2024年10月19日，国务院发布第792号国务院令，正式发布《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（以下简称《条例》），《条例》自2024年12月1日起施行。《两用物项出口管制条例（征求意见稿）》的起草说明（以下简称《起草说明》）中指出，《条例》旨在解决现行法规相对分散、管制措施不够完善等问题，是一部“统一的两用物项出口管制行政法规”，旨在加快构建设计科学、运转有序、执行有力的现代化出口管制体系，为加强和规范两用物项出口管制、维护国家安全和利益提供更加有力的法治保障和制度支撑。
本文将重点分析《条例》的适用范围、义务主体、域外效力和许可类型规定，总结中国企业在出口管制新规则下面临的合规挑战，以期为中国企业提升出口管制合规管理能力，理解和应对域内外出口管制规则提供借鉴。
一
适用范围：特定物项和广义出口行为
《条例》明确了受中国出口管制的物项范围、管制行为。
1. 物项范围
受《条例》管制的两用物项，是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务，《条例》中特别明确还应该包括相关的技术资料等数据。
国务院商务主管部门按照规定程序会同国家有关部门制定、调整两用物项出口管制清单，此外，还可以通过公告的方式对两用物项出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制。
2. 管制行为
受管制的出口行为，是指从中华人民共和国境内向境外转移两用物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供两用物项，包括两用物项的贸易性出口及对外赠送、展览、合作、援助和以其他方式进行的转移。即从“属地”“属人”两方面设置了对两用物项的出口行为的限制，企业可以据此判断出口行为是否需参考两用物项出口管制清单、临时管制要求。
除上述直接出口外，再出口、过境等行为也属于受《条例》管制的出口行为。《条例》第四十八条规定，两用物项的过境、转运、通运、再出口或者从海关特殊监管区域和保税监管场所向境外出口，依照出口管制法和本条例的有关规定执行。该规定与美国《出口管理条例》（EAR）的规定类似，将过境、再出口和保税区等特殊出口情形纳入出口管制法律法规管辖范围。
二
义务主体：两用物项经营者及出口服务经营者
1. 两用物项经营者的许可申请义务
若企业出口的技术、货物、服务属于清单内的物项，或属于临时管制公告内的物项，则企业应当履行《条例》中规定的两用物项经营者合规义务，向国务院商务主管部门申请出口许可。
为判断是否拟出口货物是否落入《条例》限制范围，是否需申请出口许可，出口经营者可遵循如下判断步骤：
第一，了解拟出口货物、技术和服务的性能指标、主要用途等；
第二，比照两用物项出口管制清单、临时管制公告，确定其是否属于两用物项；
第三，若无法自行判断，应当向国务院商务主管部门提出咨询，并提供拟出口货物、技术和服务的性能指标、主要用途以及无法确定是否属于两用物项的原因。
2. 出口服务经营者的报告义务
《条例》第三十六条规定，任何组织和个人不得为两用物项出口管制违法行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务。提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者发现涉嫌两用物项出口管制违法行为的，应当及时向国务院商务主管部门报告。未履行报告义务的，给予警告，责令改正，可以处10万元以下罚款；情节严重的，并处10万元以上50万元以下罚款。
此前，物流行业企业和电子商务交易平台企业可能较少关注出口管制合规义务，但是，物流服务提供商、平台服务提供商和金融服务提供商均在出口过程中的重要环节，能够直接获取关于出口物项、进口商、最终用户等主体的实际信息。因此，无论是中国的《条例》还是美国的EAR规则，均要求上述主体承担合规义务，《条例》重点强调了上述主体的报告义务，EAR规则进一步明确出口违规行为包括协助、明知、共谋、规避等，且面向货运代理、金融机构等行业主体发布了专项合规指南和最佳实践文件。
三
域外效力：基于物项和主体的管控规定
1. 域外适用
对于中国境外的主体在境外实施的出口行为，在特定条件下，也可能适用《条例》的有关规定，受管辖的物项包括：
（一）含有、集成或者混有原产于中华人民共和国的特定两用物项在境外制造的两用物项；
（二）使用原产于中华人民共和国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项；
（三）原产于中华人民共和国的特定两用物项。
上述规定使得《条例》与国际标准保持一致，增强了我国监控出口行为和管理出口风险的能力，为实质性保护国家安全和加强全球防扩散合作提供了制度依据。《条例》第二条及第四十九条共同构成了管辖范围规定，其与EAR管辖范围的对比如下：
类型 | 美国 | 中国 |
属地 | 位于美国境内的物项 | 从中华人民共和国境内向境外转移两用物项 |
过境美国从一国出口至另一国的物项 | 两用物项的过境、转运、通运、再出口或者从海关特殊监管区域和保税监管场所向境外出口 | |
属人 | / | 中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供两用物项 |
原产限制 | 所有美国原产的物项 | 原产于中华人民共和国的特定两用物项 |
外国原产的物项，其中美国原产受控成分超出最小占比限制 | 含有、集成或者混有原产于中华人民共和国的特定两用物项在境外制造的两用物项 | |
技术使用 | 使用特定技术或软件在外国制造的“外国直接产品” | 使用原产于中华人民共和国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项 |
由外国工厂或主要设备生产，并且该工厂或工厂的主要设备是特定技术或软件的直接产品 | / |
对比可知，EAR的管辖范围以“物项”为核心，物项可能因属地、原产、技术使用等原因存在美国出口管制因素，而中国《出口管制条例》同样着眼于属地、原产、技术使用等关联角度，在此基础上还额外关注属人的管辖连接点。因此，中国企业应当重视强化对下属海外分支机构的管理，合理搭建风险评估和决策组织架构，确保及时预警和处置可能存在违规风险的贸易活动，避免违规出口受《条例》管制的两用物项。
在具体规则设置上，《条例》重点关注中国原产物项的流转，包括含有、集成或者混有中国原产物项，以及使用中国原产技术的外国产品，而不论原产成分的比例；EAR则在原产限制方面区分目标国家及物项类型，设置了不同最小占比要求，重点打击向美国禁运国家出口或出口受管制程度较高的敏感物项，并将技术使用项下的管辖范围扩大至生产物项的外国工厂和主要设备，利用“直接产品”的概念将非美国原产物项、物项的底层生产环节纳入管辖范围。对于“中国原产”的判定标准，仍待相关法律法规和解释说明进一步明确。
2. 名单制度
《条例》设置了“关注名单”和“管控名单”两类制度，用于提示进口商、最终用户在遵守中国两用物项出口管制方面的合规程度。该制度类似于美国《出口管理条例》中的“未经核实清单”（Unverified List, UVL）和“实体清单”（Entity List）。但是，被列入UVL的主体如未能于60天内通过美国商务部的最终用途核查移除该清单，则有可能被列入实体清单；与之相比，《条例》并未设置关注清单转管控清单的时限，对于无法核实两用物项最终用户、最终用途的进口商、最终用户，其出口限制主要为：仅能申请单项许可，且除一般许可申请材料外，需额外提交风险评估报告及法律遵从承诺文件。
《条例》中关于两类清单制度的具体规定如下：
类型 | 适用情形 | 法律后果 | 移除要求 |
关注清单 | 进口商、最终用户未在规定期限内配合核查、提供有关证明材料，导致无法核实两用物项最终用户、最终用途。 | 不得申请通用许可或者以登记填报信息方式获得出口凭证； 申请单项许可时，应当提交对列入关注名单的进口商、最终用户的风险评估报告，并作出遵守出口管制法律法规和相关要求的承诺。 | 进口商、最终用户配合核查，经核实不存在擅自改变最终用途、擅自向第三方转让等情形。 |
管控清单 | 进口商、最终用户有下列情形之一： 违反最终用户或者最终用途管理要求； 可能危害国家安全和利益； 将两用物项用于恐怖主义目的。 进口商、最终用户有下列情形之一，危害国家安全和利益的，按照前款规定执行： 将两用物项用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具； 被国家有关部门依法采取禁止或者限制有关交易、合作等措施。 | 国务院商务主管部门可以根据情节轻重和具体情况，对列入管控名单的进口商、最终用户采取下列一种或者几种措施： 禁止有关两用物项交易； 限制有关两用物项交易； 责令中止有关两用物项出口； 其他必要的措施。 | 配合国务院商务主管部门调查，如实陈述有关事实，停止违法行为，主动采取措施，消除危害后果，按要求作出并履行承诺。 |
四
许可类型：取消主体登记，新设许可申请类型
《条例》取消了两用物项出口经营者登记制度，所有出口经营者均可以依法申请两用物项出口许可，而无需先行申请经营者登记。许可类型包括单项许可、通用许可，登记填报信息获得出口凭证三类。企业可根据出口经营实际情况选择许可类型，并提交相应的资料。
类型 | 出口行为 | 有效期 | 适用要求 |
单项许可 | 向单一最终用户进行一次特定两用物项出口 | 1年 | 一般两用物项出口。 |
通用许可 | 向单一或者多个最终用户进行多次特定两用物项出口 | 3年 | 建立两用物项出口管制内部合规制度且运行良好； 具有相关两用物项出口记录； 相对固定的出口渠道及最终用户。 |
登记填报信息 | 每次出口特定两用物项 | 1次 | 特殊情况下允许： 进境检修、试验或者检测后在合理期限内复运给原出口地的原最终用户； 出境检修、试验或者检测后在合理期限内复运进境； 参加在中华人民共和国境内举办的展览会，在展览会结束后立即原样复运回原出口地； 参加在中华人民共和国境外举办的展览会，在展览会结束后立即原样复运进境； 民用飞机零部件的出境维修、备品备件出口； 国务院商务主管部门规定的其他情形。 |
单位因两用物项出口管制违法行为受过刑事处罚，或者其与两用物项出口相关的直接负责的主管人员和其他直接责任人员因两用物项出口管制违法行为受过刑事处罚；
5年内因两用物项出口管制违法行为受过行政处罚且情节严重；
属于管控名单内的境外组织和个人在中华人民共和国境内设立的独资企业、代表机构、分支机构。
五
合规挑战：中国法律优先适用与域外合规要求平衡
1. 应对外国文件提供和核查要求
《条例》进一步明确了国务院商务主管部门应我国企业进口经营者和最终用户申请，向外国政府出具最终用户用途说明的要求。国内进口经营者和最终用户申请最终用户和最终用途说明文件，应当按照国务院商务主管部门要求如实提交有关材料，严格履行获得说明文件时作出的承诺，并接受国务院商务主管部门的监督检查。例如，EAR中Part 748.10专章规定了“中国最终用户声明”（People's Republic of China (PRC) End-User Statement），在进口特定相机、计算机、和其他依据EAR“商业控制清单”（CCL）向中国出口需要申请许可证的物项时，出口商（申请人）必须要求进口商获取中国最终用户声明，此时，企业需如实提交有关材料并严格履行承诺，我国商务部将核查最终用户和最终用途是否属实。
此外，中华人民共和国公民、法人、非法人组织接到外国政府提出的与出口管制相关的访问、现场核查等要求，应当立即向国务院商务主管部门报告。未经国务院商务主管部门同意，不得接受或者承诺接受外国政府的相关访问、现场核查等。在该场景下还可能涉及数据出境合规要求。例如，根据EAR的规定，美国商务部可能开展最终用途核查（end-use check），包括许可证前检查（PLC）和装运后验证（PSV）。若中国企业接到最终用途核查通知，应当立即向商务部报告，获取商务部的指导和协助。
2. 违法行为主体及类型细化
据《条例》第三十九条规定，出口经营者的出口违法行为包括：
（一）未经许可擅自出口两用物项；
（二）超出出口许可证件载明的范围、条件和有效期出口两用物项；
（三）出口禁止出口的两用物项；
（四）以改造、拆分为部件或者组件等方式规避许可出口两用物项；
（五）存在本条例第十八条规定情形，违规使用许可证件出口。
出口经营者未履行报告义务，亦属于违反《条例》规定的行为，将受到相应处罚。
除出口经营者外，提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者，应当履行报告义务；国内进口经营者和最终用户应当履行遵循其向国务院商务主管部门作出的承诺，不得擅自接受或者承诺接受外国政府提出的与出口管制相关的访问、现场核查等要求；提供咨询、鉴别意见的专家、专业机构不得违反职业道德和《条例》规定提供意见；任何主体不得教唆、帮助出口经营者、进口商、最终用户规避出口管制法和《条例》规定实施违法行为。
3. 企业内部出口合规管理要求
根据《条例》对通用许可申请材料的规定，企业应当建立起运行有效的出口管制合规管理体系，能够提供出口管制内部合规制度运行情况说明；应当规范许可证使用情况管理，留存详细准确的许可证使用记录，能够提供出口许可证件申领及使用情况说明；应当选择稳定、可靠的出口渠道，掌握出口最终用户和用途的真实信息，能够提供出口渠道及最终用户有关情况说明。企业在搭建和优化出口管制合规管理时，应当在《两用物项出口管制内部合规指南》的基础上，考虑许可证申请材料要求，进一步明确内部管理流程节点和管控动作，将供应链管理系统和出口管制管理系统有机融合，确保各类管理系统中能够记录出口许可所需的数据信息，且单据流、数据流、货物流“三流合一”。
4. 更高的尽职调查和信息披露要求
《条例》要求出口经营者申请出口许可时应当提交最终用户出具的最终用户和最终用途证明文件；申请单项许可时，提交对列入关注名单的进口商、最终用户的风险评估报告，并作出遵守出口管制法律法规和相关要求的承诺。据此，出口经营者将面临更高的尽职调查要求，需承担对进口商、最终用户的合理合规审查义务，对于特殊的进口商和最终用户主体，还应当进行实质性的风险评估，在向不同受关注程度的主体出口两用物项时，出口经营者应当通过尽职调查和风险评估选择恰当的许可证类型。因此，建议将上述合规管控要求纳入对下游客户的最终用户的分类分级管理中，优化相关合同条款，明确要求客户遵守包括中国法律在内的可适用的出口管制法律法规，并将违反出口合规承诺的情形纳入违约责任中。
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