专题报告简报 | 中国法学会立法学研究会2024年学术年会专题报告简报

11月16日上午开幕式结束后，中国法学会立法学研究会2024年学术年会进入专题报告环节。

专题报告由中国法学会立法学研究会副会长、厦门大学法学院教授宋方青主持，中国法学会立法学研究会副会长、浙江省人大法制委原主任委员、法工委原主任丁祖年，广东省人大常委会法制委主任委员、广东省法学会副会长王波，中国法学会立法学研究会副会长、陕西省西安市人大常委会副主任杨宗科，中国法学会立法学研究会副会长、中共中央党校（国家行政学院）政法部主任封丽霞，中国法学会立法学研究会副会长，山东大学特聘教授刘松山，中国法学会立法学研究会副会长、湖北省人大监察和司法委员会原主任委员张绍明等六位资深专家学者紧扣“推进中国式现代化的理论与实践”这一主题，围绕地方立法体制机制改革创新、粤港澳大湾区立法、建立宪法实施情况报告制度的立法逻辑、辩证看待立法的“顶层设计”与“摸着石头过河”、备案审查的重要问题、人大主导与政府依托的作用等主题先后发言。中国法学会立法学研究会副会长、郑州大学法学院院长、教授苗连营、中国法学会立法学研究会副会长、北京大学法学院教授湛中乐作点评。

中国法学会立法学研究会副会长、厦门大学法学院教授宋方青

中国法学会立法学研究会副会长、浙江省人大法制委原主任委员、法工委原主任丁祖年以《关于地方立法体制机制改革创新的几点思考》为题作报告。他认为，中国式现代化需要更高质量的立法，也需要更加科学、能够保障立法高质量发展的立法体制机制；进一步全面深化改革，必然要求立法体制的进一步改革与创新。二十届三中全会决定中就深化立法领域改革作出专项部署，核心就是立法体制机制的改革创新。他针对当前地方立法中比较突出的片面追求节奏快、数量多、题目高大上、形式大而全，而忽视立法质量现象，就地方立法体制机制改革创新提出了五个方面的建议：进一步完善和细化地方党委领导立法的机制；进一步完善地方立法权限；进一步提升地方立法中科学立法、民主立法、依法立法水平；建立和实施统一的地方立法质量标准；落实中央文件精神，实体推进立法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设。他还就这五个方面改革创新的具体路径和重点做了阐述。

中国法学会立法学研究会副会长、浙江省人大法制委原主任委员、法工委原主任丁祖年

广东省人大常委会法制委主任委员、广东省法学会副会长王波报告的题目为《粤港澳大湾区立法的实践与思考》。广东省人大积极发挥职能作用，在法治轨道上推动粤港澳三地的规则衔接和机制对接：第一，坚持制度先行，根据实践发展积极推进大湾区相关立法。第二，坚持聚焦重点，对深汕、横琴、南沙三个合作区进行立法。第三，坚持统筹推进，制定《大湾区专项立法计划（2024—2027年）》，进行“小切口”立法。他从实务出发，提出三项建议：第一，立法要有理论支撑。大湾区内不同法律文化交流碰撞，立法学研究应深入研究一国两制三法域的特殊性、规则和法律观念的不同等问题。第二，要有国家层面的立法支持。粤港澳大湾区的立法涉及到一国两制三法域，光靠地方立法难以解决。第三，立法要有创新的实践探索。大湾区立法实践要更好发挥地方立法的协同作用。

广东省人大常委会法制委主任委员、广东省法学会副会长王波

中国法学会立法学研究会副会长、陕西省西安市人大常委会副主任杨宗科在《建立宪法实施情况报告制度的立法逻辑》的专题报告中谈到，二十届三中全会在部署深化立法领域改革任务时，提出要健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度。按照改革与立法相协调的原则要求，这一改革举措的推动必须以相应的立法为前提，从立法权限上看，应当先由全国人大常委会制定关于实行宪法实施情况报告制度的决定，然后由省级人大常委会参照该法律性质的决定去制定本行政区的法规性决定，通过立法有序推行这一改革。杨宗科教授认为，在法治轨道上推进中国式现代化是立法的历史背景，新时代宪法实施理论的重大创新是立法的理论基础，加强宪法实施和监督制度的一系列改革成效是立法的实践逻辑。建立宪法实施情况报告制度必须以宪法及宪法相关法规定为依据，尤其是必须以宪法规定的保证宪法实施权制度为立法基础，保证宪法实施权是建立宪法实施情况报告制度的“源制度”和逻辑起点。在具体的立法工作中，应该重点解决好五个问题，即宪法实施情况的报告主体、报告对象、报告内容、报告形式和报告的审议。要坚持人民代表大会根本政治制度和依宪立法基本原则，科学合理的规定宪法实施情况报告制度的内容，切实有效健全保证宪法全面实施的制度体系。

中国法学会立法学研究会副会长、陕西省西安市人大常委会副主任杨宗科

中国法学会立法学研究会副会长、中共中央党校（国家行政学院）政法部主任封丽霞认为应辩证看待立法的“顶层设计”与“摸着石头过河”。她强调，立法过程需将“顶层设计”和“摸着石头过河”相结合，“顶层设计”建立在“摸着石头过河”的经验基础上，而“摸着石头过河”又必须置于“顶层设计”的指引下，具体到立法过程当中，就要求充分发挥中央和地方两个积极性。一方面，中央立法必须对全国立法进行总体规划、系统集成，维护国家法治统一。另一方面，地方立法必须结合本地实际进行先行先试、自主创新。

中国法学会立法学研究会副会长、中共中央党校（国家行政学院）政法部主任封丽霞

中国法学会立法学研究会副会长，山东大学特聘教授刘松山表示，根据立法法和全国人大常委会有关决定的规定，备案审查主要是对法规、司法解释是否违反法律的监督制度，不宜将备案审查说成是具有中国特色的宪法监督制度。宪法监督涉及诸多需要研究解决的重大体制问题，超出了备案审查制度的范围。他认为，有必要进一步扩大各级人大常委会备案审查的范围，建议以制定法律的方式，对各类规范性文件的备案审查程序作出统一规定，建立起全国人大常委会终局审查的制度，并对法律的合宪性监督问题予以研究。同时，全国人大常委会关于完善和加强备案审查的决定中所规定的专门委员会和常委会工作机构的六项审查标准，是否符合宪法、法律规定，值得研究。他还提出常委会法制工作机构行使的备案审查职权，依照宪法规定，属于全国人大常委会的职权。法制工作机构向常委会作备案审查工作情况报告，并不说明其所开展的具体工作就代表了常委会的意志，如同法院、检察院向人大报告工作，并不表明其对具体案件的处理，就代表了人大的意志，更不表明人大就行使了审判权和检察权。宪法、法律设立专门委员会和常委会工作机构的初衷，是加强常委会的职权，而不是削弱和代替常委会行使职权。为此，有必要健全常委会行使宪法法律监督的程序机制，实现宪法、法律的初衷。

中国法学会立法学研究会副会长，山东大学特聘教授刘松山

中国法学会立法学研究会副会长、湖北省人大监察和司法委员会原主任委员张绍明以地方立法为视角，对人大主导和政府依托的作用进行了阐释。他认为，发挥好人大在立法中的主导作用，需要更加全面的把握立法主导作用的内涵，即从立法理念、立法制度、立法全过程、维护法制统一和发挥各方作用的主导五方面作重点理解。而政府在立法依托中作用的发挥，则需做好四个方面，即成为提供实践经验、先行先试、高质量草案和立法后工程的依托。同时，需注意通过健全完善党委领导下的立法协调机制、完善立法高层直接对话协商机制、建立完善人大政府立法工作机构之间的常态协调机制、建立立法重要事项重大修改的事前沟通机制和建立立法队伍“四化”和交流培训机制不断促进人大主导、政府依托作用的发挥。

中国法学会立法学研究会副会长、湖北省人大监察和司法委员会原主任委员张绍明

中国法学会立法学研究会副会长、郑州大学法学院院长、教授苗连营对报告进行评议。他认为，丁祖年副会长对科学立法的内涵与保障机制、民主立法的参与度和有效性、依法立法的实现路径进行了深入研究。杨宗科副会长对宪法实施情况报告制度的立法逻辑进行的解读非常有新意，为健全保证宪法全面实施的制度体系提供了重要视角。刘松山副会长进行的反思值得进一步探讨，如备案审查的性质与效力，备案审查与合宪性审查的关系，如何完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系等。

中国法学会立法学研究会副会长、郑州大学法学院院长、教授苗连营

中国法学会立法学研究会副会长、北京大学法学院教授湛中乐对报告进行评议。他认为，王波副会长探讨了在一国两制背景下，粤港澳大湾区在法治实践中的立法主体、立法形式、立法方式和立法程序等问题。粤港澳大湾区建设的相关政策在立法实践中如何落实，又需要立法理论给出何种回应，值得深思。封丽霞副会长讨论了“顶层设计”和“摸着石头过河”之间的辩证关系。对于立法而言，无论中央立法还是地方立法都存在不同形式的“顶层设计”和“摸着石头过河”。张绍明副会长探讨了地方人大和政府在立法中的作用。其中，如何理解地方立法中人大主导和政府依托之间的关系，是中国立法学面临的实践和理论课题。

中国法学会立法学研究会副会长、北京大学法学院教授湛中乐

专题报告环节结束后，来自全国各地的高等院校、科研机构和立法实务部门的专家学者、实务工作者将于16日下午以及17日上午在“新时代的立法理论”“立法与全面深化改革”“重点领域、新兴领域、涉外领域立法”“区域法治与地方立法”“法典编纂的理论与实践”五个分论坛及专门设置的“青年论坛”，结合主题进行深入交流研讨。