕1350号），通过明确申报项目范围的方式界定了地面分布式光伏项目，即限制电压等级在10千伏及以下、装机规模在6兆瓦及以下的项目。
由此可见，各地在光伏项目的认定标准、管理规则和项目用地手续等方面尚存较大差异。我们建议投资人应充分调研项目所在地的监管要求，避免简单照搬分布式或集中式光伏用地的一般性规定，而需在准备阶段结合项目所在地的政策提前沟通、确认是否光伏项目申报类型。
3)充分论证项目收购模式
结合项目投资阶段、投资金额等因素，对光伏项目投资的交易模式主要包括：
✓预收购模式：指项目并网投产前约定待项目建成且满足约定条件后，投资方收购项目全部或部分股权；其优点是利于投资方提前确定投资机会，但缺点在于签署预约合同无法锁定项目公司股权。
✓夹层收购模式：指光伏项目公司在其上层设立夹层公司，收购方针对夹层公司进行股权收购实现间接控制光伏项目公司；其优点是规避相关监管认定为“倒卖路条”的风险，交易机制更为灵活，但缺点在于层级复杂，且存在被穿透核查的风险。
✓传统股权转让模式：指光伏电站投产并网后收购项目公司全部或部分股权；其优点在于此模式较为合规，但缺点在于难以提前介入项目，可能无法匹配商业需求。
交易模式的选择很大程度上决定了项目投资方案的落地。因此，我们建议投资方在前期准备阶段充分论证和选择与各方商业需求、项目情况匹配的交易模式。
4)充分论证项目合作运营模式是否可行
分布式光伏电站项目的开发运营模式主要包括自行投资建设和合作开发模式：
✓在自行投资建设模式下,由业主自行负责（包括委托EPC总包单位）完成光伏项目备案、建设审批手续、设施采购/安装以及并网验收等各环节的建设要求及后续项目的运维工作并承担成本。自行投资建设模式下往往需要的大量资金，且周期相对较长。
✓在合作开发模式下, 通常由光伏项目建设单位与业主签署能源管理合同(“EMC合同”), 项目投资建设所涉事项及成本由光伏项目建设单位负责, 业主主要承担提供屋顶的义务。业主不仅是屋顶出租方, 也是光伏电站的用电企业, 业主通过向光伏项目公司收取租金、或以低于标准电价的价格用电方式获取对应收益。在合作开发模式下，终端业主客户作为项目合作方，其资信及履约能力很大程度上影响着项目公司及其投资人的收取的发电收入。所以投资人在决定投资业分布式光伏电站项目之前，应当通过查阅财务报告、资信报告等文件，仔细审查终端业主客户的历史付费情况、企业资信及履约情况，判断其是否存在故意拖欠电费、潜在的停产停业、破产等无法支付电费等违约风险。如业主用电量未达到预期的，EMC协议可以约定有权选择转换电站并网接入方式，即将“自发自用、余额上网”运行模式转换为“全额上网”。
因此，我们建议投资方在前期准备阶段结合交易方案、项目实际情况充分考虑和论证项目运营模式。
（二）项目能否顺利取得各阶段备案/审批手续
1)项目立项阶段备案手续——“倒卖路条”问题
目前各地区分布式光伏发电项目基本实行备案管理，开发主体需按照相关要求向属地能源部门备案。此备案要求也使得实践中经常出现“倒卖路条”的行为。“路条”通常代指地方政府将新能源项目纳入备案、列入年度工程建设规划的核准文件。具体而言，分布式光伏项目中“倒卖路条”的基本要素为：
✓在行为外观方面，多数表现为具有开发权的主体不实际投资开发项目，而是通过转让股权或资产等方式，将项目转让给其他投资主体。此外，还包括项目投资主体在投产前签订预收购协议，收购主体实质性参与项目建设，投产后正式收购并完成股权变更并进行工商变更登记。特别地，对于采用夹层公司的模式，即投资主体层面股权不发生变动，而仅在投资主体的实际控制权层面进行股权转让，是否构成路条买卖，仍需根据属地对路条买卖的监管要求，结合是否要求项目主体上报其上层股东的情况，综合判断。
✓在时间节点方面，转让发生在项目投产前的建设期间。
✓在除外条件方面，此种变动没有按照政策法律法规的要求取得政府的变更备案。
✓在所获收益方面，一般体现为溢价的股权转让款或项目建设咨询费、服务费等。实践中，时间节点对于路条买卖的行为认定十分重要，但囿于相关规定的模糊而经常出现争议。通常的做法是，根据当地的监管口径，利用项目建设过程中的几类手续来判断，比如采取“首期并网”的时间、“全容量并网”的时间、“取得电力业务经营许可”的时间等。
虽然国家层面在一定程度上放缓了对光伏发电项目建设期内的路条买卖行为的监管，《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》《国家能源局关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》《光伏电站项目管理暂行办法》等一系列严格限制转让已备案的光伏电站或变更投资主体的规定，陆续于2022年和2023年失效。然而，在山西、新疆、云南、宁夏、江西和广西等地目前也仍继续严格限制买卖分布式光伏项目的备案文件，要求在项目投产之前，投资主体、建设地点、建设内容等原则上不得变更。
因此，我们理解，投资方仍需结合当时属地现行有效的政策法规要求，重点审查项目是否存在“倒卖路条”相关的法律风险，避免因此受到处罚，甚至导致项目终止。
2)项目其他审批程序
根据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》的相关要求，分布式光伏项目可以根据项目特点，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等，审批程序相比集中式光伏项目更为简化。但实践中各地监管要求不同，实际仍需结合分布式光伏项目的具体建设情况以当地监管要求为准。
结合我们的经验，分布式光伏项目需要在电站并网投产之前办理环境影响登记备案，可以免予办理集中式光伏项目所需的压覆矿报告及意见、地质灾害风险性评估、安全预评价、水土保持方案批复、社会稳定性风险评估、防洪影响评价、文物保护影响评价、军事部门军事设施保护意见或无军事设施证明、民用机场净空审核手续、林地亩核手续、草地审核手续、自然保护区、河道查手续、消防手续、职业病防治相关手续、气候可行性评估手续、地震评估手续、防雷手续等。
3)项目施工审批手续
根据我们的理解，在项目施工阶段，分布式光伏项目因其建设体量较小通常无需办理建设用地规划许可、工程规划许可、施工许可证等手续，仅需办理并网手续，实际仍需结合分布式光伏项目的具体建设情况以当地监管要求为准。
事实上各地对于分布式光伏项目是否必须取得工程规划许可证和工程施工许可证的要求也各异。比如，厦门市将“合法建筑物屋面加装的高端距屋面小于2.2米、不超过屋顶边缘（女儿墙）的分布式光伏设施”列入规划许可证豁免的范围，无锡市对非独立占地的小型分布式光伏设施的规划许可证亦有相似的免除规定。因此，投资方在投资建设户用分布式光伏项目过程中需关注项目当地是否存在豁免办理相应合规手续的政策文件。若当地对于光伏项目没有豁免政策，或光伏设施不符合豁免要求，则原则上应办理建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或施工许可证。
此外，根据《招标投标法》及相关规定，分布式光伏项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购通常属于需要招标的采购事项，重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上或勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上，应根据实际情况履行招投标手续。因此，在目前的监管环境下，为了降低投资风险，我们认为，对于项目投资额、建筑面积达到办理施工许可门槛的分布式光伏项目，投资人应履行招投标手续，并原则上应核查相关主体在项目开工前是否办理了建筑工程施工许可证和工程规划许可证，但是在实践中仍需通过查询属地的政策法规、实地调研和咨询主管部门等方式，结合属地的具体规定和项目的个案情况判断是否确需具备上述两个工程许可。
4)项目验收审批手续
在项目验收阶段，分布式光伏项目结合其具体施工情况办理竣工验收手续，通常无需办理环保、安评等验收手续，实际以当地监管要求为准。
我们建议，投资方应注意结合项目所在地监管要求审查分布式光伏项目建设工程竣工验收手续、消防验收手续和相关的其他单项验收或备案手续是否齐全，这对于确保项目合规并网尤为重要。
（三）项目用地或建筑物是否满足要求
分布式光伏项目用地及建筑物是项目核查的重点，我们建议从以下方面着手：
1)核查不动产是否存在权属瑕疵
投资方确定推进项目的前提条件是项目不存在权属瑕疵，其核查方式主要通过调取不动产档案及核查权属证书的方式，审查项目所涉不动产是否归属于权利人、是否存在抵押或其他权利限制、是否存在冻结、查封等情况。
实践中，针对不同类型的分布式光伏项目，还存在一些特殊的审查要点。比如，对于依托宅基地房屋的屋顶开发建设分布式光伏发电项目而言，依据农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》的规定，此类农村宅基地还需取得《乡村建设规划许可证》和《农村宅基地批准书》。但是实践中经常会因宅基地及其房屋的登记手续存在缺陷，而导致投资人难以直接审查宅基地及其房屋的权属证明。针对上述宅基地的特殊问题，《户用光伏建设运行百问百答（2022年版）》中规定了，在进行户用式光伏项目备案时，“乡镇及以上政府主管部门出具的土地使用证明”可以用来替代房屋产权所有证。在这个政策逻辑下，投资人可以审查此类土地使用证明来补充判断宅基地及其上房屋的所有权问题。
2)核查项目用地是否履行了相关备案/审批手续
✓配套设施用地（含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地）：按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。涉及占用耕地的，按规定落实占补平衡；符合光伏用地标准，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理；涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。
3)核查项目土地或建筑物剩余使用期限是否与项目运营期限匹配
光伏项目的运营期限一般为20-25年，因此项目土地、建筑物剩余使用期限能否与项目运营期限进行匹配是项目核查的重点。在合作开发模式下，项目所在土地或建筑物来自于出租方，投资方应确保租赁合同或其他法律文件中的相关条款能够保证项目持续运营，主要包括：
✓租赁期限设置：因《民法典》规定最长租赁期限为20年，实践中的通常做法约定到期后续签或设置“免租期”条款；
✓建筑物拆迁、征收情形下的应对机制：实践中存在由于分布式光伏发电项目实施区域被拆迁、征收等导致项目无法按计划持续运营的情形。因光伏项目运营期限较长，重点核查对房屋拆迁、征收补偿权益等情形是否存在明确约定，是否设置了相关补偿机制。
✓共有建筑物租赁决策程序问题：建设在共有建筑物上的光伏项目应审查参与表决者的资格和是否经业主民主决策程序。《民法典》规定，改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动的，应经业主共同决定。分布式光伏电站项目的建设一般可以理解为利用共有部分从事经营活动，其应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。
此外，投资放还应注意审查关于转租、租赁备案、维修义务等条款的设置。
分布式光伏项目往往具有建设成本高、回报周期长、政策性强的特点，因此投资方对分布式光伏项目进行详细核查和论证往往能够最大程度降低投资风险。我们建议投资方在项目前期充分就交易模式、运营模式及项目所在地监管政策进行充分论证，并应着重关注项目备案/审批、项目补贴、项目用地、建筑物等重点问题。
[1]国家能源局：国家能源局发布1-4月份全国电力工业统计数据 <https://www.nea.gov.cn/2023-05/19/c_1310720047.htm>
植德新能源与新材料
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